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我国农村受教育人口众多，教育规模庞大，实现教育均衡，快速发展农村教育，必须首先开发教师资源，必须加强农村地区教师管理。当前，农村地区教师队伍的稳定、素质整体提升离不开各级教育主管部门的有效管理，各级教育主管部门如何扎实落实上级有关教师管理政策，创新本地区适应农村教育特点的教师管理制度，充分调动每一个农村教师的工作积极性，已经成为逐步提升农村队伍整体水平的关键因素。
一、农村地区教师管理政策中制约教师队伍良性发展的突出问题
1.农村中小学教师用人管理 困于“编制问题”
在农村中小学教师的选用中“任人唯廉（价）与有编不补”问题突出。农村地区中小学教师除了总体上呈现数量不足、质量不高的特征外，在与农村地区关联最大的县级区域范围内，还普遍延续着教师资源配置不均衡的状况。相当一部分农村中小学校长期缺编，数量不足问题没有得到根本解决。问题出在部分农村学校老教师自然减员后，地方教育行政部门为减少财政开支，要么“任人为廉”，给农村学校安排一些“廉价”的临时代课教师；要么“有编不补”，让学校自行解决缺编问题。这样一方面造成了部分中小学长期教师“队伍不整”，部分中小学教师仍然不具备教师资格证书就在岗任教；另一方面形成了区域内大中专师范毕业生“大量积压”，致使农村教师“老化问题”，“学科结构不合理”以及“区域结构不合理”的问题长期得不到解决，也就导致了农村地区教师资源分布不均衡的现实问题。
与“有编不补”相对应的问题就是农村中小学校“无编可补”。从现行教师编制管理的标准来看，城镇与农村教师编制差异本身就有所差异，以小学和初中教师为例，农村教师编制标准即生师比分别是是23：1，19：1，城市地区生师比则分别为19：1和13.5：1。农村中小学教师编制标准普遍低于城市。加上部分地区随意占用教师编制，造成区域教师整体超编，有的地区城镇教师超编现象严重，这就都出现了大量教师集中在条件相对较好的城镇中小学校甚至教育行政、服务部门，而真正缺编的农村中小学却“无编可补”的现象。
另外，部分地区教育主管部门“年度核编”制度形同虚设。在有些地区，“以县为主”管理体制实施后，县级人事部门全面干预全县教师配置，导致在制定和调整中小学教师编制过程中对农村中小学区域广、生源分散、教学点较多等特点考虑不细、照顾不周；近年来，教育系统外占用农村中小学教职工编制情况也有所增加；同时，擅自离岗的“在编不在岗”教师也逐渐增多，人事部门“鞭长莫及”，教育行政部门因为“有职无权”也大多表现为“束手无策”；各级教育行政部门随意“无偿”借用农村中小学教师也很常见。相当一部分农村中小学正常教育管理仍然受困于教师编制被挤占导致的教育、教学力量不足的问题。
2.农村中小学教师考核管理 偏于“走过场”
从总体情况看，各地都制定了中小学教师考核管理的政策文件，其中的设计也顾及到了教师师德、能力、工作态度、工作效果等方方面面的因素，教师考核也已经成为绝大多数教育行政部门、学校的年终工作制度。但是，在自上而下的教师考核中，存在着较为严重的“走过场”现象，很大程度上减弱了教师考核的作用。很多农村中小学规模偏小，专任教师人数不多，年终考核中往往是“一团和气、人人都合格”的结果；至于中小学校人数极少的“优秀教师”名额，有时是上级“戴帽下发指标”具体到人，更多的学校采取“量化打分”的方式，而量化指标中“所教班级学生的考试成绩”往往是一票否决指标，这样对教师的全面考核也随之成为了一种形式；当然，农村中小学教师考核中也有一些“潜规则”，不少学校都流行着“优秀教师”大家轮流坐庄、论年龄教龄排位置、评职称升级有用处的教师优先等“规则”。一定程度上，教师考核在部分农村中小学有流于形式之嫌。
对于农村中小学教师都十分看重的教师专业职务评聘，其考核过程也被很多教师称为“走过场”。职称指标由人事部门根据各学校专业技术人员的结构比例宏观“测算”而确定，新教师评定初级职称只需要教龄达到要求，即可正常晋升，其中已经没有考核的因素在其中；而中高级职称指标下分时往往按照固定比例对所有学校“一刀切”，由于农村学校之间发展差距较大，师资力量强弱不均，而且农村学校规模一般较小，农村学校分配的的中高级指标相对较少甚至有的年度根本没有，评聘过程中不得不采取多个学校（甚至以乡镇为单位）组成“临时互助组”，多个学校的教师“共享”有限的指标。如此，中小学教师职称评定，只能看“硬杠杠”，教师的政治思想和工作态度等这些“软件”标准就只能“走走过场”。临时组成的评委会绝大多数都由乡镇、学校领导组成，他们只是按照参评教师的申报材料进行打分，得分最高者即上报的人选，在评委会人员对参评教师不太熟悉的情况下“人缘”因素取代了客观标准，评聘的过程在很多情况下成了“劳民伤财”的“走过场”。
3.农村中小学教师流动管理 失于“一刀切”
近年来，农村地区教师“异动”现象突出，教师队伍不稳定问题凸显。大多数地方教育行政部门对于教师的流动采取了刚性的“一刀切”的管理方式。
农村中小学教师“逆向流动”被绝对禁止。当前，很多农村教师“军心不稳”，出现了骨干教师由农村向城镇，由一般学校向“重点”学校流动的行动或迹象，这种农村教师向较好地区（学校）的流动一般被称作“逆向流动”。为了“保持农村中小学教师队伍的稳定”，无论何种原因，各地一般对教师“逆向流动”都采取了不予批准的“强行禁止”管理方式。毫无疑问，区域内大量教师“逆向流动”必然会使原本不均衡的教师资源在地区和校际之间的差异进一步扩大，不仅加剧了区域学校不均衡发展，也会引发学生非正常性择校的产生。但问题在于，“强令”没有达到“禁止”的结果。相反，相当一部分农村地区的中青年骨干教师选择了“知难而上”，动用一切力量急于离开农村学校，有的在申请无望的情况下甚至不惜放弃“工作档案关系”，只身去寻找自己的理想岗位；当然更多的农村教师是出于“欲走不能，欲罢不忍”的境地，只能“身在曹营心在汉”，工作积极性受到较大的打击，进取心大大削弱。“军心不稳”的问题没有得到根本解决。
教师“顺向流动”实施“指标摊派”。鉴于城乡教师队伍差距日趋扩大以及农村教师队伍军心不稳问题愈演愈烈的情况，城镇教师支援农村教育工作的“顺向流动”开始受到各级教育部门的关注。2006年教育部印发了《关于大力推进城市教师支援农村教育的意见》后，各地积极出台相关保证政策予以推进，主要涉及到城镇教师下乡支教、县域内城镇教师定期支教等推进措施。这些措施毫无疑问是必要的和有所成效的，但是从目前看，部分地区城镇教师的“支教”是建立在“强制”基础之上的，很大程度上演化成了城镇教师“轮流下乡”，很多城镇学校都流行着“抓阄”决定支教教师人选、完成上级下派指标的做法。另外，很多地区下乡支教教师的名额都由城市超编学校产生，很多超编学校为了“凑名额”，把一些不能胜任教学岗位的教师拿去充数。这些教师在“不下乡就下岗”的情况下，只有选择去“支教”。显而易见，在强制背景下，城市教师下乡“支教”既没有持续的动力，也不得不顾及“家中生活”，在“疲于应付”之中有些教师产生消极应付的情况也就顺理成章了。
从实际效果看，“一刀切”的管理方式并没有真正解决教师队伍稳定和素质提高问题，无助于实现教师的合理、有序、良性的流动，无助于保持农村教师队伍的相对稳定。
4.农村中小学教师培训管理 “流于形式主义”
农村中小学教师在职培训有两种主要形式，学历培训和非学历培训。当前，全国仍然还有30多万农村教师学历不合格，专科学历的小学教师农村比城市低28.9%，本科学历的初中教师，农村比城市低38%。在这种情况下，学历培训得到了绝大多数农村中小学教师的推崇。然而，在接受学历培训的过程中，由于电大、进修学校、高等院校以自学考试等多种教育机构均在农村地区招收学员，农村地区对于教师学历进修缺乏统一的规划与管理，学历进修随之成为了满足教师个人和招生机构双方“意愿”的过程。于是，有些教育机构为了扩大“生源”不惜以降低标准、降低难度为代价，虽然满足了中小学教师在职进修“如期获得学历”的需求，也一定程度上提升了地区教师学历达标率，但其中“培训”成分却越来越少，学历进修一定程度上演化成了“花钱买文凭”的一种形式；另外，相当一部分农村中小学教师，为了便于通过，在学历进修的过程中都选择了相对容易过关的“政教”、“中文”或“管理”专业，“学用脱节、学非所用”的问题十分突出。在很大程度上，教师取得了学历，评职称有了学历优势，但对于教师教学水平提高帮助甚微。
农村教师非学历培训“形式主义”更加严重。农村地区中小学教师培训时间不足问题普遍，教育部《中小学教师继续教育规定》规定“所有的教师一年要接受48学时培训”的要求在很多地区都无法达到；为了“节约时间”完成任务，各地普遍采取了“大集中”的培训方式，但集中培训效果不佳，参训教师收获甚微；同时，由于农村地区教师培训经费比较紧张，很多情况下需要教师全部或部分地负担培训费用，中小学教师“上不起”或者“读不起”的问题出现，教师编制紧张造成的工学矛盾十分突出，很多学校不得不让教师放弃“外出进修”的机会而实施“形式主义色彩”浓厚的“校本研训”；另外，农村地区对教师系统职业的训练不足，应景式培训现象普遍，新课程培训形式单一，内容浅显；至于部分地区实施的农村远程教育工程，只是理论上或是愿望上为教师的学习提高提供了有利条件，由于其提供的信息量的丰富性、适应性以及农村地区学校设备条件的限制等因素交织在一起，信息化有效应用于农村教师系统培训还要经过一个相当长的过程，在很多学校也还只是一种补充甚至“摆设”而已。部分参加过各级、各类培训的农村教师认为培训“效果不大”“收获不多”。
5.农村地区中小学教师教学管理“热衷于按成绩排名”
对于很多农村中小学来讲，“应试”绝非其本意初衷，之所以素质教育提倡这么多年，各学校仍然对“应试教育”不离不弃，固然原因多多，但是教育行政部门教学管理中热衷于“以考试成绩论英雄”的评判标准是其中重要的原因。“频繁考试”仍是很多地区管理农村学校教学的一个重要特征，期中、期末考试，日常的抽测、单科的竞赛，考试不断。考试已经成为管理学校的一个被高度信任的重要手段；当然，考试的目的是为了“增加管理力度”，是为了增加“区分度”。农村地区教育管理者对考试已达到“顶礼膜拜”的程度，为学生提高要考，为老师教学也要考，考试也就顺理成章地成了农村中小学教育、教学管理活动中最常见的手段。究其原因，则源于管理部门“以考代评”管理教学的取向。教育行政部门评价学校、教师的工作，教师所教班的平均分、优秀率是重要的指标。教师工作平常再努力，成绩没上去，评先、评模也都没有份，反之，考试成功即是学校的功臣。
农村地区中小学教师管理政策中的问题绝非上述几点所能概括，在上述罗列的具体管理之外也还有许多其他问题。农村地区中小学教师管理中的突出问题，已经成为了制约农村教师队伍达到数量充足、结构优良、稳定目标的较大障碍，研究分析这些主要问题，才能达到正本清源，保障农村地区教育质量的稳步上升。
二、规范农村地区中小学教师管理的政策分析与建议
在现行“以县为主”的管理体制下，有效解决农村地区中小学教师管理的侧重点，应放在“县级”层面教育政策制定与执行的改革与创新。
1.创新农村教育管理思路，进一步确立教师队伍建设在农村教育发展中“重中之重”的位置
农村地区中小学教师队伍建设在农村教育发展中的战略地位还没有引起部分教育行政主管部门的足够重视是教师管理问题产生的主要原因之一。近年来，农村教育受到了党和国家前所未有的重视，农村教育作为教育工作的重中之重正处在承前启后的重要发展时期，面临着重大的发展机遇。随着国家教育投入的逐年增加，农村义务教育全面纳入了财政保障范围，农村地区教育基础设施得到了极大的改善。这些因素为加强农村教师管理提供了良好的基础也提出了更高的要求。当前，农村地区教师队伍的状况已经成为制约农村教育发展的关键因素，各级教育主管部门应适时转变管理思路，在切实保障农村地区教育的硬件建设持续发展的情况下，把教育投入和管理的重点适时转化到教师队伍方面来。
教育大计，教师为本。胡锦涛总书记在2007年8月31号全国优秀教师座谈会上明确指出，必须重视加强教师队伍建设，尤其要重视农村教师队伍的建设。各级教育管理部门要树立“农村教师是农村教育事业的第一资源”的观念，把农村教师的素质提升作为农村教育质量整体提高的关键因素；同时，面对农村地区教师队伍数量多、队伍不稳定、管理难度大等突出特点，各地教育管理部门特别是县级教育行政部门要进一步增加紧迫意识，去除教师管理中的诸多弊端，创新农村教师管理模式，切实把教师队伍建设放在“重中之重”的位置，务必解决困扰农村教育发展的教师编制等问题，保证农村中小学教师队伍逐步达到数量充足、结构合理的目标。
2．建立配套的政策制度体系，进一步消除农村教师队伍管理“无章可依”的问题
农村地区中小学教师管理政策制度还不尽完善，不能很好适应当前农村教师管理要求是教师队伍管理问题频发的另一个重要原因。目前国家高度重视农村地区教师队伍建设问题，但是我们还缺乏系统的农村教师建设管理的政策文件，基础性教师管理政策方面还有不尽完善之处。教师资格认证、聘用等准入、用人制度的改革完善相对滞后，教师的培训制度、激励机制尚不完善，相应的教师流动和合理配置的体制机制还有待进一步探索。与之相关联，各地教育行政部门在农村教师管理中虽不乏创新之处，但总体讲面对农村教师队伍在管理过程中面临的新情况、新问题，缺乏相匹配的管理制度，“无章可依”的情况还很普遍。
因此，国家教育政策建设的层面，要进一步建立和完善教师资格制度、教师职务制度，形成更加有利于农村教师队伍管理的教师考核、奖惩制度，进一步用制度明确各级教师管理机构的职责权限，形成农村地区中小学教师管理“有章可循”的政策制度体系。
农村地区教育行政部门，特别是县级教师队伍管理部门要形成教师队伍建设的长期规划，并在“从长计议”的基础上形成近期、中长期的规划安排。要在对本区域农村教师队伍现状研究、未来发展科学预测的基础上，编制地方区域内农村教师质量、数量规划的目标体系。同时，要以有利于素质教育实施为目标，完善建立教师选拔任用、考核、奖惩以及教师培训等基础性的政策制度；根据农村地区教师特点和教师管理的规律，参照国家对教师队伍管理的整体要求，本着有利于农村的教师队伍提高和稳定的原则形成全面的准则性规定；还应着手建立有利于农村教师稳定的“倾斜性”待遇政策，对农村中小学教师的工资待遇、职称评聘、编制数量都要给与优先保证。总之，要把区域向农村教师队伍建设的“倾斜”在完善的管理制度中体现出来，确保对农村中小学教师的管理既“有章可循”又“重点倾斜”。
3.整合各级教师管理机构，进一步解决农村教师队伍“多头管理”的问题
农村地区中小学教师“多头管理”也是管理效果不佳的重要原因。从农村地区县级的教师管理模式来看，中小学教师的编制设置一般由县级人事部门负责，教师的任用、调转、考核都由教育行政部门的人事科管理，教师职称评聘工作则由县职改部门负责，教学管理由教研室实施，教师培训等工作由教师进修学校负责，在涉及农村中小学教师队伍多个管理环节中，存在着多个不同的部门实施“多头”管理，绝大多数教育行政部门也对着机构精简撤销了原有专门的教师主管科室。在教师管理政策的实施中，多个机构之间的沟通是政策系统运行中各级组织人员进行的信息交流、传递的过程；政策协调则能够使各种因素相互配合，从而高效率的实现政策目标。实际上，各个教师管理部门之间缺乏必要的、制度化的沟通协调，已经很大程度地影响了管理政策的实施效果。而且教育管理部门都存在着“管理人员有限”的问题，不能也无法全面、及时地掌握所有教师的情况，所以效率不高、效果不好，问题丛生也就可以理解了。由于很多情况下各部门各机构各自为政，也就很难建立和谐、有序的关系，“多头管理”容易导致“政出多门”，容易导致管理环节“形式主义”的情况发生。
从政策执行的角度来看，政策执行机构的整合状况有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一。在这种背景下，建议各地特别是县级教育行政部门，针对农村中小学教师管理中难度大、问题多的现实情况，成立以人事部门为主，教研、培训等管理部门参与的教师队伍管理的专门组织机构，整合力量，加强行政指挥，更要重视行政沟通；同时，协调好各部门的教师管理工作，实现统筹兼顾，良好沟通；还要形成机制协调好与上级主管部门与乡（镇）、校有关部门和人员的关系，形成全县（区）一盘棋，形成管理合力，有效防止农村教师管理中的“走过场”现象发生。
4.扎实落实相关政策，逐步实现农村教师队伍管理“有令必行”的效果
各级教师管理政策颁布后，政策的落实执行要经历一系列的活动过程。每个政策执行的环节都无不影响着教师队伍管理的效果。因此，扎实落实农村地区相关的教师管理政策，就要在每一个步骤、每一个细节上下功夫。
建议进一步加强相关政策宣传，上述许多问题的出现，与教育主管部门人员特别是广大中小学教师对政策了解不足，对上级政策目标、内容没有充分理解有紧密的关联。加强政策宣传，才能让中小学教师自愿地接受政策、支持政策。
建议加强政策计划方案的设计，各地教育行政机构中的主管部门，要结合国家教师管理政策、法规，结合本地教师队伍实际制定具体的、可行的实施办法，去除当前普遍存在的照抄照搬上级政策或其他地区经验的做法。
建议加强相关政策的组织落实，有计划地解决教师队伍管理中的突出问题。鉴于当前农村地区教师队伍管理工作的复杂性，突出问题的解决是一个涉及很多因素的系统工程，各地教育部门要统筹安排，分清主次，抓住当前的主要矛盾，做好计划安排，分阶段地逐步落实好教师各项管理政策。
近年来国家高度重视农村地区中小学教师队伍的建设，相继启动了“农村学校教师特设岗位计划”、“农村学校教育硕士师资培养计划”，大力推进城镇教师支援农村教育工作，加强了对农村和少数民族地区中小学教师培训工作等旨在提升和稳定农村教师队伍的多项政策措施，各地要结合本地情况，把好政策落实好，达到“有令必行”的政策效果。
（作者单位：中央教育科学研究所）
（责任编辑：朱 珊）
一、农村地区教师管理政策中制约教师队伍良性发展的突出问题
1.农村中小学教师用人管理 困于“编制问题”
在农村中小学教师的选用中“任人唯廉（价）与有编不补”问题突出。农村地区中小学教师除了总体上呈现数量不足、质量不高的特征外，在与农村地区关联最大的县级区域范围内，还普遍延续着教师资源配置不均衡的状况。相当一部分农村中小学校长期缺编，数量不足问题没有得到根本解决。问题出在部分农村学校老教师自然减员后，地方教育行政部门为减少财政开支，要么“任人为廉”，给农村学校安排一些“廉价”的临时代课教师；要么“有编不补”，让学校自行解决缺编问题。这样一方面造成了部分中小学长期教师“队伍不整”，部分中小学教师仍然不具备教师资格证书就在岗任教；另一方面形成了区域内大中专师范毕业生“大量积压”，致使农村教师“老化问题”，“学科结构不合理”以及“区域结构不合理”的问题长期得不到解决，也就导致了农村地区教师资源分布不均衡的现实问题。
与“有编不补”相对应的问题就是农村中小学校“无编可补”。从现行教师编制管理的标准来看，城镇与农村教师编制差异本身就有所差异，以小学和初中教师为例，农村教师编制标准即生师比分别是是23：1，19：1，城市地区生师比则分别为19：1和13.5：1。农村中小学教师编制标准普遍低于城市。加上部分地区随意占用教师编制，造成区域教师整体超编，有的地区城镇教师超编现象严重，这就都出现了大量教师集中在条件相对较好的城镇中小学校甚至教育行政、服务部门，而真正缺编的农村中小学却“无编可补”的现象。
另外，部分地区教育主管部门“年度核编”制度形同虚设。在有些地区，“以县为主”管理体制实施后，县级人事部门全面干预全县教师配置，导致在制定和调整中小学教师编制过程中对农村中小学区域广、生源分散、教学点较多等特点考虑不细、照顾不周；近年来，教育系统外占用农村中小学教职工编制情况也有所增加；同时，擅自离岗的“在编不在岗”教师也逐渐增多，人事部门“鞭长莫及”，教育行政部门因为“有职无权”也大多表现为“束手无策”；各级教育行政部门随意“无偿”借用农村中小学教师也很常见。相当一部分农村中小学正常教育管理仍然受困于教师编制被挤占导致的教育、教学力量不足的问题。
2.农村中小学教师考核管理 偏于“走过场”
从总体情况看，各地都制定了中小学教师考核管理的政策文件，其中的设计也顾及到了教师师德、能力、工作态度、工作效果等方方面面的因素，教师考核也已经成为绝大多数教育行政部门、学校的年终工作制度。但是，在自上而下的教师考核中，存在着较为严重的“走过场”现象，很大程度上减弱了教师考核的作用。很多农村中小学规模偏小，专任教师人数不多，年终考核中往往是“一团和气、人人都合格”的结果；至于中小学校人数极少的“优秀教师”名额，有时是上级“戴帽下发指标”具体到人，更多的学校采取“量化打分”的方式，而量化指标中“所教班级学生的考试成绩”往往是一票否决指标，这样对教师的全面考核也随之成为了一种形式；当然，农村中小学教师考核中也有一些“潜规则”，不少学校都流行着“优秀教师”大家轮流坐庄、论年龄教龄排位置、评职称升级有用处的教师优先等“规则”。一定程度上，教师考核在部分农村中小学有流于形式之嫌。
对于农村中小学教师都十分看重的教师专业职务评聘，其考核过程也被很多教师称为“走过场”。职称指标由人事部门根据各学校专业技术人员的结构比例宏观“测算”而确定，新教师评定初级职称只需要教龄达到要求，即可正常晋升，其中已经没有考核的因素在其中；而中高级职称指标下分时往往按照固定比例对所有学校“一刀切”，由于农村学校之间发展差距较大，师资力量强弱不均，而且农村学校规模一般较小，农村学校分配的的中高级指标相对较少甚至有的年度根本没有，评聘过程中不得不采取多个学校（甚至以乡镇为单位）组成“临时互助组”，多个学校的教师“共享”有限的指标。如此，中小学教师职称评定，只能看“硬杠杠”，教师的政治思想和工作态度等这些“软件”标准就只能“走走过场”。临时组成的评委会绝大多数都由乡镇、学校领导组成，他们只是按照参评教师的申报材料进行打分，得分最高者即上报的人选，在评委会人员对参评教师不太熟悉的情况下“人缘”因素取代了客观标准，评聘的过程在很多情况下成了“劳民伤财”的“走过场”。
3.农村中小学教师流动管理 失于“一刀切”
近年来，农村地区教师“异动”现象突出，教师队伍不稳定问题凸显。大多数地方教育行政部门对于教师的流动采取了刚性的“一刀切”的管理方式。
农村中小学教师“逆向流动”被绝对禁止。当前，很多农村教师“军心不稳”，出现了骨干教师由农村向城镇，由一般学校向“重点”学校流动的行动或迹象，这种农村教师向较好地区（学校）的流动一般被称作“逆向流动”。为了“保持农村中小学教师队伍的稳定”，无论何种原因，各地一般对教师“逆向流动”都采取了不予批准的“强行禁止”管理方式。毫无疑问，区域内大量教师“逆向流动”必然会使原本不均衡的教师资源在地区和校际之间的差异进一步扩大，不仅加剧了区域学校不均衡发展，也会引发学生非正常性择校的产生。但问题在于，“强令”没有达到“禁止”的结果。相反，相当一部分农村地区的中青年骨干教师选择了“知难而上”，动用一切力量急于离开农村学校，有的在申请无望的情况下甚至不惜放弃“工作档案关系”，只身去寻找自己的理想岗位；当然更多的农村教师是出于“欲走不能，欲罢不忍”的境地，只能“身在曹营心在汉”，工作积极性受到较大的打击，进取心大大削弱。“军心不稳”的问题没有得到根本解决。
教师“顺向流动”实施“指标摊派”。鉴于城乡教师队伍差距日趋扩大以及农村教师队伍军心不稳问题愈演愈烈的情况，城镇教师支援农村教育工作的“顺向流动”开始受到各级教育部门的关注。2006年教育部印发了《关于大力推进城市教师支援农村教育的意见》后，各地积极出台相关保证政策予以推进，主要涉及到城镇教师下乡支教、县域内城镇教师定期支教等推进措施。这些措施毫无疑问是必要的和有所成效的，但是从目前看，部分地区城镇教师的“支教”是建立在“强制”基础之上的，很大程度上演化成了城镇教师“轮流下乡”，很多城镇学校都流行着“抓阄”决定支教教师人选、完成上级下派指标的做法。另外，很多地区下乡支教教师的名额都由城市超编学校产生，很多超编学校为了“凑名额”，把一些不能胜任教学岗位的教师拿去充数。这些教师在“不下乡就下岗”的情况下，只有选择去“支教”。显而易见，在强制背景下，城市教师下乡“支教”既没有持续的动力，也不得不顾及“家中生活”，在“疲于应付”之中有些教师产生消极应付的情况也就顺理成章了。
从实际效果看，“一刀切”的管理方式并没有真正解决教师队伍稳定和素质提高问题，无助于实现教师的合理、有序、良性的流动，无助于保持农村教师队伍的相对稳定。
4.农村中小学教师培训管理 “流于形式主义”
农村中小学教师在职培训有两种主要形式，学历培训和非学历培训。当前，全国仍然还有30多万农村教师学历不合格，专科学历的小学教师农村比城市低28.9%，本科学历的初中教师，农村比城市低38%。在这种情况下，学历培训得到了绝大多数农村中小学教师的推崇。然而，在接受学历培训的过程中，由于电大、进修学校、高等院校以自学考试等多种教育机构均在农村地区招收学员，农村地区对于教师学历进修缺乏统一的规划与管理，学历进修随之成为了满足教师个人和招生机构双方“意愿”的过程。于是，有些教育机构为了扩大“生源”不惜以降低标准、降低难度为代价，虽然满足了中小学教师在职进修“如期获得学历”的需求，也一定程度上提升了地区教师学历达标率，但其中“培训”成分却越来越少，学历进修一定程度上演化成了“花钱买文凭”的一种形式；另外，相当一部分农村中小学教师，为了便于通过，在学历进修的过程中都选择了相对容易过关的“政教”、“中文”或“管理”专业，“学用脱节、学非所用”的问题十分突出。在很大程度上，教师取得了学历，评职称有了学历优势，但对于教师教学水平提高帮助甚微。
农村教师非学历培训“形式主义”更加严重。农村地区中小学教师培训时间不足问题普遍，教育部《中小学教师继续教育规定》规定“所有的教师一年要接受48学时培训”的要求在很多地区都无法达到；为了“节约时间”完成任务，各地普遍采取了“大集中”的培训方式，但集中培训效果不佳，参训教师收获甚微；同时，由于农村地区教师培训经费比较紧张，很多情况下需要教师全部或部分地负担培训费用，中小学教师“上不起”或者“读不起”的问题出现，教师编制紧张造成的工学矛盾十分突出，很多学校不得不让教师放弃“外出进修”的机会而实施“形式主义色彩”浓厚的“校本研训”；另外，农村地区对教师系统职业的训练不足，应景式培训现象普遍，新课程培训形式单一，内容浅显；至于部分地区实施的农村远程教育工程，只是理论上或是愿望上为教师的学习提高提供了有利条件，由于其提供的信息量的丰富性、适应性以及农村地区学校设备条件的限制等因素交织在一起，信息化有效应用于农村教师系统培训还要经过一个相当长的过程，在很多学校也还只是一种补充甚至“摆设”而已。部分参加过各级、各类培训的农村教师认为培训“效果不大”“收获不多”。
5.农村地区中小学教师教学管理“热衷于按成绩排名”
对于很多农村中小学来讲，“应试”绝非其本意初衷，之所以素质教育提倡这么多年，各学校仍然对“应试教育”不离不弃，固然原因多多，但是教育行政部门教学管理中热衷于“以考试成绩论英雄”的评判标准是其中重要的原因。“频繁考试”仍是很多地区管理农村学校教学的一个重要特征，期中、期末考试，日常的抽测、单科的竞赛，考试不断。考试已经成为管理学校的一个被高度信任的重要手段；当然，考试的目的是为了“增加管理力度”，是为了增加“区分度”。农村地区教育管理者对考试已达到“顶礼膜拜”的程度，为学生提高要考，为老师教学也要考，考试也就顺理成章地成了农村中小学教育、教学管理活动中最常见的手段。究其原因，则源于管理部门“以考代评”管理教学的取向。教育行政部门评价学校、教师的工作，教师所教班的平均分、优秀率是重要的指标。教师工作平常再努力，成绩没上去，评先、评模也都没有份，反之，考试成功即是学校的功臣。
农村地区中小学教师管理政策中的问题绝非上述几点所能概括，在上述罗列的具体管理之外也还有许多其他问题。农村地区中小学教师管理中的突出问题，已经成为了制约农村教师队伍达到数量充足、结构优良、稳定目标的较大障碍，研究分析这些主要问题，才能达到正本清源，保障农村地区教育质量的稳步上升。
二、规范农村地区中小学教师管理的政策分析与建议
在现行“以县为主”的管理体制下，有效解决农村地区中小学教师管理的侧重点，应放在“县级”层面教育政策制定与执行的改革与创新。
1.创新农村教育管理思路，进一步确立教师队伍建设在农村教育发展中“重中之重”的位置
农村地区中小学教师队伍建设在农村教育发展中的战略地位还没有引起部分教育行政主管部门的足够重视是教师管理问题产生的主要原因之一。近年来，农村教育受到了党和国家前所未有的重视，农村教育作为教育工作的重中之重正处在承前启后的重要发展时期，面临着重大的发展机遇。随着国家教育投入的逐年增加，农村义务教育全面纳入了财政保障范围，农村地区教育基础设施得到了极大的改善。这些因素为加强农村教师管理提供了良好的基础也提出了更高的要求。当前，农村地区教师队伍的状况已经成为制约农村教育发展的关键因素，各级教育主管部门应适时转变管理思路，在切实保障农村地区教育的硬件建设持续发展的情况下，把教育投入和管理的重点适时转化到教师队伍方面来。
教育大计，教师为本。胡锦涛总书记在2007年8月31号全国优秀教师座谈会上明确指出，必须重视加强教师队伍建设，尤其要重视农村教师队伍的建设。各级教育管理部门要树立“农村教师是农村教育事业的第一资源”的观念，把农村教师的素质提升作为农村教育质量整体提高的关键因素；同时，面对农村地区教师队伍数量多、队伍不稳定、管理难度大等突出特点，各地教育管理部门特别是县级教育行政部门要进一步增加紧迫意识，去除教师管理中的诸多弊端，创新农村教师管理模式，切实把教师队伍建设放在“重中之重”的位置，务必解决困扰农村教育发展的教师编制等问题，保证农村中小学教师队伍逐步达到数量充足、结构合理的目标。
2．建立配套的政策制度体系，进一步消除农村教师队伍管理“无章可依”的问题
农村地区中小学教师管理政策制度还不尽完善，不能很好适应当前农村教师管理要求是教师队伍管理问题频发的另一个重要原因。目前国家高度重视农村地区教师队伍建设问题，但是我们还缺乏系统的农村教师建设管理的政策文件，基础性教师管理政策方面还有不尽完善之处。教师资格认证、聘用等准入、用人制度的改革完善相对滞后，教师的培训制度、激励机制尚不完善，相应的教师流动和合理配置的体制机制还有待进一步探索。与之相关联，各地教育行政部门在农村教师管理中虽不乏创新之处，但总体讲面对农村教师队伍在管理过程中面临的新情况、新问题，缺乏相匹配的管理制度，“无章可依”的情况还很普遍。
因此，国家教育政策建设的层面，要进一步建立和完善教师资格制度、教师职务制度，形成更加有利于农村教师队伍管理的教师考核、奖惩制度，进一步用制度明确各级教师管理机构的职责权限，形成农村地区中小学教师管理“有章可循”的政策制度体系。
农村地区教育行政部门，特别是县级教师队伍管理部门要形成教师队伍建设的长期规划，并在“从长计议”的基础上形成近期、中长期的规划安排。要在对本区域农村教师队伍现状研究、未来发展科学预测的基础上，编制地方区域内农村教师质量、数量规划的目标体系。同时，要以有利于素质教育实施为目标，完善建立教师选拔任用、考核、奖惩以及教师培训等基础性的政策制度；根据农村地区教师特点和教师管理的规律，参照国家对教师队伍管理的整体要求，本着有利于农村的教师队伍提高和稳定的原则形成全面的准则性规定；还应着手建立有利于农村教师稳定的“倾斜性”待遇政策，对农村中小学教师的工资待遇、职称评聘、编制数量都要给与优先保证。总之，要把区域向农村教师队伍建设的“倾斜”在完善的管理制度中体现出来，确保对农村中小学教师的管理既“有章可循”又“重点倾斜”。
3.整合各级教师管理机构，进一步解决农村教师队伍“多头管理”的问题
农村地区中小学教师“多头管理”也是管理效果不佳的重要原因。从农村地区县级的教师管理模式来看，中小学教师的编制设置一般由县级人事部门负责，教师的任用、调转、考核都由教育行政部门的人事科管理，教师职称评聘工作则由县职改部门负责，教学管理由教研室实施，教师培训等工作由教师进修学校负责，在涉及农村中小学教师队伍多个管理环节中，存在着多个不同的部门实施“多头”管理，绝大多数教育行政部门也对着机构精简撤销了原有专门的教师主管科室。在教师管理政策的实施中，多个机构之间的沟通是政策系统运行中各级组织人员进行的信息交流、传递的过程；政策协调则能够使各种因素相互配合，从而高效率的实现政策目标。实际上，各个教师管理部门之间缺乏必要的、制度化的沟通协调，已经很大程度地影响了管理政策的实施效果。而且教育管理部门都存在着“管理人员有限”的问题，不能也无法全面、及时地掌握所有教师的情况，所以效率不高、效果不好，问题丛生也就可以理解了。由于很多情况下各部门各机构各自为政，也就很难建立和谐、有序的关系，“多头管理”容易导致“政出多门”，容易导致管理环节“形式主义”的情况发生。
从政策执行的角度来看，政策执行机构的整合状况有效的沟通是政策执行成功的重要条件之一。在这种背景下，建议各地特别是县级教育行政部门，针对农村中小学教师管理中难度大、问题多的现实情况，成立以人事部门为主，教研、培训等管理部门参与的教师队伍管理的专门组织机构，整合力量，加强行政指挥，更要重视行政沟通；同时，协调好各部门的教师管理工作，实现统筹兼顾，良好沟通；还要形成机制协调好与上级主管部门与乡（镇）、校有关部门和人员的关系，形成全县（区）一盘棋，形成管理合力，有效防止农村教师管理中的“走过场”现象发生。
4.扎实落实相关政策，逐步实现农村教师队伍管理“有令必行”的效果
各级教师管理政策颁布后，政策的落实执行要经历一系列的活动过程。每个政策执行的环节都无不影响着教师队伍管理的效果。因此，扎实落实农村地区相关的教师管理政策，就要在每一个步骤、每一个细节上下功夫。
建议进一步加强相关政策宣传，上述许多问题的出现，与教育主管部门人员特别是广大中小学教师对政策了解不足，对上级政策目标、内容没有充分理解有紧密的关联。加强政策宣传，才能让中小学教师自愿地接受政策、支持政策。
建议加强政策计划方案的设计，各地教育行政机构中的主管部门，要结合国家教师管理政策、法规，结合本地教师队伍实际制定具体的、可行的实施办法，去除当前普遍存在的照抄照搬上级政策或其他地区经验的做法。
建议加强相关政策的组织落实，有计划地解决教师队伍管理中的突出问题。鉴于当前农村地区教师队伍管理工作的复杂性，突出问题的解决是一个涉及很多因素的系统工程，各地教育部门要统筹安排，分清主次，抓住当前的主要矛盾，做好计划安排，分阶段地逐步落实好教师各项管理政策。
近年来国家高度重视农村地区中小学教师队伍的建设，相继启动了“农村学校教师特设岗位计划”、“农村学校教育硕士师资培养计划”，大力推进城镇教师支援农村教育工作，加强了对农村和少数民族地区中小学教师培训工作等旨在提升和稳定农村教师队伍的多项政策措施，各地要结合本地情况，把好政策落实好，达到“有令必行”的政策效果。
（作者单位：中央教育科学研究所）
（责任编辑：朱 珊）