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摘要 基于江苏省宿迁市A镇、南通市B镇、昆山市C镇的实地调研，采用案例比较法和交易费用法，分析江苏省“万顷良田建设工程”中宅基地置换模式的区域差异性及其原因。研究结果表明，江苏省“万顷良田建设工程”宅基地置换主要采用了置换宅基地、置换小产权房、置换商品房三种模式，具有显著的区域差异性。区域土地稀缺程度、非农就业机会大小、农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度是导致宅基地置换模式区域差异的主要原因。昆山市C镇因土地稀缺程度较大、非农就业机会较大、农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度较高，宅基地置换交易费用较小，采用类似市场制的置换商品房模式；相反，宿迁市A镇因土地稀缺程度较小、非农就业机会较小、农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度较低，宅基地置换交易费用较大，采用类似层级制的置换宅基地模式；南通市B镇因各项指标处于中等水平，宅基地置换的交易费用中等，采用类似中间混合制的置换小产权房模式。鉴于此，在推行宅基地置换的过程中，需要依据农民对农村生活生产环境的依赖程度、农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度因地制宜地选择合适的宅基地置换模式，避免发生“一刀切”等将农民转移到城镇的强制行为。此外，需要不断完善农地流转和社会保障制度等配套改革，替代农地的就业和社会保障功能，保障农民能够获得稳定持续的经济收益，从而促进农民不断向城市转移。
关键词 交易费用；宅基地置换模式；区域差异；原因
中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）04-0107-09
随着工业化、城市化快速发展，经济发展对建设用地的需求与耕地保护之间的矛盾日益加剧。全国建成区面积由2001年的24 026.63 km2增加到2011年的43 603.23 km2，增幅81.48%[1]。耕地资源被大量占用，1997-2010年间全国新增建设用地占用耕地多达0.27亿亩[2]，年均211.27万亩。2011年，全国耕地面积缩减为18.24亿亩，不断逼近18亿亩的耕地警戒线。然而，我国农村集体建设用地利用粗放、利用效率低下。特别是大量闲置和低效利用的宅基地，存在巨大的整理、开发利用潜力。据统计，2008年人均农村居民点面积为229 m2，是城市人均建设用地面积的3.4倍[3-4]。近年来，随着大量农民进城务工、居住生活，农村村落“空心化”现象更为严重。
为缓解城市化发展过程中的土地供需矛盾、实现经济持续发展和耕地保护的双重目标，集约节约利用农村集体建设用地成为有效的破解途径。2004年国务院出台了“城乡建设用地增减挂钩”（简称“挂钩”）政策[5]，为统筹城乡建设用地、促进城乡一体化发展做出了制度创新。2008年6月，国土资源部进一步明确了“挂钩”政策的内涵：在符合土地利用规划的基础上将若干拆旧地块（拟复垦为耕地的农村建设用地地块）和相等面积建新地块（拟用于城镇建设的地块）置换，实现耕地总量不减少、建设用地总量不增加、城乡建设用地布局更加合理的目标。
根据《村镇规划标准》，宅基地是农村建设用地的主要类型，占农村建设用地总面积的55%-70%。开展宅基地置换工程，既是缓解城镇建设用地资源紧张、推行“挂钩”政策的工作重点，又是改善农民居住环境、建设社会主义新农村的重要举措。由于受到农村经济发展水平、制度政策等多方面因素的影响，各地在推行宅基地置换工程中形成了不同的实践操作模式，包括成都“拆院并院”模式（在政府统一规划的建设区内，农民选择自建、联建的方式在集体土地上建立宅基地住房）、苏州“双置换”模式（将宅基地使用权及住房所有权参照拆迁或预拆迁办法，选择进行城镇商品住房置换、货币化置换、二三产业用房置换或置业股份合作社股权置换四种形式）、重庆“地票交易”模式（将宅基地置换为地票，等量增加城镇建设用地，指标落地时冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费）等[6-7]。
1.1 资产专用性
威廉姆森认为资产专用性是一项资产可调配用于其他用途的程度，或由其他人使用而不损失生产价值的程度。对资产专用性大小的考量依据其对周边环境因素（时间、地点等）的依赖程度，依赖程度越小，离开当前的环境造成价值减少就越小，产生的交易费用也相应越小[16]。
宅基地是农民最重要的财产之一，不仅具有居住功能，还具有仓储农机具、粮食、饲养牲畜的功能。其资产专用性程度的大小取决于农民对农村生活环境和生产环境的依赖程度。若农民偏好田园式的生活方式、依赖以地缘和血缘形成的社交关系，则农民对农村生活环境的依赖程度较大；若农民主要从事农、林、牧、渔等农业生产活动，需要利用宅基地仓储粮食、农机具等，则农民对农村生产环境依赖程度较大。此时，宅基地作为资产的专用性程度较高，农民离开所依赖的环境造成的损失较大，宅基地置换过程中产生的交易费用也相应较大。反之，若农民偏好城镇便捷的生活方式，并且生产活动以非农就业为主，则农民对农村生活环境和生产环境依赖程度较小，宅基地作为资产的专用性程度较低，农民离开所依赖的环境造成的损失较小，宅基地置换过程中产生的交易费用也相应较小[17]。
本文从区域土地稀缺程度和非农就业机会大小两个方面衡量宅基地的资产专用性程度。其中，土地稀缺程度主要选取人均耕地面积、人均农村居民点面积、人均城市建设用地面积三个指标衡量。土地稀缺程度较高的地区，一方面，人均耕地面积较小，农业生产活动相对较少，农地承载能力较弱，农民难以完全依赖农地生活，降低了农民对农村生产环境的依赖程度；另一方面，人均农村居民点面积与人均城市建设用地面积较小，农村集体建设用地的资产价值较大，农民更希望宅基地的资产价值得以实现，农民参与宅基地置换的配合度较高。非农就业机会的大小主要通过外来人口数、二三产业产值所占比重、非农就业人口所占比重三个指标进行衡量。非农就业机会较大的地区，一方面能够为本地农民提供较多的非农就业机会，保障农民稳定的工资性收入，降低农民对农村生产环境的依赖；另一方面能够吸引大量外来务工人员，增加本地农民的财产性收入，新增的租房、购房需求也增强了本地农民参与置换宅基地的主动性。因此，土地稀缺程度较高、非农就业机会较大的地区，宅基地的资产专用性程度较低；反之，宅基地的资产专用性程度较高。 1.2 不确定性
威廉姆森指出两种情况可能引起交易的不确定性。一种是环境的不可预见性，依客观环境而异；另一种是行为的不确定性，如缺乏交流引起交易一方缺少信息产生不确定性。不确定性越大，交易费用越大[18]。
宅基地置换中农民行为的不确定性主要受农民和政府间信息是否对称的影响。为减少农民行为的不确定性，宅基地置换实施过程中地方政府按照“自愿、有偿”的原则通过走访农户、组织代表座谈、征求意见、组织听证、公示置换方案等措施，保障农民获取信息渠道的多样化、正规和畅通。因此，本文认为农民与政府的交流充分、信息对称，不需要考虑农民行为的不确定性对宅基地置换交易费用的影响。
宅基地置换中环境的不可预见性主要与农地流转的稳定性和农村社会保障程度有关。在我国农村集体所有制的制度环境下，农民拥有的主要资产除宅基地及其附属房屋外，还包括集体资产（厂房、打工楼）和土地承包经营权。集体资产主要由集体经济组织经营，农民仅享有稳定的收益权。农地承包经营权与农民经济收益、就业和社会保障等直接相关。农民能否在农地承包经营权流转过程中获得长期稳定的经济收益是影响宅基地置换不确定性的重要因素。农民是否享有完善的社会保障服务替代农地承包经营权的就业和社会保障功能也会影响宅基地置换不确定性的大小。
本文从农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度两个方面衡量宅基地置换不确定性的大小。其中，农地流转稳定程度选取农地入股所占比重作为衡量指标。农地入股流转是一种产权联合、农民组织化程度和要素配置规模化程度较高的流转方式，具有规模性、协作性与稳定性的特点[19]。农地入股所占比重较大的地区，农民获得农地股份收益的稳定程度较高，降低了宅基地置换中环境的不可预见性。农村社会保障稳定程度则选取农民享有的社会保障类型及保障标准水平作为衡量指标。我国农村社会保障主要包括三大类：新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗和最低生活保障[20]。农民享有的社会保障类型越多、保障水平越高、越完善，农地的就业和社会保障功能越弱化，宅基地置换中环境的不可预见性越低。因此，农地入股比重越高、农村社会保障越完善的地区，宅基地置换的不确定性越小；反之，宅基地置换的不确定性越大。
1.3 交易频率
交易频率并不影响交易费用的绝对值，只影响进行交易的各种方式的相对成本。按不同的交易频率，将交易分为一次性交易、偶然的交易和重复发生的交易[18]32。
宅基地置换的交易频率是指宅基地置换发生的次数。在不同的宅基地置换模式中，农民进行宅基地置换、实现集中居住后，无法搬回原宅基地居住；因而，不同模式的宅基地置换均属于一次性交易。为此，本研究认为交易频率对各地区宅基地置换交易费用的影响是一致的，不是导致宅基地置换模式区域差异的影响因素。
1.4 研究假说
由此，本文的研究假说是：
假说1：区域土地稀缺程度越高、非农就业机会越大，农民对农村生活环境和生产环境依赖程度越小，宅基地作为资产的专用性程度越低；农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度越高，宅基地交易的不确定性越小。因此，宅基地置换的交易费用越小，越倾向选择市场制的治理结构。
假说2：区域土地稀缺程度越低、非农就业机会越小，农民对农村生活环境和生产环境依赖程度越大，宅基地作为资产的专用性程度越高；农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度越低，宅基地交易的不确定性越大。因此，宅基地置换的交易费用越大，越倾向采用层级制的治理结构。
假说3：土地稀缺程度和非农就业机会大小处于中等水平，农民对农村生活环境和生产环境依赖程度中等，宅基地作为资产的专用性程度也处于中等水平；农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度中等，宅基地交易的不确定性也处于中等水平。因此，宅基地置换的交易费用中等，更倾向于选择中间混合制的治理机构。
2 宅基地置换模式的区域差异性
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。自2008年以来，江苏省各地不断推进“万顷良田建设工程”，以城乡建设用地增减挂钩为抓手，力求实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显的目标[21]。将农村布局散乱、利用粗放的宅基地复垦为耕地，置换的建设用地指标优先用于农民安置房、基础设施配套建设等，节余的建设用地指标主要用于工业发展和城市建设（见图2）。各地在推行宅基地置换住房过程中存在明显的差异性，主要表现为三种形式：第一种是以苏北宿迁市A镇为代表的置换宅基地模式；第二种是以苏中南通市B镇为代表的置换小产权房模式；第三种是以苏南昆山市C镇为代表的置换商品房模式（见表1）。
2.2 置换小产权房模式：南通市B镇
南通市B镇滨江临海，处于沿海开放城市南通市西首，总面积110 km2，管辖19个行政村，4个场圃和江滩办。2008年末总人口4.95万人，其中非农业人口0.55万人，全年实现地区生产总值55亿元，财政总收入8亿元，农业总产值1.4亿元，农民人均纯收入8 310元。B镇“万顷良田建设”项目涉及5个行政村，通过对3 800户农民的宅基地房屋整理复垦，获得4 227.45亩新增建设用地指标，其中1 198.35亩用于集中居住区建设，其余3 029.1亩全部用于城镇建设，主要利用方式为工业用地和商业用地。
B镇“万顷良田建设”项目采用置换小产权房模式，即农民利用宅基地置换获取的补偿款，在集中安置区内购置小产权房。B镇项目区内农民户均住宅建筑面积约340 m2，按照房屋建筑面积以平房450元/m2、楼房1 500元/m2的标准，平均每户可获得房屋拆迁补偿费和奖励费约22.5万元。B镇的新集中居住安置区临近城镇，统一在集体建设用地上建造小产权房。按照“先建后拆”、“拆一还一”以及人均建筑面积不低于40 m2的安置政策，每个拆迁户可在安置区以920元/m2的优惠价购置2-3套住宅，超出安置面积的部分按房屋建造成本价（1 500元/m2）收取。安置房土地产权归集体所有，农民可以直接将闲置的房屋用于出租，获得每月800-1 000元不等的房屋租赁收入；也可在补交土地出让金等费用后，将安置房土地产权转为国有并进行上市交易，获得市场价2 000元/m2左右的房屋出售收入。此外，宅基地复垦后的新增耕地以“农地承包经营权置换社会保障”的方式从农民手中置换到镇政府手中，镇政府每年获得大约1 200元/亩的农地租赁收入；农民除了获得一定的社会保障（按年龄分360元/月、180元/月、160元/月、100元/月四个档次）外，还将得到1.4万元/亩的土地补偿费、1.8万元/亩的劳动力安置补助费和国家支付的农业补贴，同时享有政府提供的再就业培训和技能培训。 可见，B镇的宅基地置换是以政府+市场为主导，趋于混合制的治理模式：拆迁补偿方式以地方政府制定的市场价为标准，农民可获得土地产权属于集体的小产权房，安置房产权不完整、在规定的年限内不能入市交易。
2.3 置换商品房模式：昆山市C镇
昆山市C镇位于昆山最东部，镇域面积50 km2，距离上海市中心不到25 km，西邻昆山国家级开发区，东依上海国际汽车城。2005年8月，江苏省委、省政府提出把花桥国际商务城建成江苏省发展现代服务业的示范区，C镇是江苏省三大商务集聚区之一。2008年总人口3.66万人，地区生产总值为590.07亿元，农民人均纯收入14 098元。C镇“万顷良田建设”项目涉及3个行政村，共有拆迁农户676户，整理宅基地面积496.39亩。由于新的集中居住安置区在国有土地上建设完成，因此整理得到的496.39亩土地可全部转为新增建设用地指标，为区域服务业发展提供配套用地。
C镇“万顷良田建设”项目采用置换商品房模式，即农民通过宅基地置换获取补偿款，以成本价购置集中安置的商品房。C镇项目区内农民户均房屋建筑面积约244 m2，被拆迁房屋的货币补偿按被拆除居住主房现值评估价+被拆迁人所处地域区位价*被拆除居住主房建筑面积的计算方式，其中区位价补偿面积实行下保底（每户200 m2）、上封顶（每户250 m2）的原则，平均每户可获得拆迁补偿费共35万元左右。昆山市C镇尝试宅基地使用权置换商品房和商务城产业配套功能用房收益权的改革：一方面，农民可以按照“拆一补一”原则，以建安成本价1 800元/m2购买2-3套市场价为5 640元/m2的商品房住宅；另一方面，拆迁农户可以凭被拆迁住房的宅基地证和房产证置换商业用房、入股富民合作社，即以高于成本价、远低于市场价的价格，自愿认购不超过7m2的商业用房股权，享有每年8%的保底分红，获取稳定的股权收益。此外，宅基地复垦后新增耕地以入股方式进行流转，农民每年可按其拥有的土地股权获得600元/亩的保底分红和计提公积金、公益金后的剩余利润分红。工程区内被拆迁农民还享有一定的社会保障，包括农村基本养老保险（70岁以下的老人可领取每月220元、70岁以上的老人可每月领取280元的城乡老年居民补贴），城镇职工基本养老保险（有一定工作年限的职工可参加，无业农民也可以选择参加，标准为每年缴纳3 500元，其中2 172元为养老保险，1 208元为医保）和最低生活保障（无劳动能力、人均收入低于420元）以及劳动力就业培训。
可见，C镇的宅基地置换是以市场为主导，趋于市场制的治理模式：拆迁补偿方式以市场价为标准，农民可获得土地产权属于国家的商品房或者商业用房，同时可以入市交易。
3 宅基地置换模式区域差异性的原因分析
本部分从宅基地作为资产的专用性程度和宅基地交易中的不确定性大小两个方面，描述宿迁市A镇、南通市B镇和昆山市C镇三个项目区各项评价指标的区域差异，分析引起宅基地置换模式区域差异的原因，并验证假说（见表2）。
3.1 资产专用性的区域差异分析
3.1.1 土地稀缺性
对各地区土地稀缺性的对比，选取人均耕地面积、人均农村居民点面积和人均城市建设用地面积三个指标。
宿迁市A镇土地稀缺程度较低，人均耕地面积1.2亩，人均农村居民点面积和人均城市建设用地面积分别为191.11 m2和151.7 m2。对比其他两个地区，A镇的三项指标值均较大，该地区农民仍进行大量的农业生产活动，依赖宅基地仓储粮食和农机具的功能，宅基地仍具有较强的资产专用性。同时，A镇位于经济欠发达的苏北地区，经济发展对建设用地的需求和供给之间的矛盾相对较弱，土地的价值相对较低，农民对显化宅基地资产价值的需求也较弱。因此，宿迁市A镇农民对农村生产、生活环境的依赖程度较高，宅基地的资产专用性程度较高。
3.1.2 非农就业机会
非农就业机会大小主要通过二、三产业产值占GDP的比重，非农就业人口占地区总人口的比重以及外来人口数量三项指标进行评价。
A镇是农业大镇，二、三产业产值所占比重为60%，农业产值仍占较大比重。非农就业人口比重为28.6%，从事非农就业的农民以外出打工为主。由于外出务工就业及收入的不稳定，农民仍依赖于土地的就业、经济保障功能。同时，A镇外来务工人数仅有0.36万，没有提供大量的非农就业岗位。可见，A镇区域内非农就业机会较少，超过70%的农民仍然从事农、林、牧、渔业，农民对农村的生产环境依赖性较强，仍需要使用宅基地储存粮食、农机具及饲养牲畜，宅基地的资产专用性程度较高。
昆山市C镇经济发展水平较高，二、三产业产值所占比重为99.2%。当地非农就业人口比重高达85%，大部分农民从事非农生产活动。C镇非农就业机会较多，农民大多在本地非农务工，并能够获取稳定的工资性收入，对农地成为保障功能的依赖程度较低。同时，C镇不仅能为本地农民提供大量的非农就业岗位，而且吸纳了大量的外来人口在当地就业，7.5万外来务工人员的住房需求使宅基地置换后的房屋资产价值较易显化。可见，C镇区域内非农就业机会较大，农民对农村生产、生活环境的依赖程度较低，宅基地的资产专用性程度较低。
与C镇和A镇相比，B镇经济发展状况处于中等水平，二、三产业产值所占比重为85%，非农就业人口比重达55%，地区企业的发展吸引了一定数量的外来人口。该地区非农就业机会处于中等水平，农民对农村的生产环境仍有一定的依赖，宅基地的资产专用性程度中等。
综上所述，在土地稀缺程度和非农就业机会的作用下，三个地区中A镇宅基地作为资产的专用性程度较高；C镇宅基地作为资产的专用性程度较低；B镇宅基地作为资产的专用性程度处于两者之间的中等水平。
3.2 不确定性的区域差异分析
3.2.1 农地流转稳定程度 宿迁市A镇是农业大镇，拥有省级蚕桑示范基地，桑园面积占耕地面积的25%。A镇通过成立农机具合作社，鼓励以合作社经营、机械化耕作的方式进行粮食生产；但农地实际入股所占比例较低，大部分农地仍由农民自己经营。该地区农民以自发流转、委托流转的形式进行承包经营权流转时，以口头协议流转为主，难以获得持续稳定的农地流转收益。因此，A镇农地流转稳定程度较低，宅基地置换的不确定性较大。
昆山市C镇在“万顷良田建设”项目实施之前，已成立三大合作社（土地股份合作社、富民合作社和农村社区股份合作社），农地入股比例达90%以上，农地由合作社统一经营管理，农民每年可得到持续稳定的股权收益，即600元/亩的保底分红和提公积金、公益金后的剩余利润分红。同时，该地区的入股农地流转需要召开听证会，公开竞价投标，并取得农民的一致同意。因此，C镇农地流转稳定程度较高，宅基地置换的不确定性较小。
南通市B镇农地入股比重大约为29%。乡镇政府建立了土地流转服务中心，部分村成立了土地流转服务站，初步形成了农地承包经营权流转市场。因此，B镇农地流转稳定程度中等，不确定性中等。
3.2.2 社会保障稳定程度
在实施“万顷良田建设”项目实施之前，三个镇均享有新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗和农村最低生活保障三类社会保障类型。新型农村合作医疗在三个镇已全覆盖，但是新型农村社会养老保险和农村最低生活保障在三个镇保障标准区域差异显著。根据三个镇所在县或市的政策文件，新型农村社会养老保险中基础养老金的发放昆山市C镇70岁以下220元/月、70周岁以上280元/月，85%的非农就业率使大部分农民参加了城镇职工社会养老保险，而宿迁市A镇和南通市B镇统一都是60元/月；农村最低生活保障标准昆山市C镇是410元/人·月，南通市B镇是280元/人·月，宿迁市A镇是210元/人·月。可以看出，昆山市较高水平社会保障体系的建立，弱化了农地的就业和社会保障功能，降低了C镇宅基地置换中环境的不确定性。而宿迁市A镇农民社会保障水平相对较低，农民仍依赖农地提供的就业和社会保障功能，在一定程度上增加了宅基地置换中环境的不确定性。南通市B镇社会保障水平处于中等水平，宅基地置换中环境的不确定性中等。
综上所述，在农地流转程度和农村社会保障稳定程度的共同影响下，我们认为C镇在宅基地置换过程中的不确定性较小，相应产生的交易费用也较低；而A镇宅基地置换的不确定性较大，相应所产生的交易费用也较高。B镇宅基地置换的不确定性中等，相应所产生的交易费用中等。
3.3 宅基地置换交易费用及模式选择
通过比较三个项目区人均耕地面积、人均农村居民点面积、人均城镇建设用地面积、非农就业人口所占比重、外来人口数、农地入股所占比重、社会保障类型、二、三产业产值所占比重8个指标可以发现，各地在宅基地置换过程中的交易费用大小及模式选择呈现出明显的区域差异。具体表现如下：
A镇土地稀缺程度较低，非农就业机会较少，农民对农村的生活环境和生产环境依赖性较强，宅基地作为资产的专用性程度较高；A镇农地流转和农村社会保障稳定程度较低，宅基地交易的不确定性较大。因此，A镇宅基地置换交易费用较大，适合选择层级制的治理结构，这与其选择的置换宅基地模式相对应。
C镇土地稀缺程度较高，非农就业机会较大，农民对农村的生活环境和生产环境依赖程度较低，宅基地作为资产的专用性程度较低；C镇农地流转和社会保障稳定程度较高，宅基地交易的不确定性较小。因此，C镇宅基地置换交易费用较小，适合选择市场制的治理结构，这与其选择的置换商品房模式相对应。
对比A镇和C镇，B镇土地稀缺程度、非农就业机会中等，宅基地作为资产的专用性程度中等；其农地流转和农村社会保障稳定程度也处于中等水平，宅基地交易的不确定性中等。因此，宅基地置换交易费用中等，适合选择中间混合制的治理结构，这与其选择的置换小产权房模式相对应。
4 研究结论
本文依据威廉姆森的交易费用经济学理论，根据宅基地置换的特点，从资产专用性、不确定性和交易频率三个方面构建宅基地置换的交易费用指标体系，并采用案例比较法，对比分析江苏省“万顷良田建设工程”中昆山市C镇、南通市B镇和宿迁市A镇三个案例区，探讨宅基地置换模式的区域差异性及其原因。结论表明：宅基地置换模式主要采用了置换宅基地、置换小产权房、置换商品房三种模式，具有显著的区域差异性。
区域土地稀缺程度、非农就业机会大小、农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度是导致宅基地置换模式区域差异的主要原因。若区域土地稀缺程度较高、非农就业机会较大，农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度较高，如昆山市C镇，宅基地作为资产的专用性程度较低、宅基地交易的不确定性较小。该区域倾向选择市场制的治理结构，即置换商品房模式；若区域土地稀缺程度较低、非农就业机会较小，农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度较低，如宿迁市A镇，宅基地作为资产的专用性程度较高、宅基地交易的不确定性较大。该区域倾向选择层级制的治理结构，即置换宅基地模式；若区域土地稀缺程度、非农就业机会、农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度均处于中等水平，如南通市B镇，宅基地作为资产的专用性程度和宅基地交易的不确定性也处于中等水平。该区域倾向选择中间混合制的治理机构，即置换小产权房模式。
宅基地置换对保护耕地资源、集约节约利用集体建设用地、推进城市化进程和统筹城乡发展具有积极作用。然而，宅基地置换工程的推行要充分考虑农民对农村生产、生活环境的依赖，选择适宜的宅基地置换模式，避免发生“一刀切”的、将农民转移到城镇的政府强制行为，实现宅基地置换对城乡经济、社会、文化发展等的多重促进效用。此外，需要不断完善农地流转和社会保障制度等配套改革，替代农地的就业和社会保障功能，保障农民能够获得稳定持续的经济收益，从而促进农民不断向城市转移。 （编辑：王爱萍）
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关键词 交易费用；宅基地置换模式；区域差异；原因
中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2014）04-0107-09
随着工业化、城市化快速发展，经济发展对建设用地的需求与耕地保护之间的矛盾日益加剧。全国建成区面积由2001年的24 026.63 km2增加到2011年的43 603.23 km2，增幅81.48%[1]。耕地资源被大量占用，1997-2010年间全国新增建设用地占用耕地多达0.27亿亩[2]，年均211.27万亩。2011年，全国耕地面积缩减为18.24亿亩，不断逼近18亿亩的耕地警戒线。然而，我国农村集体建设用地利用粗放、利用效率低下。特别是大量闲置和低效利用的宅基地，存在巨大的整理、开发利用潜力。据统计，2008年人均农村居民点面积为229 m2，是城市人均建设用地面积的3.4倍[3-4]。近年来，随着大量农民进城务工、居住生活，农村村落“空心化”现象更为严重。
为缓解城市化发展过程中的土地供需矛盾、实现经济持续发展和耕地保护的双重目标，集约节约利用农村集体建设用地成为有效的破解途径。2004年国务院出台了“城乡建设用地增减挂钩”（简称“挂钩”）政策[5]，为统筹城乡建设用地、促进城乡一体化发展做出了制度创新。2008年6月，国土资源部进一步明确了“挂钩”政策的内涵：在符合土地利用规划的基础上将若干拆旧地块（拟复垦为耕地的农村建设用地地块）和相等面积建新地块（拟用于城镇建设的地块）置换，实现耕地总量不减少、建设用地总量不增加、城乡建设用地布局更加合理的目标。
根据《村镇规划标准》，宅基地是农村建设用地的主要类型，占农村建设用地总面积的55%-70%。开展宅基地置换工程，既是缓解城镇建设用地资源紧张、推行“挂钩”政策的工作重点，又是改善农民居住环境、建设社会主义新农村的重要举措。由于受到农村经济发展水平、制度政策等多方面因素的影响，各地在推行宅基地置换工程中形成了不同的实践操作模式，包括成都“拆院并院”模式（在政府统一规划的建设区内，农民选择自建、联建的方式在集体土地上建立宅基地住房）、苏州“双置换”模式（将宅基地使用权及住房所有权参照拆迁或预拆迁办法，选择进行城镇商品住房置换、货币化置换、二三产业用房置换或置业股份合作社股权置换四种形式）、重庆“地票交易”模式（将宅基地置换为地票，等量增加城镇建设用地，指标落地时冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费）等[6-7]。
1.1 资产专用性
威廉姆森认为资产专用性是一项资产可调配用于其他用途的程度，或由其他人使用而不损失生产价值的程度。对资产专用性大小的考量依据其对周边环境因素（时间、地点等）的依赖程度，依赖程度越小，离开当前的环境造成价值减少就越小，产生的交易费用也相应越小[16]。
宅基地是农民最重要的财产之一，不仅具有居住功能，还具有仓储农机具、粮食、饲养牲畜的功能。其资产专用性程度的大小取决于农民对农村生活环境和生产环境的依赖程度。若农民偏好田园式的生活方式、依赖以地缘和血缘形成的社交关系，则农民对农村生活环境的依赖程度较大；若农民主要从事农、林、牧、渔等农业生产活动，需要利用宅基地仓储粮食、农机具等，则农民对农村生产环境依赖程度较大。此时，宅基地作为资产的专用性程度较高，农民离开所依赖的环境造成的损失较大，宅基地置换过程中产生的交易费用也相应较大。反之，若农民偏好城镇便捷的生活方式，并且生产活动以非农就业为主，则农民对农村生活环境和生产环境依赖程度较小，宅基地作为资产的专用性程度较低，农民离开所依赖的环境造成的损失较小，宅基地置换过程中产生的交易费用也相应较小[17]。
本文从区域土地稀缺程度和非农就业机会大小两个方面衡量宅基地的资产专用性程度。其中，土地稀缺程度主要选取人均耕地面积、人均农村居民点面积、人均城市建设用地面积三个指标衡量。土地稀缺程度较高的地区，一方面，人均耕地面积较小，农业生产活动相对较少，农地承载能力较弱，农民难以完全依赖农地生活，降低了农民对农村生产环境的依赖程度；另一方面，人均农村居民点面积与人均城市建设用地面积较小，农村集体建设用地的资产价值较大，农民更希望宅基地的资产价值得以实现，农民参与宅基地置换的配合度较高。非农就业机会的大小主要通过外来人口数、二三产业产值所占比重、非农就业人口所占比重三个指标进行衡量。非农就业机会较大的地区，一方面能够为本地农民提供较多的非农就业机会，保障农民稳定的工资性收入，降低农民对农村生产环境的依赖；另一方面能够吸引大量外来务工人员，增加本地农民的财产性收入，新增的租房、购房需求也增强了本地农民参与置换宅基地的主动性。因此，土地稀缺程度较高、非农就业机会较大的地区，宅基地的资产专用性程度较低；反之，宅基地的资产专用性程度较高。 1.2 不确定性
威廉姆森指出两种情况可能引起交易的不确定性。一种是环境的不可预见性，依客观环境而异；另一种是行为的不确定性，如缺乏交流引起交易一方缺少信息产生不确定性。不确定性越大，交易费用越大[18]。
宅基地置换中农民行为的不确定性主要受农民和政府间信息是否对称的影响。为减少农民行为的不确定性，宅基地置换实施过程中地方政府按照“自愿、有偿”的原则通过走访农户、组织代表座谈、征求意见、组织听证、公示置换方案等措施，保障农民获取信息渠道的多样化、正规和畅通。因此，本文认为农民与政府的交流充分、信息对称，不需要考虑农民行为的不确定性对宅基地置换交易费用的影响。
宅基地置换中环境的不可预见性主要与农地流转的稳定性和农村社会保障程度有关。在我国农村集体所有制的制度环境下，农民拥有的主要资产除宅基地及其附属房屋外，还包括集体资产（厂房、打工楼）和土地承包经营权。集体资产主要由集体经济组织经营，农民仅享有稳定的收益权。农地承包经营权与农民经济收益、就业和社会保障等直接相关。农民能否在农地承包经营权流转过程中获得长期稳定的经济收益是影响宅基地置换不确定性的重要因素。农民是否享有完善的社会保障服务替代农地承包经营权的就业和社会保障功能也会影响宅基地置换不确定性的大小。
本文从农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度两个方面衡量宅基地置换不确定性的大小。其中，农地流转稳定程度选取农地入股所占比重作为衡量指标。农地入股流转是一种产权联合、农民组织化程度和要素配置规模化程度较高的流转方式，具有规模性、协作性与稳定性的特点[19]。农地入股所占比重较大的地区，农民获得农地股份收益的稳定程度较高，降低了宅基地置换中环境的不可预见性。农村社会保障稳定程度则选取农民享有的社会保障类型及保障标准水平作为衡量指标。我国农村社会保障主要包括三大类：新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗和最低生活保障[20]。农民享有的社会保障类型越多、保障水平越高、越完善，农地的就业和社会保障功能越弱化，宅基地置换中环境的不可预见性越低。因此，农地入股比重越高、农村社会保障越完善的地区，宅基地置换的不确定性越小；反之，宅基地置换的不确定性越大。
1.3 交易频率
交易频率并不影响交易费用的绝对值，只影响进行交易的各种方式的相对成本。按不同的交易频率，将交易分为一次性交易、偶然的交易和重复发生的交易[18]32。
宅基地置换的交易频率是指宅基地置换发生的次数。在不同的宅基地置换模式中，农民进行宅基地置换、实现集中居住后，无法搬回原宅基地居住；因而，不同模式的宅基地置换均属于一次性交易。为此，本研究认为交易频率对各地区宅基地置换交易费用的影响是一致的，不是导致宅基地置换模式区域差异的影响因素。
1.4 研究假说
由此，本文的研究假说是：
假说1：区域土地稀缺程度越高、非农就业机会越大，农民对农村生活环境和生产环境依赖程度越小，宅基地作为资产的专用性程度越低；农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度越高，宅基地交易的不确定性越小。因此，宅基地置换的交易费用越小，越倾向选择市场制的治理结构。
假说2：区域土地稀缺程度越低、非农就业机会越小，农民对农村生活环境和生产环境依赖程度越大，宅基地作为资产的专用性程度越高；农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度越低，宅基地交易的不确定性越大。因此，宅基地置换的交易费用越大，越倾向采用层级制的治理结构。
假说3：土地稀缺程度和非农就业机会大小处于中等水平，农民对农村生活环境和生产环境依赖程度中等，宅基地作为资产的专用性程度也处于中等水平；农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度中等，宅基地交易的不确定性也处于中等水平。因此，宅基地置换的交易费用中等，更倾向于选择中间混合制的治理机构。
2 宅基地置换模式的区域差异性
“万顷良田建设工程”是指依据土地利用总体规划、城镇规划，按照城乡统筹发展、加快社会主义新农村建设的要求，以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，节约集约利用建设用地；建成大面积、连片的高标准农田，优化区域土地利用布局，实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显目标的一项系统工程。自2008年以来，江苏省各地不断推进“万顷良田建设工程”，以城乡建设用地增减挂钩为抓手，力求实现农地集中、居住集聚、用地集约、效益集显的目标[21]。将农村布局散乱、利用粗放的宅基地复垦为耕地，置换的建设用地指标优先用于农民安置房、基础设施配套建设等，节余的建设用地指标主要用于工业发展和城市建设（见图2）。各地在推行宅基地置换住房过程中存在明显的差异性，主要表现为三种形式：第一种是以苏北宿迁市A镇为代表的置换宅基地模式；第二种是以苏中南通市B镇为代表的置换小产权房模式；第三种是以苏南昆山市C镇为代表的置换商品房模式（见表1）。
2.2 置换小产权房模式：南通市B镇
南通市B镇滨江临海，处于沿海开放城市南通市西首，总面积110 km2，管辖19个行政村，4个场圃和江滩办。2008年末总人口4.95万人，其中非农业人口0.55万人，全年实现地区生产总值55亿元，财政总收入8亿元，农业总产值1.4亿元，农民人均纯收入8 310元。B镇“万顷良田建设”项目涉及5个行政村，通过对3 800户农民的宅基地房屋整理复垦，获得4 227.45亩新增建设用地指标，其中1 198.35亩用于集中居住区建设，其余3 029.1亩全部用于城镇建设，主要利用方式为工业用地和商业用地。
B镇“万顷良田建设”项目采用置换小产权房模式，即农民利用宅基地置换获取的补偿款，在集中安置区内购置小产权房。B镇项目区内农民户均住宅建筑面积约340 m2，按照房屋建筑面积以平房450元/m2、楼房1 500元/m2的标准，平均每户可获得房屋拆迁补偿费和奖励费约22.5万元。B镇的新集中居住安置区临近城镇，统一在集体建设用地上建造小产权房。按照“先建后拆”、“拆一还一”以及人均建筑面积不低于40 m2的安置政策，每个拆迁户可在安置区以920元/m2的优惠价购置2-3套住宅，超出安置面积的部分按房屋建造成本价（1 500元/m2）收取。安置房土地产权归集体所有，农民可以直接将闲置的房屋用于出租，获得每月800-1 000元不等的房屋租赁收入；也可在补交土地出让金等费用后，将安置房土地产权转为国有并进行上市交易，获得市场价2 000元/m2左右的房屋出售收入。此外，宅基地复垦后的新增耕地以“农地承包经营权置换社会保障”的方式从农民手中置换到镇政府手中，镇政府每年获得大约1 200元/亩的农地租赁收入；农民除了获得一定的社会保障（按年龄分360元/月、180元/月、160元/月、100元/月四个档次）外，还将得到1.4万元/亩的土地补偿费、1.8万元/亩的劳动力安置补助费和国家支付的农业补贴，同时享有政府提供的再就业培训和技能培训。 可见，B镇的宅基地置换是以政府+市场为主导，趋于混合制的治理模式：拆迁补偿方式以地方政府制定的市场价为标准，农民可获得土地产权属于集体的小产权房，安置房产权不完整、在规定的年限内不能入市交易。
2.3 置换商品房模式：昆山市C镇
昆山市C镇位于昆山最东部，镇域面积50 km2，距离上海市中心不到25 km，西邻昆山国家级开发区，东依上海国际汽车城。2005年8月，江苏省委、省政府提出把花桥国际商务城建成江苏省发展现代服务业的示范区，C镇是江苏省三大商务集聚区之一。2008年总人口3.66万人，地区生产总值为590.07亿元，农民人均纯收入14 098元。C镇“万顷良田建设”项目涉及3个行政村，共有拆迁农户676户，整理宅基地面积496.39亩。由于新的集中居住安置区在国有土地上建设完成，因此整理得到的496.39亩土地可全部转为新增建设用地指标，为区域服务业发展提供配套用地。
C镇“万顷良田建设”项目采用置换商品房模式，即农民通过宅基地置换获取补偿款，以成本价购置集中安置的商品房。C镇项目区内农民户均房屋建筑面积约244 m2，被拆迁房屋的货币补偿按被拆除居住主房现值评估价+被拆迁人所处地域区位价*被拆除居住主房建筑面积的计算方式，其中区位价补偿面积实行下保底（每户200 m2）、上封顶（每户250 m2）的原则，平均每户可获得拆迁补偿费共35万元左右。昆山市C镇尝试宅基地使用权置换商品房和商务城产业配套功能用房收益权的改革：一方面，农民可以按照“拆一补一”原则，以建安成本价1 800元/m2购买2-3套市场价为5 640元/m2的商品房住宅；另一方面，拆迁农户可以凭被拆迁住房的宅基地证和房产证置换商业用房、入股富民合作社，即以高于成本价、远低于市场价的价格，自愿认购不超过7m2的商业用房股权，享有每年8%的保底分红，获取稳定的股权收益。此外，宅基地复垦后新增耕地以入股方式进行流转，农民每年可按其拥有的土地股权获得600元/亩的保底分红和计提公积金、公益金后的剩余利润分红。工程区内被拆迁农民还享有一定的社会保障，包括农村基本养老保险（70岁以下的老人可领取每月220元、70岁以上的老人可每月领取280元的城乡老年居民补贴），城镇职工基本养老保险（有一定工作年限的职工可参加，无业农民也可以选择参加，标准为每年缴纳3 500元，其中2 172元为养老保险，1 208元为医保）和最低生活保障（无劳动能力、人均收入低于420元）以及劳动力就业培训。
可见，C镇的宅基地置换是以市场为主导，趋于市场制的治理模式：拆迁补偿方式以市场价为标准，农民可获得土地产权属于国家的商品房或者商业用房，同时可以入市交易。
3 宅基地置换模式区域差异性的原因分析
本部分从宅基地作为资产的专用性程度和宅基地交易中的不确定性大小两个方面，描述宿迁市A镇、南通市B镇和昆山市C镇三个项目区各项评价指标的区域差异，分析引起宅基地置换模式区域差异的原因，并验证假说（见表2）。
3.1 资产专用性的区域差异分析
3.1.1 土地稀缺性
对各地区土地稀缺性的对比，选取人均耕地面积、人均农村居民点面积和人均城市建设用地面积三个指标。
宿迁市A镇土地稀缺程度较低，人均耕地面积1.2亩，人均农村居民点面积和人均城市建设用地面积分别为191.11 m2和151.7 m2。对比其他两个地区，A镇的三项指标值均较大，该地区农民仍进行大量的农业生产活动，依赖宅基地仓储粮食和农机具的功能，宅基地仍具有较强的资产专用性。同时，A镇位于经济欠发达的苏北地区，经济发展对建设用地的需求和供给之间的矛盾相对较弱，土地的价值相对较低，农民对显化宅基地资产价值的需求也较弱。因此，宿迁市A镇农民对农村生产、生活环境的依赖程度较高，宅基地的资产专用性程度较高。
3.1.2 非农就业机会
非农就业机会大小主要通过二、三产业产值占GDP的比重，非农就业人口占地区总人口的比重以及外来人口数量三项指标进行评价。
A镇是农业大镇，二、三产业产值所占比重为60%，农业产值仍占较大比重。非农就业人口比重为28.6%，从事非农就业的农民以外出打工为主。由于外出务工就业及收入的不稳定，农民仍依赖于土地的就业、经济保障功能。同时，A镇外来务工人数仅有0.36万，没有提供大量的非农就业岗位。可见，A镇区域内非农就业机会较少，超过70%的农民仍然从事农、林、牧、渔业，农民对农村的生产环境依赖性较强，仍需要使用宅基地储存粮食、农机具及饲养牲畜，宅基地的资产专用性程度较高。
昆山市C镇经济发展水平较高，二、三产业产值所占比重为99.2%。当地非农就业人口比重高达85%，大部分农民从事非农生产活动。C镇非农就业机会较多，农民大多在本地非农务工，并能够获取稳定的工资性收入，对农地成为保障功能的依赖程度较低。同时，C镇不仅能为本地农民提供大量的非农就业岗位，而且吸纳了大量的外来人口在当地就业，7.5万外来务工人员的住房需求使宅基地置换后的房屋资产价值较易显化。可见，C镇区域内非农就业机会较大，农民对农村生产、生活环境的依赖程度较低，宅基地的资产专用性程度较低。
与C镇和A镇相比，B镇经济发展状况处于中等水平，二、三产业产值所占比重为85%，非农就业人口比重达55%，地区企业的发展吸引了一定数量的外来人口。该地区非农就业机会处于中等水平，农民对农村的生产环境仍有一定的依赖，宅基地的资产专用性程度中等。
综上所述，在土地稀缺程度和非农就业机会的作用下，三个地区中A镇宅基地作为资产的专用性程度较高；C镇宅基地作为资产的专用性程度较低；B镇宅基地作为资产的专用性程度处于两者之间的中等水平。
3.2 不确定性的区域差异分析
3.2.1 农地流转稳定程度 宿迁市A镇是农业大镇，拥有省级蚕桑示范基地，桑园面积占耕地面积的25%。A镇通过成立农机具合作社，鼓励以合作社经营、机械化耕作的方式进行粮食生产；但农地实际入股所占比例较低，大部分农地仍由农民自己经营。该地区农民以自发流转、委托流转的形式进行承包经营权流转时，以口头协议流转为主，难以获得持续稳定的农地流转收益。因此，A镇农地流转稳定程度较低，宅基地置换的不确定性较大。
昆山市C镇在“万顷良田建设”项目实施之前，已成立三大合作社（土地股份合作社、富民合作社和农村社区股份合作社），农地入股比例达90%以上，农地由合作社统一经营管理，农民每年可得到持续稳定的股权收益，即600元/亩的保底分红和提公积金、公益金后的剩余利润分红。同时，该地区的入股农地流转需要召开听证会，公开竞价投标，并取得农民的一致同意。因此，C镇农地流转稳定程度较高，宅基地置换的不确定性较小。
南通市B镇农地入股比重大约为29%。乡镇政府建立了土地流转服务中心，部分村成立了土地流转服务站，初步形成了农地承包经营权流转市场。因此，B镇农地流转稳定程度中等，不确定性中等。
3.2.2 社会保障稳定程度
在实施“万顷良田建设”项目实施之前，三个镇均享有新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗和农村最低生活保障三类社会保障类型。新型农村合作医疗在三个镇已全覆盖，但是新型农村社会养老保险和农村最低生活保障在三个镇保障标准区域差异显著。根据三个镇所在县或市的政策文件，新型农村社会养老保险中基础养老金的发放昆山市C镇70岁以下220元/月、70周岁以上280元/月，85%的非农就业率使大部分农民参加了城镇职工社会养老保险，而宿迁市A镇和南通市B镇统一都是60元/月；农村最低生活保障标准昆山市C镇是410元/人·月，南通市B镇是280元/人·月，宿迁市A镇是210元/人·月。可以看出，昆山市较高水平社会保障体系的建立，弱化了农地的就业和社会保障功能，降低了C镇宅基地置换中环境的不确定性。而宿迁市A镇农民社会保障水平相对较低，农民仍依赖农地提供的就业和社会保障功能，在一定程度上增加了宅基地置换中环境的不确定性。南通市B镇社会保障水平处于中等水平，宅基地置换中环境的不确定性中等。
综上所述，在农地流转程度和农村社会保障稳定程度的共同影响下，我们认为C镇在宅基地置换过程中的不确定性较小，相应产生的交易费用也较低；而A镇宅基地置换的不确定性较大，相应所产生的交易费用也较高。B镇宅基地置换的不确定性中等，相应所产生的交易费用中等。
3.3 宅基地置换交易费用及模式选择
通过比较三个项目区人均耕地面积、人均农村居民点面积、人均城镇建设用地面积、非农就业人口所占比重、外来人口数、农地入股所占比重、社会保障类型、二、三产业产值所占比重8个指标可以发现，各地在宅基地置换过程中的交易费用大小及模式选择呈现出明显的区域差异。具体表现如下：
A镇土地稀缺程度较低，非农就业机会较少，农民对农村的生活环境和生产环境依赖性较强，宅基地作为资产的专用性程度较高；A镇农地流转和农村社会保障稳定程度较低，宅基地交易的不确定性较大。因此，A镇宅基地置换交易费用较大，适合选择层级制的治理结构，这与其选择的置换宅基地模式相对应。
C镇土地稀缺程度较高，非农就业机会较大，农民对农村的生活环境和生产环境依赖程度较低，宅基地作为资产的专用性程度较低；C镇农地流转和社会保障稳定程度较高，宅基地交易的不确定性较小。因此，C镇宅基地置换交易费用较小，适合选择市场制的治理结构，这与其选择的置换商品房模式相对应。
对比A镇和C镇，B镇土地稀缺程度、非农就业机会中等，宅基地作为资产的专用性程度中等；其农地流转和农村社会保障稳定程度也处于中等水平，宅基地交易的不确定性中等。因此，宅基地置换交易费用中等，适合选择中间混合制的治理结构，这与其选择的置换小产权房模式相对应。
4 研究结论
本文依据威廉姆森的交易费用经济学理论，根据宅基地置换的特点，从资产专用性、不确定性和交易频率三个方面构建宅基地置换的交易费用指标体系，并采用案例比较法，对比分析江苏省“万顷良田建设工程”中昆山市C镇、南通市B镇和宿迁市A镇三个案例区，探讨宅基地置换模式的区域差异性及其原因。结论表明：宅基地置换模式主要采用了置换宅基地、置换小产权房、置换商品房三种模式，具有显著的区域差异性。
区域土地稀缺程度、非农就业机会大小、农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度是导致宅基地置换模式区域差异的主要原因。若区域土地稀缺程度较高、非农就业机会较大，农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度较高，如昆山市C镇，宅基地作为资产的专用性程度较低、宅基地交易的不确定性较小。该区域倾向选择市场制的治理结构，即置换商品房模式；若区域土地稀缺程度较低、非农就业机会较小，农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度较低，如宿迁市A镇，宅基地作为资产的专用性程度较高、宅基地交易的不确定性较大。该区域倾向选择层级制的治理结构，即置换宅基地模式；若区域土地稀缺程度、非农就业机会、农地流转稳定程度和农村社会保障稳定程度均处于中等水平，如南通市B镇，宅基地作为资产的专用性程度和宅基地交易的不确定性也处于中等水平。该区域倾向选择中间混合制的治理机构，即置换小产权房模式。
宅基地置换对保护耕地资源、集约节约利用集体建设用地、推进城市化进程和统筹城乡发展具有积极作用。然而，宅基地置换工程的推行要充分考虑农民对农村生产、生活环境的依赖，选择适宜的宅基地置换模式，避免发生“一刀切”的、将农民转移到城镇的政府强制行为，实现宅基地置换对城乡经济、社会、文化发展等的多重促进效用。此外，需要不断完善农地流转和社会保障制度等配套改革，替代农地的就业和社会保障功能，保障农民能够获得稳定持续的经济收益，从而促进农民不断向城市转移。 （编辑：王爱萍）
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