一方面,中国城市化进程急剧发展,另一方面,地方政府在规划上的短视、地下管网铺设的各自为政、管理的混乱以及利益衡量上的急功近利,导致中国城市地下管道隐患严重。未来城市地下管网该如何发展?城市管理专家束昱与耿土锁一致认为,设立地下管网信息库与共同沟,进行集约化管理,是最佳的选择。而这,在中国还刚刚起步。
　　
　　共同沟,也叫“地下城市管道综合走廊”,即地下管廊。它犹如一个大口袋,将各种公用管线收入袋中,同时留有供检修人员行走的通道。共同沟内排水、消防、电气系统、监控设备、通风、照明等附属设施一应俱全。国外大城市已普遍采用共同沟。图为日本的城市地下共同沟。
　　束昱,同济大学地下空间研究中心、上海城市地下空间研究发展中心副主任、教授。
　　耿土锁,南京大学城市与区域规划系教授。
　　
　　政府规划的短视
　　
　　南都周刊:据统计,北京市大型水管崩裂每4天1起,南京市平均每天发生爆管事故30多起,如此频密的管线安全事故,主要是由哪些方面的原因造成的?
　　耿土锁:随着城市化进程的加快,城市地下管线种类骤增,而政府部门为了出政绩,一味赶工期,经常一两年之内只在道路的地下排自来水管。然后再通过二次、三次开挖,铺设污水管和电力、电信空中降落线。频繁开挖再加上规划滞后,自然就提升了事故风险。
　　束昱:南京7•28事故主要是违规操作造成的,我认为违规操作占管线事故发生原因的八成。另一方面,也暴露出我们缺乏安全事故的应急预案,相关人员的安全教育也很薄弱。
　　南都周刊:城市地下遍布的管线有哪些?市政管线和化工等原料管线的规划、设计、管理是分离的吗?
　　束昱:城市地下管线按大类,可分为民用、军用和工业类。民用类管线包括电力、通信、煤气、天然气、供暖、上下水和雨水(统称“两污分流”),以及小型的输油管道。还有区域间的工业类管道必须通过某个城市的中心城。但是,目前城市当中的市政管线和能源、工业类管线的铺设方式很不一样。后者一般属于重大工程项目,需要有醒目的标识,特别是“易燃、易爆”的标识。
　　耿土锁:在城市管线规划中,理论上并没有将原料管线包括进来,通常假设它们都是在厂区的范围内,比如7•28事故的管道所有方之一金陵石化。但客观上,老工业地带厂区和生活区交错,形成了所谓的“夹心饼干”地区,需要市政部门和企业实施“双重管理”。
　　南都周刊:城市地下管线形成于不同的历史时期,如何才能从根本上排除安全隐患?
　　耿土锁:从规划的时候起,就应该预留地下管线的扩充空间,做到“远期规划,分期实施”。从原理上讲,城市地下管线规划应该着眼于未来二十年,但目前的实际情况是,官员追求在任期内出政绩,三年的建设总量往往要超过过去的60年。
　　通过招商引资,工厂进来,纳税上来,政府才有钱投入市政建设,并且往往通过最低价中标的形式进行政府采购。诸如地下管线这些看不见的公共设施,则追求投入最小化,在这一点上,政府和开发商的目标是一致的。
　　束昱:在一个城市快速扩张的时期,大型的工业厂房搬迁,在历史过程中形成的特殊区域,进行城市再开发,需要事先作好地下管网的普查和清除。把遗留的问题处理好,才能与开发商进行交割。
　　
　　分散管理的混乱
　　
　　南都周刊:过去20年中,全美地下管线系统损坏事故中,有三成以上是因挖掘不当造成的。你认为加强地下管网的安全风险控制需要做些什么?
　　束昱:在城市规划中,地下市政公用设施被称为“六大分享系统”之一,应该根据城市的现状和未来发展,考虑哪些城市管道可以采用集约化管理。现在的问题是在城市发展的过程中,经常需要铺设新的管线,其中既有管道的移位,也有相同管道的并合,最理想的就是采用共同沟。
　　耿土锁:要通过建立城市地下管网数据库,尤其是加强对手工设计管线的勘察,因为设计位置与施工位置存在米差,是屡见不鲜的。但是,数据库也存在着不规范的问题,并且由不同的管线所属部门分割管理,很难起到实效。因此,需要相关的政府部门统一管理,纳入统一的数据库。
　　南都周刊:据称,我国已经建立了地下管网数据库,请介绍一下这方面的情况。
　　束昱:国家建设地下管网信息库,关键问题是数字化是不是等于信息化?根据建设部颁布的《地下管线档案管理办法》,我们现在都有城市地下管网资料的归档,但关键是要搭建一个共建、共用、共管的平台,不断进行数据的汇总完善。
　　目前的数据库都属于单一的管网系统,上海市建立的地下空间数字化信息平台则是出于特殊的背景。最近十年,上海为了向“数字化城市”的方向努力,有专门的科研经费来支持该平台的建设,将地表以下的管线设施和建构物两大类信息数字化,新、老数据汇集在同一个平台,不断更新动态数据,在市、区、街道等不同的层面实现信息资源共享。
　　南都周刊:国内目前在共同沟方面的实践效果如何?
　　束昱:目前上海的共同沟有四条,国内现有的共同沟有10条以上,总里程有上百公里。其实天安门广场下老早就埋设了共同沟,在中国这不是技术问题,而是意识问题、法规问题。
　　共同沟主要建设在代表未来城市的核心区,在建成之后避免道路的反复开挖,还有集中供暖和垃圾收集功能。另一类是在老城核心区,既有管线已经不能满足实际需要,因此结合道路改造建设共同沟,这类案例在国内不多。
　　此外,在日本东京、大阪还有为了建构城市地下“生命线”的骨干系统,以共同沟为城市信息流、能源流供给的主干。目前,国内也有在特定区域结合单一管线系统的改造,比如上海中心城区的电力隧道铺设。
　　耿土锁:南京也曾进行过共同沟的试验,但是最后没有搞起来,归结起来有两个原因:一是谁来出钱,二是建完了也没人入沟。
　　南都周刊:共同沟的造价较高,城市地下管网的成本应该如何负担?
　　束昱:如果说共同沟贵,那我们来算算这笔账。其一是土地空间资源的价值,共同沟只占用五分之一左右的道路地下空间,还有五分之四左右的空间留给子孙后代,怎么算?其二,增加地下管线,每次开挖除施工成本以外,还要影响道路通行效率,又怎么算?其三,所谓“拉链马路”对整个周边环境造成的破坏性影响,如何计算?此外,一遇城市道路拓宽,过去的人行道可能变成来日的车行道,路面负载不同,就会影响地下管线的安全。亡羊补牢地施工算不算钱?
　　
　　集约化的阻力
　　
　　南都周刊:对城市地下空间的开发利用,包括轨道交通、地下公共空间、人防设施等诸多方面,地下管网建设在其中处于什么样境地?
　　束昱:对地下管网采取集约化管理,可以很大程度上避免诸如地铁这样大规模地下市政工程的施工,给城市地下空间的既有秩序带来的影响。而且根据防空法规定,重大的地下构筑都必须考虑防空,共同沟还可以兼作危急情况下的临时疏散干道。
　　耿土锁:地铁作为一项投入巨大的市政工程,通常都会得到相关部门的极高重视和支持,但在地铁施工的过程中,因为勘察不力或者疏忽大意,造成挖穿管道的事故很多。相比地铁这样响亮的政绩工程,花了钱却“看不出”的地下管网没有多大发言权。
　　南都周刊:目前,推行城市地下管网集约化管理的阻力是什么呢?
　　束昱:1994年上海浦东张扬路的共同沟建设,是为了浦东创国际一流现代城市而树立的标本。但对钱从哪里来、怎么用、谁进管道都还没有法规。上海的第二条共同沟在安亭新镇,约五公里长,当时动用了市政配套建设基金,其间产生了所有方的矛盾,现已移交给嘉定区政府。至于松江大学城的共同沟,不到一公里,是为了“争创一流大学城”。
　　日本的第一条共同沟从1927年开始试验,到1963年出台了第一部共同沟管理法。首先明确了姓什么,它是城市道路的组成部分,而城市道路属于公共公用设施;进而规律了谁来管,政府道路管理部门管它的规划、建设、运作;至于钱怎么出,则由政府部门召集所有管线单位,委托第三方咨询机构做方案,并对沿线居民和单位多次征询意见,最后形成共同管沟的规划方案。
　　管线企业和政府共同进行投资建设,再委托专业化的技术管理机构实施,需要有法规和配套的技术标准和实施细则。