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[摘要] 我国实现“碳达峰”“碳中和”目标，面临多方面挑战。粤港澳大湾区具备较好的经济社会和低碳发展基础条件，可通过先行先试，探索率先实现“碳中和”，为全国实现“碳中和”提供可复制可推广路径。粤港澳大湾区应突出自身优势，确保目标和战略具有引领性，同时化解在排放增长压力、资源禀赋短板和区域不平衡等方面的劣势，制定“碳达峰”行动方案，实施碳总量控制，完善碳交易市场体系，推行有利于持续能源转型的系列政策，打造有利于减排技术发展的创新环境，构建有利于全民实践低碳的社会氛围，形成有利于湾区内部协同减排的政策，加快推进“碳达峰”进程，率先实现“碳中和”。
[关键词] 粤港澳大湾区 碳达峰 碳中和 低碳轉型 路径
[中图分类号] F062.2 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2021）03-0105-08
[基金项目] 儿童投资基金会（英国）资助课题：Economic perspective of energy transition（基于经济学视角的能源转型研究）（G-2009-05126）。
[作者简介] 卞勇，综合开发研究院（中国·深圳）博士后科研工作站博士后，高级工程师，研究方向：能源经济、低碳经济。
2030年前实现“碳达峰”、2060年前实现“碳中和”的目标，使我国成为首个提出“碳中和”的发展中排放大国，彰显了我国在应对气候变化上的大国担当。“碳中和”要求未来数十年内大幅削减温室气体排放，将给经济社会发展、产业转型、能源供应、技术进步等各方面带来重大变革，是我国2035年基本实现、2050年全面实现社会主义现代化的重要历程之一。然而，中国这样一个体量庞大的经济体，实现“碳中和”无疑将面临巨大的挑战。
“先局部后整体”应是破解实现“碳中和”目标难题的必然选择。从实践来看，粤港澳大湾区是推动“碳达峰”的先锋，在绿色低碳发展方面引领全国：国家层面，珠三角是国家主体功能区规划中的三大优化开发区之一，《“十三五”控制温室气体排放工作》明确支持优化开发区率先实现碳排放峰值;省级层面，《广东省“十四五规划”》提出了推动碳排放率先达峰的目标;城市层面，香港已于2014年实现“碳达峰”①，低碳试点城市广州、深圳、中山分别提出了2020年、2020—2022年、2023—2025年达到碳排放峰值的目标②，明显超前于国家部署。因此，粤港澳大湾区要做好先行先试，以率先实现“碳中和”探索可复制可推广路径，助力全国实现“碳中和”。
一、实现“碳中和”目标面临的主要挑战
自“十一五“期间成为世界第一大温室气体排放国后，我国先后提出了2020年单位GDP碳排放下降和2030年碳排放达峰目标承诺，开展了三批共80余个低碳省、市试点建设，开展7省市碳排放权交易试点并启动了全国统一碳市场建设，对风电、光伏等可再生能源实施力度巨大的支持政策。然而，“碳中和”是一项需要在能源利用、技术创新、体制机制等方面进行快速变革和大规模转型的系统工程，面临较多的困难和挑战。
1. 碳排放总量巨大
相较于中国，其他已提出“碳中和”目标的国家实现难度低。其中，经济体量较小的国家排放存量规模小，大幅度削减排放较易实现;发达国家普遍处于后工业化发展阶段，高排放的产业比例很小，且碳排放大多已在上世纪达到峰值，从“碳达峰”到“碳中和”有较长的过渡期。我国巨大的碳排放存量是实现“碳中和”目标的最大挑战。从排放总量看，我国是世界上最大的发展中国家和最重要的“世界工厂”，工业化和城市化仍在深入推进，人均产值、人均用能量与发达国家相比仍有较大上升预期，因此整体转型为后工业化阶段，大幅降低高排放产业比例仍需较长时间，能源消费需求预计在较长一段时期内不会出现明显下降。从排放来源看，煤炭是我国长期以来最主要的一次能源消费品种，具有资源丰富、成本较低的特点，承担着保障国家基本能源安全、支撑经济社会发展的基础性作用，在我国碳排放总量中占据最大比重，因而实现“去煤化”能源结构就面临成本和安全问题，在“碳达峰”到“碳中和”30年时间内实现大规模零碳能源替代难度巨大。
2. 区域经济发展不平衡，加大“碳中和”全国统筹难度
我国区域经济社会发展和资源禀赋差异，增加了“碳中和”全国统筹的复杂性。目前，我国人均GDP已达到1万美元的中等收入国家水平，但内部不同区域经济社会发展情况存在巨大的不平衡，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群接近发达国家水平并基本形成了现代产业体系，而中西部仍有较多地区发展相对滞后。地区间能源资源禀赋差异和供需不均衡现象明显，华北地区煤炭资源储量较多，西北地区油气和风力、太阳能资源具有优势，西南地区水能资源丰富，而东南沿海地区对能源消费需求巨大但资源相对匮乏。因此，面对发展水平和资源禀赋不同的区域，需要采取差异化的“碳达峰”“碳中和”举措。
二、粤港澳大湾区率先实现
“碳中和”的优势与瓶颈
（一）粤港澳大湾区率先实现“碳中和”的优势
1. 在绿色低碳发展方面走在全国前沿
一是实施多项低碳综合试点建设。广东和深圳在2010年一同入选首批国家低碳省市试点，是国家首次提出碳减排目标后开展的综合性地方低碳改革尝试地区;随后广州和中山分别入选第二批和第三批低碳城市试点，珠三角多个城市、城镇也进入了国家低碳城镇试点和广东省低碳市县试点名单。各类试点在优化产业结构、能源结构转型、节能、低碳交通和建筑、碳汇建设、体制机制等方面做出部署，强调低碳与经济转型和节能减排的协同，逐步探索出适合珠三角地区的低碳政策体系，初步建立政府、学者、企业、公众等各群体对低碳的基本认知和认同。 二是开展碳排放权交易试点。广东（除深圳外）和深圳均为全国碳排放权交易试点，广东省试点重点管控发电、钢铁、水泥等6个排放量较大的重化行业，深圳试点把26个行业排放门槛低的企业和近200座建筑物等城市特征排放源作为管控对象。两个试点各自形成了纳入范围划定、配额总量设定和分配、MRV（监测、报告、核查）方法学、配额交易和履约等一系列较成熟的碳市场制度，强化了控排行业对气候变化和碳交易的认识和治理水平，提高了各行业对碳排放的统计核算能力，壮大了碳排放核查机构、碳排放技术服务、碳交易和碳金融等专业技术力量，打下了良好的碳排放精细化管理和市场化减排基础。
三是进行专门领域的低碳探索。广东省碳普惠是激励市民和中小企业履行低碳行为从而获得收益的机制，目前已出台林业碳汇、节能电器、分布式光伏、自行车骑行等碳普惠方法學，获认证的减排量可用于碳市场履约，广州、东莞、中山和惠州是碳普惠城市试点。近零碳排放是“低碳”的升级版，是综合运用各种技术和管理方法在特定范围内使温室气体排放量逐步趋近于零的示范工程，是“碳中和”在局部范围内的尝试，目前珠三角已开展城镇、社区、园区等若干试点建设。此外，粤港澳大湾区还在碳标签以及CCUS（碳捕捉、利用、封存）领域率先开展示范，多领域探索把低碳发展向细节和纵深推进。
2. 经济社会基础支撑有力
一是经济社会发展水平领先。粤港澳大湾区2018年人均GDP为23075美元，已达到发达经济体门槛;其中，香港特区和澳门特区人均GDP达到5万美元以上的富裕水平，深圳、珠海和广州超过2万美元，其余地市也普遍高于全国约1万美元的平均水平。广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山等6个主要城市人口城镇化率均超过85%，远高于全国约60%的平均水平①。人类发展指数方面，香港、深圳、珠海、广州、佛山均已达到0.8以上的较高水平，高于全国平均值0.752，接近发达国家。较高的经济社会发展水平为粤港澳大湾区率先实现“碳中和”奠定了有利的基础条件。
二是能源效率和结构相对先进。以广东全省计算，2019年全省单位GDP能源消费总量为0.32吨标准煤/万元，仅为全国平均水平的65%。能源结构方面，2019年全省一次能源消费中，煤炭和一次电力（包括核电、水电、风电、太阳能等非化石能源）比例分别为34.2%和31.2%，而全国分别为57.7%和15.3%;2019年全省终端能源消费中，煤炭和电力比例分别为6.4%和57.1%，而2018年全国分别为25.9%和44.3%。广东一次能源消费结构和终端能源消费结构均优于全国，煤炭消费比例较低，非化石能源比例较高，电气化水平领先，具备良好的能源低碳转型基础。
三是科技创新优势明显。技术是驱动能源效率提高、成本降低、安全保障性提升的关键要素。在研发投入方面，2019年广东省研发经费投入占GDP比例为2.88%，高于全国平均水平2.23%，95%的研发投入来自珠三角9市;发明专利方面，全省每万人发明专利授权量为5.2件，高于全国平均值3.2件。大湾区的强大科技创新实力可以持续、有力地为新能源技术进步提供支撑。
四是港澳为探索实现“碳中和”带来更多可能性。首先，港澳和内地在发展水平和社会制度方面的差异，在“碳中和”的过程中可根据各自优势探索不同的实践经验并相互借鉴，加快形成粤港澳大湾区的“碳中和”路径，如具备成熟金融体系的香港已在碳审计和碳披露、绿色债券等方面拥有较丰富的经验。其次，港澳开放程度高，国际化的企业、大学、组织众多，是人才、技术、思想交流的高地，为开展各种形式的“碳中和”中外合作提供有利的平台。
（二）粤港澳大湾区率先实现“碳中和”面临的瓶颈
1. 总量控制方面，经济社会发展加剧减排压力
粤港澳大湾区是我国当前和未来重要的增长引擎。“十三五”以来，珠三角9市年均GDP增长速度均高出全国平均水平0.1至1.2个百分点;全国第七次人口普查结果显示，深圳和广州2020年常住人口较2010年分别增长714万人和598万人，位居全国前列，珠三角净增长超过百万人的城市还有佛山、东莞、惠州、中山。粤港澳大湾区总体发展目标是建成充满活力的世界级城市群，进一步完善基础设施建设和现代产业体系构建，巩固经济增长极的地位;有学者分析指出大湾区人口将从目前的7300万左右增加到2030年的1亿、2050年的1.4亿②。能源是支撑经济社会发展的物质基础，经济和人口增长势必驱动能源消费量上升，尤其是服务业和居民生活的用能，因此，大湾区将面临严峻的碳排放总量控制、实现“碳达峰”“碳中和”的压力。
2. 结构调整方面，能源资源禀赋短板明显
非化石能源的大规模普及是实现“碳中和”的关键途径，但粤港澳大湾区的非化石能源资源禀赋相对薄弱。风能和太阳能方面，广东省处于资源欠佳的风能IV类资源区和太阳能III类资源区，不具备开发大规模集中式风力和太阳能发电的有利条件;全国、广东省2017年风力和太阳能发电占装机总量比例分别是16.5%、6.1%，风力和太阳能发电量占比分别为6.5%、1.9%。水电和核电受开发条件限制而难以作为增长的主力电源，尤其在目前国家只鼓励发展沿海核电的情况下，广东沿海已有深圳、惠州、江门、阳江等市建有核电站，后续新建核电项目较难有大幅增长。实际上，广东对火力发电和省外输入电力依赖程度较高，2018年发电量中有73.1%是火力发电量，省外输入电力占全省用电量的25%。在本地非化石能源增长潜力相对有限的情况下，既要保障能源供应安全，又要实现大规模使用非化石能源替代火力发电的可选路径较少，且难度较大。
3. 地区协调方面，区域不平衡问题不容忽视
广东是粤港澳大湾区建设的主要推动者，大湾区低碳发展应重点关注包括粤东西北在内的粤港澳地区显著的区域差异问题。一是经济发展水平存在明显的梯度，香港和澳门达到发达经济体水平，深圳、珠海、广州人均GDP达到15万元以上，其他珠三角城市为5万～15万元，粤东西北城市则不及7万元的全国平均水平。二是工业化水平跨度明显，港澳广深四大中心城市以服务业为主导产业，珠三角其他城市的制造业是经济支柱且先进制造业占比较高，粤东西北城市仍有较高比例的传统工业和农业。三是碳排放水平差距巨大，2018年深圳单位GDP碳排放达到0.2吨/万元，远低于其他城市，大部分珠三角城市也相对较低，而多个粤东西北城市仍高于1吨/万元。区域不平衡将显著增加低碳产业布局和减排任务分配的复杂性，加大大湾区“碳达峰”“碳中和”实现难度。 三、粤港澳大湾区率先实现
“碳中和”的主要思路
（一）突出优势，确保目标和战略的高站位
1. 保持“碳达峰”“碳中和”目标引领性
一是“碳达峰”目标要领先于全国。实现“碳达峰”是“碳中和”的前提条件，“碳达峰”完成情况对“碳中和”有重要影响。目前已提出“碳达峰”时间目标的主要为城市或城市以下级别的地区，而GDP和碳排放体量较大的省或城市群中，仍鲜有官方正式明确过的“碳达峰”时间目标，更没有“碳达峰”总量目标。而国家“碳达峰”时间的提法已由原来的“2030年左右”调整为“2030年前”，这对地方的达峰工作提出了更高要求。作为先行先试的重点区域，粤港澳大湾区应成为首个提出领先、定量峰值目标的城市群，达峰时间明显早于全国且碳峰值保持总量相对较低的水平，并采取关键措施确保碳排放达峰后快速下降。
二是“碳中和”目标要对标发达国家。粤港澳大湾区总体发展水平接近发达国家，“碳中和”目标具备与发达国家对标的基本条件，对标将更有利于吸收发达国家的零碳转型经验和开展应对气候变化的对话、谈判、合作。对标可着眼于三个方面：首先是“碳中和”时间，参考主要发达国家设定比国家规定的2060年更加领先的目标;其次是“碳中和”路径，引入发达国家“碳中和”政策中适合粤港澳大湾区的先进做法;再次是减排口径，参照英、德等发达国家，明确把全部温室气体列为减排对象，率先全面开展非二氧化碳温室气体的减排行动。
2. 耦合大湾区经济社会发展战略
一是国际科技创新中心和综合性国家科学中心建设战略。实现“碳中和”目标，需要氢能、生物质能、储能、智慧能源系统等先进能源技术的支撑，能源技术研发活动需要良好的创新环境支持。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出了建设国际科技创新中心的定位，《国家“十四五”发展规划纲要》中针对粤港澳大湾区增加了建设综合性国家科学中心的定位，这“两个中心”的战略定位将极大地支持各类创新主体在大湾区开展基础研究、应用研究、试验发展等全过程研发活动。粤港澳大湾区还拥有多所内地双一流高校和港澳顶尖高校、国家和省市级科研及创新平台以及众多创新型高新技术企业，具备强大的科创势能。粤港澳大湾区应充分利用“两个中心”战略定位和科创优势，积极部署能源领域创新研发，把大湾区打造成为能源和低碳科技高地，争取攻克一批先进能源关键技术。
二是现代产业体系构建战略。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中的构建现代产业体系目标和绿色低碳发展紧密联系：新能源、节能环保、新能源汽车等是大湾区重点培育壮大的战略性新兴产业，制造业绿色改造升级、打造绿色供应链是大湾区发展先进制造业发展的重要方向，绿色金融是大湾区发展现代服务业的主要领域之一。粤港澳大湾区应以构建现代产业体系战略为契机、以率先“碳达峰”“碳中和”对绿色低碳产品和服务的巨大需求为牵引，着力发展世界级节能低碳产业集群，打造强大的绿色产品制造和供应能力，以绿色金融等特色服务业为节能低碳产业赋能，把打造“碳中和”产业重镇作为大湾区实现“碳达峰”“碳中和”的有力支撑。
三是生态文明建设战略。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中的推进生态文明建设任务与“双碳”具有多方面的共同目标，大湾区率先实现“碳中和”过程中应充分融合生态文明建设的要求。其中，加强保护山地和丘陵森林、沿海红树林等生态系统是大湾区打造生态防护屏障的重要内容，同时也是增强生态系统碳汇能力的主要任务，大湾区在加强生态系统保护和修复的同时，应加快建立生态碳汇监测机制;大气污染防治是加强环境保护、打造优质生活圈的基本要求，大湾区应发挥减污降碳的协同作用，在工业、交通等领域污染源削减和二氧化碳减排协同推进方面开展更多积极的探索。
（二）化解劣势，协调好几方面关系
1. 协调碳减排和发展的关系
在以往较长一段时间内，人们认为碳减排和经济发展是相互矛盾的，碳排放是经济增长的必然产物，控制排放就是约束经济增长。由于国家还没有明确“碳达峰”总量，部分地方政府为保增长、促就业，在“十四五”时期规划了较多高碳排放项目（尤其是煤电），争抢在“十四五”“碳达峰”前最后的时间窗口内投产，但这样的“攀高峰”行为会让国家碳峰值总量骤升，极大增加未来数十年内实现“碳中和”的难度。
粤港澳大湾区尽管面临较大的碳排放增长压力，但要成为国内“碳达峰”“碳中和”的先锋区域，就不能走高碳排放驱动经济增长的老路。一方面，思想上应尽快扭转人们对“经济发展需要碳排放支撑”的错误观念，在温室气体减排逐渐成为全球共识的趋势下，通过广泛宣传让全社会认识到采取低碳发展方式是必然选择、发展低碳技术是大国竞争中的必争之地。另一方面，行动上应紧抓高质量发展主线，把大湾区未来持续的增长潜力转化为对绿色低碳发展的强大推力，利用人口、创新、企业等要素的集聚勢能，加大对低碳技术、低碳基础设施、低碳产业的投入，反过来进一步推动生产方式和生活方式的低碳转型，实现碳排放和经济增长的脱钩，以及碳减排和发展的双赢。
2. 协调碳减排和电力保供的关系
能源供应是区域发展的基本保障，要求能源供应能力在一定程度需求变动和外部冲击的情况下仍能稳定保障终端能源需求，其中电力是社会需求最广泛、也是供应保障要求最高的能源种类。电力供应可靠性不足将产生广泛的社会影响，如2020年冬天南方部分地区工业生产和寒潮对电力需求大增，而电源侧则由于部分火电机组故障、枯水期水电出力低、风电机组不能及时出力应对等多种原因，造成结构性电力短缺现象，严重影响生产和生活。
粤港澳大湾区加快能源转型和“碳达峰”的步伐，必须符合电力保供的要求，要从“电从身边来”和“电从远方来”两方面化解非化石能源资源禀赋不足和能源低碳转型的矛盾。一方面，随着大湾区煤电压减进程的不断推进，把部分技术较先进、投产年限较短的主力煤电改造为调峰电源，提高电网调峰能力，打造适应大规模可再生能源消纳的电力系统;同时，加快本地可再生能源开发，重点推广园区、厂区、建筑分布式可再生能源，提高供电可靠性。另一方面，适当扩大省外可再生能源电力调入规模，既满足本地非化石能源利用增加的需求，又促进可再生能源资源丰富地区电力外送，有利于推动全国实现“碳达峰”“碳中和”。 3. 协调碳减排的地区间关系
地区发展不平衡和减排能力差异，将增加碳减排的地区协调难度，还可能导致碳泄漏问题。碳泄漏指某地区为减少碳排放而关闭高耗能高排放生产项目，把产能及其碳排放转移到其他对该项目有需求但对碳排放控制要求较低的地区;若转移项目的生产规模和技术水平不变，碳排放仅发生地区转移，总量并没有减少，反而由于新建产能运行寿命更长，“碳锁定”效应更明显，不利于进一步减排。
粤港澳存在显著的区域差异，在实现“碳达峰”“碳中和”过程中应妥善处理地区间减排协调问题，防止碳泄漏的发生。一是完善地区差异化发展机制，落实广东“一核一带一区”区域发展格局，改变以GDP为主的发展导向，遏制欠发达地区通过发展高耗能高排放产业拉动GDP的倾向，引导各地走差异化的碳减排和绿色发展道路。二是加强粤港澳三地协同低碳发展机制，在治理制度、市场机制、科技创新等各方面实行统一部署。三是完善涵盖碳减排和增汇过程的生态产品价值实现机制，推广生态系统生产总值（GEP）核算制度和生态补偿制度，形成经济增长和生态保护并重的发展导向，把绿水青山转变为金山银山。
四、粤港澳大湾区率先实现
“碳中和”的政策建议
围绕近期“碳达峰”和中长期“碳中和”目标，粤港澳大湾区应着手实施更有力、更精准的碳减排措施，建立长期探索和不断完善的政策体系，为率先实现“碳中和”做好经济社会转型的准备。
（一）实施关键控排措施，加快推进“碳达峰”进程
1. 制定“碳达峰”行动方案
粤港澳大湾区应尽快制定目标先进、措施全面细致、与经济社会发展及区域协调结合紧密的达峰方案，作为大湾区率先“碳达峰”、打好“碳中和”基础的总体行动指南。大湾区“碳达峰”行动方案应重点关注以下四个方面：一是达峰目标突出大湾区的引领性，把达峰时间定位于2025年左右或更早，并根据碳排放的变化趋势对峰值总量进行一定的限制，确保在低位达峰，避免达峰前“攀高峰”的现象，以增加后续实现“碳中和”的难度;做好近期“碳达峰”和中长期“碳中和”战略的衔接，尽快开展非二氧化碳温室气体减排行动。二是减排措施落到实处，围绕能源生产和供应、工业制造、建筑物、交通运输等主要碳排放部门制定减排路径，衔接大湾区产业和城市发展战略，充分释放各部门的节能和结构调整减排潜力，推广各类适用性减排技术。三是重视电力保供需求，充分评估能源资源禀赋、经济社会发展对电力需求的增长、电力基础设施建设进展、各类电力技术成本等因素，在确保能源安全供应的前提下，制定稳步推进电力结构转型的计划。四是和区域协调發展相结合，明确港澳、珠三角、粤东西北城市的低碳发展定位，制定差异化的减排目标和行动计划，指导各城市制定相应政策，实现各类地区协同达峰。
2. 实施碳总量控制
《国家“十四五”规划纲要》提出将实施碳排放强度控制为主、碳排放总量控制为辅的碳目标管理制度。粤港澳大湾区应在制定更完善的碳排放信息统计制度的基础上，进一步实施以碳总量控制为主、强度控制和行业总量控制为辅的更领先的减排机制。
首先，完善碳排放信息统计制度。鉴于目前国家和地方仍缺乏以减排为目的的碳排放统计制度，为解决数据由不同部门掌握、公开程度不足、统计口径和计算方法不一致、管理部门缺少准确和高时效性数据作为决策依据等困境，应尽快建立完善、统一的碳排放信息统计制度，促进碳排放数据公开化和精细化管理，以辅助制定准确和客观的减排目标和更有针对性的减排政策，建立透明的减排目标执行监督机制。
其次，建立碳排放总量控制机制。根据全省历史碳排放情况、未来发展对碳排放增长需求和减排能力，合理确定珠三角和粤东西北各市碳排放总量以及煤炭消费总量控制目标，并进行定期考核，通过总量控制对全省进行碳排放硬约束，以碳强度控制目标和重点行业碳排放分解目标作为总量控制机制的补充。采取适当的总量调整机制使各市在实际减排中可更加灵活应对，允许各市之间通过财政转移支付或其他形式的资金转移“交易”碳排放量，由此影响地方政府和企业关于经济发展和产业布局的决策，促进总量控制下的产业和碳排放空间优化配置，以及更有效监控碳泄漏情况。
3. 完善碳交易市场体系
全国碳排放权交易市场已于2017年底启动建设，并将在2021年正式开展交易，各地碳交易试点也将陆续过渡到全国市场。由于全国碳市场目前仅纳入发电行业、并计划逐步纳入其他高耗能高排放工业行业，个体排放规模相对较小的建筑、交通、服务业部门仍没有被碳市场覆盖到，因此，在全国碳市场仍在发展完善的阶段下，粤港澳大湾区应继续完善碳交易市场体系，发挥碳市场试点的作用。
一是完善当前碳交易制度，在广东、深圳碳排放权交易试点和全国碳市场并行存续期间，继续发挥两个试点的示范作用，不断完善公开透明的碳市场管理制度，建立与碳排放总量控制和行业碳减排目标相衔接的碳配额总量设定和分配机制;保障试点市场到全国市场的平稳过渡，做好发电行业碳配额互认，适时推动广东和深圳其他行业纳入全国碳市场。二是加强金融市场对碳减排的支持作用，进一步深化广州绿色金融改革创新工作，加快探索广州期货交易所开展碳排放相关的衍生品交易;发挥香港、深圳和广州的金融中心优势，积极开发绿色债券、绿色基金等绿色投融资工具，为持续推进碳减排提供资金支持。
（二）建立长效减排制度，筑牢实现“碳中和”基础
1. 推行有利于持续能源转型的系列政策
电力系统转型方面，在源、网、荷各环节共同发力，推动全社会能源零碳转型。在电源侧，逐步减小煤电规模，加快淘汰投产年限较大的机组，对具备条件的机组实施灵活性改造，加强备用电源建设管理;深挖本地可再生能源开发潜力，因地制宜发展陆上风电、海上风电、光伏发电、生物质发电，大力推广分布式能源系统，加大可再生能源项目和企业补贴、税收和融资成本优惠力度。在电网侧，推动跨省电力输送通道建设和粤港澳大湾区内部输配电网体系完善，加快推广智能电网技术，提高电网可再生能源电力输入和智能调度能力。在负荷侧，大力推动制造业、服务业、居民生活等各部门电气化进程，提高新能源汽车充电设施普及率，推广建筑节能技术。同时，加快在电源、电网、负荷环节的储能设施推广，重点建设抽水蓄能和可再生能源电源侧储能，提高电力系统大规模消纳可再生能源和调峰能力。 产业发展方面，加快淘汰技术水平落后的高碳排放行业产能，加强污染物和温室气体协同治理，实施全省统一的高碳排放产业负面清单制度，落实新建项目碳排放评估和纳入应对气候变化影响的环境影响评估制度，避免碳泄漏发生。大力发展能源转型和“碳中和”相关产业，包括新能源设备制造、新能源汽车、节能服务、电力辅助和调峰服务、碳排放管理咨询、碳汇林业等。
2. 打造有利于减排技术发展的创新环境
一是推动低碳领域基础科学研究和技术研发创新，充分利用大湾区建设国际科技创新中心和综合性国家科学中心的优势，积极谋划、部署能源科技前沿领域国家实验室和国家重点实验室落户大湾区，开展氢能、核能、海洋能、储能、节能技术、能源互联网、碳捕捉利用与封存、生态系统碳汇等先进能源和低碳技术重点研发計划，开展非二氧化碳和非能源领域温室气体减排等前瞻性技术研究。二是扩大低碳科技创新社会参与度，鼓励具备条件的高校、科研院所、企业设立研发机构或部门，开展能源科学基础研究和技术研发，鼓励产学研合作，推动制定相关行业标准。三是活跃低碳科技投资活动，鼓励各级政府部门、国有和非国有企业、股权投资机构等主体加大低碳技术风险投资力度，建立对初创期低碳技术企业投资的政府跟投制度，完善绿色投融资政策。
3. 构建有利于全民实践低碳的社会氛围
一是完善低碳法制体系，制定应对气候变化相关法律法规，把实现碳减排目标、开展碳排放统计和减排目标管理制度、支持低碳技术研发和推广应用、健全减排市场机制等重要政策目标以立法形式予以保障，促进全社会低碳转型。二是完善企业低碳管理制度，探索实施大湾区内证券交易所上市公司和省、市、区、县各级国有企业强制性碳排放信息披露制度，鼓励企业制定“碳中和”计划。三是完善生活领域低碳促进制度，加快完善碳普惠制度，扩大碳普惠认证方法学的覆盖领域，提高居民日常行为碳减排精细数据采集能力;加快推广碳标签制度，扩展碳标签认证产品目录，形成一批行业标准并争取成为国家标准，建立粤港澳大湾区三地碳标签互认机制。四是提高社会对“碳中和”的认知水平，加强对决策者的气候变化知识培训，推广在学校、社区、媒体等场所对公众的绿色理念教育和宣传，增强全民低碳意识。
4. 形成有利于湾区内部协同减排的政策措施
一是治理制度方面，粤港澳三地协调出台促进碳减排的法律法规，制定碳减排协同发展规划和实施方案，建立涵盖香港、澳门的大湾区碳排放总量控制监测、披露、考核、评价制度。二是市场减排机制方面，针对粤港澳大湾区高度城市化的特点，吸收深圳碳市场试点经验，建立以交通和建筑部门为主要管控对象的粤港澳三地统一碳市场，鼓励其他行业自愿加入，先行探索覆盖行业最广泛的碳市场体系。三是创新合作方面，推动粤港澳三地高校、科研院所、企业联合开展低碳技术研究和转化，联合举办国际能源专业学术大会、行业会议和展览等高规格学术和产业交流活动，以香港为纽带吸引境外投资机构参与内地能源科技创新企业融资。
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[3] 联合国开发计划署，清华大学中国发展规划研究院，国家信息中心. 中国人类发展报告特别版——历史转型中的中国人类发展 40 年：迈向可持续未来 [M]. 北京：中译出版社，2019.
[4] 刘凯，晏为谦.广东省各地市“十三五”以来碳强度下降形势分析[J].广东科技，2020，29（10）：54-57.
[关键词] 粤港澳大湾区 碳达峰 碳中和 低碳轉型 路径
[中图分类号] F062.2 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2021）03-0105-08
[基金项目] 儿童投资基金会（英国）资助课题：Economic perspective of energy transition（基于经济学视角的能源转型研究）（G-2009-05126）。
[作者简介] 卞勇，综合开发研究院（中国·深圳）博士后科研工作站博士后，高级工程师，研究方向：能源经济、低碳经济。
2030年前实现“碳达峰”、2060年前实现“碳中和”的目标，使我国成为首个提出“碳中和”的发展中排放大国，彰显了我国在应对气候变化上的大国担当。“碳中和”要求未来数十年内大幅削减温室气体排放，将给经济社会发展、产业转型、能源供应、技术进步等各方面带来重大变革，是我国2035年基本实现、2050年全面实现社会主义现代化的重要历程之一。然而，中国这样一个体量庞大的经济体，实现“碳中和”无疑将面临巨大的挑战。
“先局部后整体”应是破解实现“碳中和”目标难题的必然选择。从实践来看，粤港澳大湾区是推动“碳达峰”的先锋，在绿色低碳发展方面引领全国：国家层面，珠三角是国家主体功能区规划中的三大优化开发区之一，《“十三五”控制温室气体排放工作》明确支持优化开发区率先实现碳排放峰值;省级层面，《广东省“十四五规划”》提出了推动碳排放率先达峰的目标;城市层面，香港已于2014年实现“碳达峰”①，低碳试点城市广州、深圳、中山分别提出了2020年、2020—2022年、2023—2025年达到碳排放峰值的目标②，明显超前于国家部署。因此，粤港澳大湾区要做好先行先试，以率先实现“碳中和”探索可复制可推广路径，助力全国实现“碳中和”。
一、实现“碳中和”目标面临的主要挑战
自“十一五“期间成为世界第一大温室气体排放国后，我国先后提出了2020年单位GDP碳排放下降和2030年碳排放达峰目标承诺，开展了三批共80余个低碳省、市试点建设，开展7省市碳排放权交易试点并启动了全国统一碳市场建设，对风电、光伏等可再生能源实施力度巨大的支持政策。然而，“碳中和”是一项需要在能源利用、技术创新、体制机制等方面进行快速变革和大规模转型的系统工程，面临较多的困难和挑战。
1. 碳排放总量巨大
相较于中国，其他已提出“碳中和”目标的国家实现难度低。其中，经济体量较小的国家排放存量规模小，大幅度削减排放较易实现;发达国家普遍处于后工业化发展阶段，高排放的产业比例很小，且碳排放大多已在上世纪达到峰值，从“碳达峰”到“碳中和”有较长的过渡期。我国巨大的碳排放存量是实现“碳中和”目标的最大挑战。从排放总量看，我国是世界上最大的发展中国家和最重要的“世界工厂”，工业化和城市化仍在深入推进，人均产值、人均用能量与发达国家相比仍有较大上升预期，因此整体转型为后工业化阶段，大幅降低高排放产业比例仍需较长时间，能源消费需求预计在较长一段时期内不会出现明显下降。从排放来源看，煤炭是我国长期以来最主要的一次能源消费品种，具有资源丰富、成本较低的特点，承担着保障国家基本能源安全、支撑经济社会发展的基础性作用，在我国碳排放总量中占据最大比重，因而实现“去煤化”能源结构就面临成本和安全问题，在“碳达峰”到“碳中和”30年时间内实现大规模零碳能源替代难度巨大。
2. 区域经济发展不平衡，加大“碳中和”全国统筹难度
我国区域经济社会发展和资源禀赋差异，增加了“碳中和”全国统筹的复杂性。目前，我国人均GDP已达到1万美元的中等收入国家水平，但内部不同区域经济社会发展情况存在巨大的不平衡，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群接近发达国家水平并基本形成了现代产业体系，而中西部仍有较多地区发展相对滞后。地区间能源资源禀赋差异和供需不均衡现象明显，华北地区煤炭资源储量较多，西北地区油气和风力、太阳能资源具有优势，西南地区水能资源丰富，而东南沿海地区对能源消费需求巨大但资源相对匮乏。因此，面对发展水平和资源禀赋不同的区域，需要采取差异化的“碳达峰”“碳中和”举措。
二、粤港澳大湾区率先实现
“碳中和”的优势与瓶颈
（一）粤港澳大湾区率先实现“碳中和”的优势
1. 在绿色低碳发展方面走在全国前沿
一是实施多项低碳综合试点建设。广东和深圳在2010年一同入选首批国家低碳省市试点，是国家首次提出碳减排目标后开展的综合性地方低碳改革尝试地区;随后广州和中山分别入选第二批和第三批低碳城市试点，珠三角多个城市、城镇也进入了国家低碳城镇试点和广东省低碳市县试点名单。各类试点在优化产业结构、能源结构转型、节能、低碳交通和建筑、碳汇建设、体制机制等方面做出部署，强调低碳与经济转型和节能减排的协同，逐步探索出适合珠三角地区的低碳政策体系，初步建立政府、学者、企业、公众等各群体对低碳的基本认知和认同。 二是开展碳排放权交易试点。广东（除深圳外）和深圳均为全国碳排放权交易试点，广东省试点重点管控发电、钢铁、水泥等6个排放量较大的重化行业，深圳试点把26个行业排放门槛低的企业和近200座建筑物等城市特征排放源作为管控对象。两个试点各自形成了纳入范围划定、配额总量设定和分配、MRV（监测、报告、核查）方法学、配额交易和履约等一系列较成熟的碳市场制度，强化了控排行业对气候变化和碳交易的认识和治理水平，提高了各行业对碳排放的统计核算能力，壮大了碳排放核查机构、碳排放技术服务、碳交易和碳金融等专业技术力量，打下了良好的碳排放精细化管理和市场化减排基础。
三是进行专门领域的低碳探索。广东省碳普惠是激励市民和中小企业履行低碳行为从而获得收益的机制，目前已出台林业碳汇、节能电器、分布式光伏、自行车骑行等碳普惠方法學，获认证的减排量可用于碳市场履约，广州、东莞、中山和惠州是碳普惠城市试点。近零碳排放是“低碳”的升级版，是综合运用各种技术和管理方法在特定范围内使温室气体排放量逐步趋近于零的示范工程，是“碳中和”在局部范围内的尝试，目前珠三角已开展城镇、社区、园区等若干试点建设。此外，粤港澳大湾区还在碳标签以及CCUS（碳捕捉、利用、封存）领域率先开展示范，多领域探索把低碳发展向细节和纵深推进。
2. 经济社会基础支撑有力
一是经济社会发展水平领先。粤港澳大湾区2018年人均GDP为23075美元，已达到发达经济体门槛;其中，香港特区和澳门特区人均GDP达到5万美元以上的富裕水平，深圳、珠海和广州超过2万美元，其余地市也普遍高于全国约1万美元的平均水平。广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山等6个主要城市人口城镇化率均超过85%，远高于全国约60%的平均水平①。人类发展指数方面，香港、深圳、珠海、广州、佛山均已达到0.8以上的较高水平，高于全国平均值0.752，接近发达国家。较高的经济社会发展水平为粤港澳大湾区率先实现“碳中和”奠定了有利的基础条件。
二是能源效率和结构相对先进。以广东全省计算，2019年全省单位GDP能源消费总量为0.32吨标准煤/万元，仅为全国平均水平的65%。能源结构方面，2019年全省一次能源消费中，煤炭和一次电力（包括核电、水电、风电、太阳能等非化石能源）比例分别为34.2%和31.2%，而全国分别为57.7%和15.3%;2019年全省终端能源消费中，煤炭和电力比例分别为6.4%和57.1%，而2018年全国分别为25.9%和44.3%。广东一次能源消费结构和终端能源消费结构均优于全国，煤炭消费比例较低，非化石能源比例较高，电气化水平领先，具备良好的能源低碳转型基础。
三是科技创新优势明显。技术是驱动能源效率提高、成本降低、安全保障性提升的关键要素。在研发投入方面，2019年广东省研发经费投入占GDP比例为2.88%，高于全国平均水平2.23%，95%的研发投入来自珠三角9市;发明专利方面，全省每万人发明专利授权量为5.2件，高于全国平均值3.2件。大湾区的强大科技创新实力可以持续、有力地为新能源技术进步提供支撑。
四是港澳为探索实现“碳中和”带来更多可能性。首先，港澳和内地在发展水平和社会制度方面的差异，在“碳中和”的过程中可根据各自优势探索不同的实践经验并相互借鉴，加快形成粤港澳大湾区的“碳中和”路径，如具备成熟金融体系的香港已在碳审计和碳披露、绿色债券等方面拥有较丰富的经验。其次，港澳开放程度高，国际化的企业、大学、组织众多，是人才、技术、思想交流的高地，为开展各种形式的“碳中和”中外合作提供有利的平台。
（二）粤港澳大湾区率先实现“碳中和”面临的瓶颈
1. 总量控制方面，经济社会发展加剧减排压力
粤港澳大湾区是我国当前和未来重要的增长引擎。“十三五”以来，珠三角9市年均GDP增长速度均高出全国平均水平0.1至1.2个百分点;全国第七次人口普查结果显示，深圳和广州2020年常住人口较2010年分别增长714万人和598万人，位居全国前列，珠三角净增长超过百万人的城市还有佛山、东莞、惠州、中山。粤港澳大湾区总体发展目标是建成充满活力的世界级城市群，进一步完善基础设施建设和现代产业体系构建，巩固经济增长极的地位;有学者分析指出大湾区人口将从目前的7300万左右增加到2030年的1亿、2050年的1.4亿②。能源是支撑经济社会发展的物质基础，经济和人口增长势必驱动能源消费量上升，尤其是服务业和居民生活的用能，因此，大湾区将面临严峻的碳排放总量控制、实现“碳达峰”“碳中和”的压力。
2. 结构调整方面，能源资源禀赋短板明显
非化石能源的大规模普及是实现“碳中和”的关键途径，但粤港澳大湾区的非化石能源资源禀赋相对薄弱。风能和太阳能方面，广东省处于资源欠佳的风能IV类资源区和太阳能III类资源区，不具备开发大规模集中式风力和太阳能发电的有利条件;全国、广东省2017年风力和太阳能发电占装机总量比例分别是16.5%、6.1%，风力和太阳能发电量占比分别为6.5%、1.9%。水电和核电受开发条件限制而难以作为增长的主力电源，尤其在目前国家只鼓励发展沿海核电的情况下，广东沿海已有深圳、惠州、江门、阳江等市建有核电站，后续新建核电项目较难有大幅增长。实际上，广东对火力发电和省外输入电力依赖程度较高，2018年发电量中有73.1%是火力发电量，省外输入电力占全省用电量的25%。在本地非化石能源增长潜力相对有限的情况下，既要保障能源供应安全，又要实现大规模使用非化石能源替代火力发电的可选路径较少，且难度较大。
3. 地区协调方面，区域不平衡问题不容忽视
广东是粤港澳大湾区建设的主要推动者，大湾区低碳发展应重点关注包括粤东西北在内的粤港澳地区显著的区域差异问题。一是经济发展水平存在明显的梯度，香港和澳门达到发达经济体水平，深圳、珠海、广州人均GDP达到15万元以上，其他珠三角城市为5万～15万元，粤东西北城市则不及7万元的全国平均水平。二是工业化水平跨度明显，港澳广深四大中心城市以服务业为主导产业，珠三角其他城市的制造业是经济支柱且先进制造业占比较高，粤东西北城市仍有较高比例的传统工业和农业。三是碳排放水平差距巨大，2018年深圳单位GDP碳排放达到0.2吨/万元，远低于其他城市，大部分珠三角城市也相对较低，而多个粤东西北城市仍高于1吨/万元。区域不平衡将显著增加低碳产业布局和减排任务分配的复杂性，加大大湾区“碳达峰”“碳中和”实现难度。 三、粤港澳大湾区率先实现
“碳中和”的主要思路
（一）突出优势，确保目标和战略的高站位
1. 保持“碳达峰”“碳中和”目标引领性
一是“碳达峰”目标要领先于全国。实现“碳达峰”是“碳中和”的前提条件，“碳达峰”完成情况对“碳中和”有重要影响。目前已提出“碳达峰”时间目标的主要为城市或城市以下级别的地区，而GDP和碳排放体量较大的省或城市群中，仍鲜有官方正式明确过的“碳达峰”时间目标，更没有“碳达峰”总量目标。而国家“碳达峰”时间的提法已由原来的“2030年左右”调整为“2030年前”，这对地方的达峰工作提出了更高要求。作为先行先试的重点区域，粤港澳大湾区应成为首个提出领先、定量峰值目标的城市群，达峰时间明显早于全国且碳峰值保持总量相对较低的水平，并采取关键措施确保碳排放达峰后快速下降。
二是“碳中和”目标要对标发达国家。粤港澳大湾区总体发展水平接近发达国家，“碳中和”目标具备与发达国家对标的基本条件，对标将更有利于吸收发达国家的零碳转型经验和开展应对气候变化的对话、谈判、合作。对标可着眼于三个方面：首先是“碳中和”时间，参考主要发达国家设定比国家规定的2060年更加领先的目标;其次是“碳中和”路径，引入发达国家“碳中和”政策中适合粤港澳大湾区的先进做法;再次是减排口径，参照英、德等发达国家，明确把全部温室气体列为减排对象，率先全面开展非二氧化碳温室气体的减排行动。
2. 耦合大湾区经济社会发展战略
一是国际科技创新中心和综合性国家科学中心建设战略。实现“碳中和”目标，需要氢能、生物质能、储能、智慧能源系统等先进能源技术的支撑，能源技术研发活动需要良好的创新环境支持。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出了建设国际科技创新中心的定位，《国家“十四五”发展规划纲要》中针对粤港澳大湾区增加了建设综合性国家科学中心的定位，这“两个中心”的战略定位将极大地支持各类创新主体在大湾区开展基础研究、应用研究、试验发展等全过程研发活动。粤港澳大湾区还拥有多所内地双一流高校和港澳顶尖高校、国家和省市级科研及创新平台以及众多创新型高新技术企业，具备强大的科创势能。粤港澳大湾区应充分利用“两个中心”战略定位和科创优势，积极部署能源领域创新研发，把大湾区打造成为能源和低碳科技高地，争取攻克一批先进能源关键技术。
二是现代产业体系构建战略。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中的构建现代产业体系目标和绿色低碳发展紧密联系：新能源、节能环保、新能源汽车等是大湾区重点培育壮大的战略性新兴产业，制造业绿色改造升级、打造绿色供应链是大湾区发展先进制造业发展的重要方向，绿色金融是大湾区发展现代服务业的主要领域之一。粤港澳大湾区应以构建现代产业体系战略为契机、以率先“碳达峰”“碳中和”对绿色低碳产品和服务的巨大需求为牵引，着力发展世界级节能低碳产业集群，打造强大的绿色产品制造和供应能力，以绿色金融等特色服务业为节能低碳产业赋能，把打造“碳中和”产业重镇作为大湾区实现“碳达峰”“碳中和”的有力支撑。
三是生态文明建设战略。《粤港澳大湾区发展规划纲要》中的推进生态文明建设任务与“双碳”具有多方面的共同目标，大湾区率先实现“碳中和”过程中应充分融合生态文明建设的要求。其中，加强保护山地和丘陵森林、沿海红树林等生态系统是大湾区打造生态防护屏障的重要内容，同时也是增强生态系统碳汇能力的主要任务，大湾区在加强生态系统保护和修复的同时，应加快建立生态碳汇监测机制;大气污染防治是加强环境保护、打造优质生活圈的基本要求，大湾区应发挥减污降碳的协同作用，在工业、交通等领域污染源削减和二氧化碳减排协同推进方面开展更多积极的探索。
（二）化解劣势，协调好几方面关系
1. 协调碳减排和发展的关系
在以往较长一段时间内，人们认为碳减排和经济发展是相互矛盾的，碳排放是经济增长的必然产物，控制排放就是约束经济增长。由于国家还没有明确“碳达峰”总量，部分地方政府为保增长、促就业，在“十四五”时期规划了较多高碳排放项目（尤其是煤电），争抢在“十四五”“碳达峰”前最后的时间窗口内投产，但这样的“攀高峰”行为会让国家碳峰值总量骤升，极大增加未来数十年内实现“碳中和”的难度。
粤港澳大湾区尽管面临较大的碳排放增长压力，但要成为国内“碳达峰”“碳中和”的先锋区域，就不能走高碳排放驱动经济增长的老路。一方面，思想上应尽快扭转人们对“经济发展需要碳排放支撑”的错误观念，在温室气体减排逐渐成为全球共识的趋势下，通过广泛宣传让全社会认识到采取低碳发展方式是必然选择、发展低碳技术是大国竞争中的必争之地。另一方面，行动上应紧抓高质量发展主线，把大湾区未来持续的增长潜力转化为对绿色低碳发展的强大推力，利用人口、创新、企业等要素的集聚勢能，加大对低碳技术、低碳基础设施、低碳产业的投入，反过来进一步推动生产方式和生活方式的低碳转型，实现碳排放和经济增长的脱钩，以及碳减排和发展的双赢。
2. 协调碳减排和电力保供的关系
能源供应是区域发展的基本保障，要求能源供应能力在一定程度需求变动和外部冲击的情况下仍能稳定保障终端能源需求，其中电力是社会需求最广泛、也是供应保障要求最高的能源种类。电力供应可靠性不足将产生广泛的社会影响，如2020年冬天南方部分地区工业生产和寒潮对电力需求大增，而电源侧则由于部分火电机组故障、枯水期水电出力低、风电机组不能及时出力应对等多种原因，造成结构性电力短缺现象，严重影响生产和生活。
粤港澳大湾区加快能源转型和“碳达峰”的步伐，必须符合电力保供的要求，要从“电从身边来”和“电从远方来”两方面化解非化石能源资源禀赋不足和能源低碳转型的矛盾。一方面，随着大湾区煤电压减进程的不断推进，把部分技术较先进、投产年限较短的主力煤电改造为调峰电源，提高电网调峰能力，打造适应大规模可再生能源消纳的电力系统;同时，加快本地可再生能源开发，重点推广园区、厂区、建筑分布式可再生能源，提高供电可靠性。另一方面，适当扩大省外可再生能源电力调入规模，既满足本地非化石能源利用增加的需求，又促进可再生能源资源丰富地区电力外送，有利于推动全国实现“碳达峰”“碳中和”。 3. 协调碳减排的地区间关系
地区发展不平衡和减排能力差异，将增加碳减排的地区协调难度，还可能导致碳泄漏问题。碳泄漏指某地区为减少碳排放而关闭高耗能高排放生产项目，把产能及其碳排放转移到其他对该项目有需求但对碳排放控制要求较低的地区;若转移项目的生产规模和技术水平不变，碳排放仅发生地区转移，总量并没有减少，反而由于新建产能运行寿命更长，“碳锁定”效应更明显，不利于进一步减排。
粤港澳存在显著的区域差异，在实现“碳达峰”“碳中和”过程中应妥善处理地区间减排协调问题，防止碳泄漏的发生。一是完善地区差异化发展机制，落实广东“一核一带一区”区域发展格局，改变以GDP为主的发展导向，遏制欠发达地区通过发展高耗能高排放产业拉动GDP的倾向，引导各地走差异化的碳减排和绿色发展道路。二是加强粤港澳三地协同低碳发展机制，在治理制度、市场机制、科技创新等各方面实行统一部署。三是完善涵盖碳减排和增汇过程的生态产品价值实现机制，推广生态系统生产总值（GEP）核算制度和生态补偿制度，形成经济增长和生态保护并重的发展导向，把绿水青山转变为金山银山。
四、粤港澳大湾区率先实现
“碳中和”的政策建议
围绕近期“碳达峰”和中长期“碳中和”目标，粤港澳大湾区应着手实施更有力、更精准的碳减排措施，建立长期探索和不断完善的政策体系，为率先实现“碳中和”做好经济社会转型的准备。
（一）实施关键控排措施，加快推进“碳达峰”进程
1. 制定“碳达峰”行动方案
粤港澳大湾区应尽快制定目标先进、措施全面细致、与经济社会发展及区域协调结合紧密的达峰方案，作为大湾区率先“碳达峰”、打好“碳中和”基础的总体行动指南。大湾区“碳达峰”行动方案应重点关注以下四个方面：一是达峰目标突出大湾区的引领性，把达峰时间定位于2025年左右或更早，并根据碳排放的变化趋势对峰值总量进行一定的限制，确保在低位达峰，避免达峰前“攀高峰”的现象，以增加后续实现“碳中和”的难度;做好近期“碳达峰”和中长期“碳中和”战略的衔接，尽快开展非二氧化碳温室气体减排行动。二是减排措施落到实处，围绕能源生产和供应、工业制造、建筑物、交通运输等主要碳排放部门制定减排路径，衔接大湾区产业和城市发展战略，充分释放各部门的节能和结构调整减排潜力，推广各类适用性减排技术。三是重视电力保供需求，充分评估能源资源禀赋、经济社会发展对电力需求的增长、电力基础设施建设进展、各类电力技术成本等因素，在确保能源安全供应的前提下，制定稳步推进电力结构转型的计划。四是和区域协调發展相结合，明确港澳、珠三角、粤东西北城市的低碳发展定位，制定差异化的减排目标和行动计划，指导各城市制定相应政策，实现各类地区协同达峰。
2. 实施碳总量控制
《国家“十四五”规划纲要》提出将实施碳排放强度控制为主、碳排放总量控制为辅的碳目标管理制度。粤港澳大湾区应在制定更完善的碳排放信息统计制度的基础上，进一步实施以碳总量控制为主、强度控制和行业总量控制为辅的更领先的减排机制。
首先，完善碳排放信息统计制度。鉴于目前国家和地方仍缺乏以减排为目的的碳排放统计制度，为解决数据由不同部门掌握、公开程度不足、统计口径和计算方法不一致、管理部门缺少准确和高时效性数据作为决策依据等困境，应尽快建立完善、统一的碳排放信息统计制度，促进碳排放数据公开化和精细化管理，以辅助制定准确和客观的减排目标和更有针对性的减排政策，建立透明的减排目标执行监督机制。
其次，建立碳排放总量控制机制。根据全省历史碳排放情况、未来发展对碳排放增长需求和减排能力，合理确定珠三角和粤东西北各市碳排放总量以及煤炭消费总量控制目标，并进行定期考核，通过总量控制对全省进行碳排放硬约束，以碳强度控制目标和重点行业碳排放分解目标作为总量控制机制的补充。采取适当的总量调整机制使各市在实际减排中可更加灵活应对，允许各市之间通过财政转移支付或其他形式的资金转移“交易”碳排放量，由此影响地方政府和企业关于经济发展和产业布局的决策，促进总量控制下的产业和碳排放空间优化配置，以及更有效监控碳泄漏情况。
3. 完善碳交易市场体系
全国碳排放权交易市场已于2017年底启动建设，并将在2021年正式开展交易，各地碳交易试点也将陆续过渡到全国市场。由于全国碳市场目前仅纳入发电行业、并计划逐步纳入其他高耗能高排放工业行业，个体排放规模相对较小的建筑、交通、服务业部门仍没有被碳市场覆盖到，因此，在全国碳市场仍在发展完善的阶段下，粤港澳大湾区应继续完善碳交易市场体系，发挥碳市场试点的作用。
一是完善当前碳交易制度，在广东、深圳碳排放权交易试点和全国碳市场并行存续期间，继续发挥两个试点的示范作用，不断完善公开透明的碳市场管理制度，建立与碳排放总量控制和行业碳减排目标相衔接的碳配额总量设定和分配机制;保障试点市场到全国市场的平稳过渡，做好发电行业碳配额互认，适时推动广东和深圳其他行业纳入全国碳市场。二是加强金融市场对碳减排的支持作用，进一步深化广州绿色金融改革创新工作，加快探索广州期货交易所开展碳排放相关的衍生品交易;发挥香港、深圳和广州的金融中心优势，积极开发绿色债券、绿色基金等绿色投融资工具，为持续推进碳减排提供资金支持。
（二）建立长效减排制度，筑牢实现“碳中和”基础
1. 推行有利于持续能源转型的系列政策
电力系统转型方面，在源、网、荷各环节共同发力，推动全社会能源零碳转型。在电源侧，逐步减小煤电规模，加快淘汰投产年限较大的机组，对具备条件的机组实施灵活性改造，加强备用电源建设管理;深挖本地可再生能源开发潜力，因地制宜发展陆上风电、海上风电、光伏发电、生物质发电，大力推广分布式能源系统，加大可再生能源项目和企业补贴、税收和融资成本优惠力度。在电网侧，推动跨省电力输送通道建设和粤港澳大湾区内部输配电网体系完善，加快推广智能电网技术，提高电网可再生能源电力输入和智能调度能力。在负荷侧，大力推动制造业、服务业、居民生活等各部门电气化进程，提高新能源汽车充电设施普及率，推广建筑节能技术。同时，加快在电源、电网、负荷环节的储能设施推广，重点建设抽水蓄能和可再生能源电源侧储能，提高电力系统大规模消纳可再生能源和调峰能力。 产业发展方面，加快淘汰技术水平落后的高碳排放行业产能，加强污染物和温室气体协同治理，实施全省统一的高碳排放产业负面清单制度，落实新建项目碳排放评估和纳入应对气候变化影响的环境影响评估制度，避免碳泄漏发生。大力发展能源转型和“碳中和”相关产业，包括新能源设备制造、新能源汽车、节能服务、电力辅助和调峰服务、碳排放管理咨询、碳汇林业等。
2. 打造有利于减排技术发展的创新环境
一是推动低碳领域基础科学研究和技术研发创新，充分利用大湾区建设国际科技创新中心和综合性国家科学中心的优势，积极谋划、部署能源科技前沿领域国家实验室和国家重点实验室落户大湾区，开展氢能、核能、海洋能、储能、节能技术、能源互联网、碳捕捉利用与封存、生态系统碳汇等先进能源和低碳技术重点研发計划，开展非二氧化碳和非能源领域温室气体减排等前瞻性技术研究。二是扩大低碳科技创新社会参与度，鼓励具备条件的高校、科研院所、企业设立研发机构或部门，开展能源科学基础研究和技术研发，鼓励产学研合作，推动制定相关行业标准。三是活跃低碳科技投资活动，鼓励各级政府部门、国有和非国有企业、股权投资机构等主体加大低碳技术风险投资力度，建立对初创期低碳技术企业投资的政府跟投制度，完善绿色投融资政策。
3. 构建有利于全民实践低碳的社会氛围
一是完善低碳法制体系，制定应对气候变化相关法律法规，把实现碳减排目标、开展碳排放统计和减排目标管理制度、支持低碳技术研发和推广应用、健全减排市场机制等重要政策目标以立法形式予以保障，促进全社会低碳转型。二是完善企业低碳管理制度，探索实施大湾区内证券交易所上市公司和省、市、区、县各级国有企业强制性碳排放信息披露制度，鼓励企业制定“碳中和”计划。三是完善生活领域低碳促进制度，加快完善碳普惠制度，扩大碳普惠认证方法学的覆盖领域，提高居民日常行为碳减排精细数据采集能力;加快推广碳标签制度，扩展碳标签认证产品目录，形成一批行业标准并争取成为国家标准，建立粤港澳大湾区三地碳标签互认机制。四是提高社会对“碳中和”的认知水平，加强对决策者的气候变化知识培训，推广在学校、社区、媒体等场所对公众的绿色理念教育和宣传，增强全民低碳意识。
4. 形成有利于湾区内部协同减排的政策措施
一是治理制度方面，粤港澳三地协调出台促进碳减排的法律法规，制定碳减排协同发展规划和实施方案，建立涵盖香港、澳门的大湾区碳排放总量控制监测、披露、考核、评价制度。二是市场减排机制方面，针对粤港澳大湾区高度城市化的特点，吸收深圳碳市场试点经验，建立以交通和建筑部门为主要管控对象的粤港澳三地统一碳市场，鼓励其他行业自愿加入，先行探索覆盖行业最广泛的碳市场体系。三是创新合作方面，推动粤港澳三地高校、科研院所、企业联合开展低碳技术研究和转化，联合举办国际能源专业学术大会、行业会议和展览等高规格学术和产业交流活动，以香港为纽带吸引境外投资机构参与内地能源科技创新企业融资。
[参考文献]
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