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中图分类号：F230文献标识：A文章编号：1006-7833(2012)04-000-02
摘要当前，绩效审计已成为政府审计的重要组成部分。绩效审计的有效实施所发挥的作用也越来越大，各国政府或审计部门都十分重视绩效审计的发展。在我国，开展效益审计是贯彻落实科学发展观、树立正确的政绩观的客观需要，也是构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会的必然要求。
关键词英国效益审计现状启示
目前绩效审计的进一步完善和发展还存在着许多限制性因素和问题：一是在进一步完善社会投资效应分析方面仍还有许多工作要完成。绩效审计还应加强对计划效果及其对社会影响的评估，而不是把业绩同计划进行简单机械地比较；二是绩效审计在经济性、效率性和效果性方面还缺少通用的评价标准；三是缺少高素质的符合绩效审计需要的专门人才；四是绩效审计面临国际化的考验，在进一步确定绩效审计的标准等方面，各国将会存在较大的差异。因此应该充分借鉴国外绩效审计的先进经验和做法，但又不能完全照搬它们的绩效审计模式，必须从我国的实际出发，积极探索中国特色的绩效审计路子。
一、英国开展绩效审计的情况
英国政府审计分为财务审计和绩效审计。财务审计也叫鉴证审计，即审计人员依据有关法律、法规和协议对被审单位的年度账目（财务报表）进行审计。我们通常所讲的绩效审计，在英国称为VALUEFORMONEYAUDIT (VFM AUDIT) ，若直译成中文，可以叫做“物有所值审计” 。英国国家审计署对其进一步定义：经济性是指在适当考虑质量的前提下，减少资源购置和使用的成本，即花得少。效益性是指产品、劳务或其他成果与耗费资源的关系，投入已定时，如何取得最大的产出，或产出已定时， 如何缩小投入，即花得好；效果性是指项目、计划和其他活动的预期目标与实际结果的关系，有关的方针目标，经营目标和其他预期结果是否完成，即花得值。为判断绩效状况，审计人员可对被审计单位信息的完整性和准确性、实现目标的方法、规划、控制手段、费用和效果等各个方面进行检查。
（一）英国绩效审计的范围
英国的绩效审计一般可分为四类：第一，对严重的铺张浪费、效率或效益低下和控制薄弱的现象所进行的检查；第二，针对特定的部门、重大项目、工程进行的调查；第三，对管理活动所进行的检查；第四，其他较小规模的检查。
（二）英国绩效审计的程序和方法
2003年版《绩效审计手册》提出了“绩效审计循环”的概念，列示构成循环的九个环节及其实施要求和具体内容，同时指出在进行每一项绩效审计项目时，审计人员不能拘泥于这些规定，而要从实际出发。绩效审计循环九个环节为：确定审计项目、制定审计计划、实施审计、起草报告、交换意见、发布审计报告、提交议会帐目委员会、政府答复、跟踪调查。英国开展绩效审计的方法主要有：询问法、调查法、观察法、统计分析法、成本效益分析法等。另外，计算机技术也得到了普遍应用。完善的审计程序和科学的审计方法使政府绩效审计在开展过程中能够坚持原则性和灵活性的统一，提高审计效率、保证审计质量。
（三）英国绩效审计的成果利用
英国绩效审计的成果通过多种途径被有效利用。一是主计审计长向议会公共帐目委员会提交绩效审计报告。二是向部门管理层提供建设性报告。三是向议会公共帐目委员会提交备忘录。四是来信答复，答复一些议员和其他有关人员提出的有关绩效审计的问题。五是形成绩效审计调查报告。六是出版国际文本，以助于社会各界对英国公共部门或机构的表现展开讨论、作出判断。七是制定和出版先进经验指南。八是进行绩效审计宣传和研讨。九是向社会公布绩效审计报告。
（四）英国绩效审计的改进和创新
为满足议会和公众的要求，英国审计署近几年主要从几个方面进行改进和创新：一是积极学习，掌握新知识、新技能，适应新的公共服务方式；二是积极推广有关创新和风险管理方面的成功经验，倡导从加强管理和大胆创新两方面，推动审计工作的发展；三是更多地关注审计结果而非过程，确保审计报告能反映政府部门和机构的工作对病人、学生、救济对象及其他公共服务对象的作用；四是擴展审计重点，五是探讨有关横向问题，例如电子服务业的发展或公共部门获得建筑工程的方式；六是促进业绩报告的完善；七是支持政府信息化建设；八是重视扩大审计影响，例如向主要相关利益主体介绍审计报告内容，就热点问题的审计情况举办专题会议等。
二、对我国效益审计的启示和思考
为适应形势发展要求，借鉴英国效益审计的做法和经验，结合当前审计工作实际，特对加快推进效益审计工作提出以下建议：
（一）建立完善效益审计的规范体系
应结合自身实际，加强理论创新，积极总结经验，借鉴国外开展效益审计的先进做法和经验，研究制定比较系统、操作性较强的效益审计规范指南。对审计内容、审计形式、审计组织、审计行为、审计评价和审计报告等做出明确规定，规范效益审计工作的开展，探索形成符合实际的效益审计路子。
（二）找准效益审计的切入点
效益审计涉及面广、难度较大，首先要找准切入点和突破口。可以在公共财政支出、政府投资、外资运用等重点领域、部门，对资金量大、政策性强、社会关注的项目，如在科技教育、环境保护、公共卫生、社会保障支出以及大型基础设施建设、外资利用项目等行业、领域进行效益审计，重点揭露管理不善、决策失误和国有资产严重流失等问题，并对效益性作出专项评价。通过效益审计，查找深层次、普遍性、规律性的问题，加强综合分析，从健全体制、规范管理等方面提出意见、建议，为宏观决策和管理服务。
（三）坚持效益审计与其他审计的有机结合
绩效审计与财务收支审计相结合，这是我国目前绩效审计的突出特点。这种结合，不能简单理解为二者审计项目数量的简单叠加，更重要的是在绩效审计中将二者的审计目标和审计方法相结合，在财务收支审计中将效益性与真实性、合法性相结合。现阶段我国市场经济体制还不完善，财政财务收支的真实性、合法性还不能得到充分保证，损失浪费和腐败问题还很突出，社会诚信机制仍很脆弱。为了适应组织人事、公安司法、纪检监察、舆论媒体、人民群众对审计机关在反腐败中充分发挥作用的强烈需求，查处违法违规问题仍然是审计机关在开展绩效审计时不得不关注的问题。真实性、合法性审计仍然具有很强的必要性。同时，着力反映损失浪费和由此产生的腐败问题本身也是绩效审计在完善国家治理中的一种作用方式。除安排一定数量的效益审计项目外，还可以在其他项目中包含效益审计的内容，把效益审计同财政财务收支审计、专项资金审计、固定资产投资审计和经济责任审计结合起来，有效利用审计资源。在真实合法性审计的基础上，对政府部门和有关单位使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行评价，全面履行审计监督职责。
（四）创新效益审计的方式方法
在选择效益审计评价标准时，应采取“拿来主义”，把主管部门规定的资金利用效益、效率和效果指标、建设项目可行性论证方案确定的有关技术经济指标、同行业中资金有效利用的先进指标等作为效益审计的评价依据，不必用过多的精力去研究制定评价标准，也不要借口缺乏评价体系而放弃效益审计。在效益审计中，应学习运用先进的审计模式方法，包括风险评估及重要性确定、内控制度测试评价、抽样审计、分析性复核等，改变以往以详细检查财务资料为主的账目导向性审计模式，积极稳妥地向风险导向性审计转变。应充分运用计算机和互联网等先进技术手段，增强处理分析信息的能力，不断提高审计工作效率
（五）加强专业审计队伍建设
通过业务培训等形式，帮助审计人员开阔视野，掌握效益审计的基本理论、基本方法和技能，优化队伍结构，着力培养复合型人才，为效益审计的发展提供强有力的人才支撑；通过效益审计试点，培育一批骨干力量。大力引进相关领域的专家性人才，优化审计资源配置，适应效益审计开展的需要。
摘要当前，绩效审计已成为政府审计的重要组成部分。绩效审计的有效实施所发挥的作用也越来越大，各国政府或审计部门都十分重视绩效审计的发展。在我国，开展效益审计是贯彻落实科学发展观、树立正确的政绩观的客观需要，也是构建社会主义和谐社会、建设资源节约型和环境友好型社会的必然要求。
关键词英国效益审计现状启示
目前绩效审计的进一步完善和发展还存在着许多限制性因素和问题：一是在进一步完善社会投资效应分析方面仍还有许多工作要完成。绩效审计还应加强对计划效果及其对社会影响的评估，而不是把业绩同计划进行简单机械地比较；二是绩效审计在经济性、效率性和效果性方面还缺少通用的评价标准；三是缺少高素质的符合绩效审计需要的专门人才；四是绩效审计面临国际化的考验，在进一步确定绩效审计的标准等方面，各国将会存在较大的差异。因此应该充分借鉴国外绩效审计的先进经验和做法，但又不能完全照搬它们的绩效审计模式，必须从我国的实际出发，积极探索中国特色的绩效审计路子。
一、英国开展绩效审计的情况
英国政府审计分为财务审计和绩效审计。财务审计也叫鉴证审计，即审计人员依据有关法律、法规和协议对被审单位的年度账目（财务报表）进行审计。我们通常所讲的绩效审计，在英国称为VALUEFORMONEYAUDIT (VFM AUDIT) ，若直译成中文，可以叫做“物有所值审计” 。英国国家审计署对其进一步定义：经济性是指在适当考虑质量的前提下，减少资源购置和使用的成本，即花得少。效益性是指产品、劳务或其他成果与耗费资源的关系，投入已定时，如何取得最大的产出，或产出已定时， 如何缩小投入，即花得好；效果性是指项目、计划和其他活动的预期目标与实际结果的关系，有关的方针目标，经营目标和其他预期结果是否完成，即花得值。为判断绩效状况，审计人员可对被审计单位信息的完整性和准确性、实现目标的方法、规划、控制手段、费用和效果等各个方面进行检查。
（一）英国绩效审计的范围
英国的绩效审计一般可分为四类：第一，对严重的铺张浪费、效率或效益低下和控制薄弱的现象所进行的检查；第二，针对特定的部门、重大项目、工程进行的调查；第三，对管理活动所进行的检查；第四，其他较小规模的检查。
（二）英国绩效审计的程序和方法
2003年版《绩效审计手册》提出了“绩效审计循环”的概念，列示构成循环的九个环节及其实施要求和具体内容，同时指出在进行每一项绩效审计项目时，审计人员不能拘泥于这些规定，而要从实际出发。绩效审计循环九个环节为：确定审计项目、制定审计计划、实施审计、起草报告、交换意见、发布审计报告、提交议会帐目委员会、政府答复、跟踪调查。英国开展绩效审计的方法主要有：询问法、调查法、观察法、统计分析法、成本效益分析法等。另外，计算机技术也得到了普遍应用。完善的审计程序和科学的审计方法使政府绩效审计在开展过程中能够坚持原则性和灵活性的统一，提高审计效率、保证审计质量。
（三）英国绩效审计的成果利用
英国绩效审计的成果通过多种途径被有效利用。一是主计审计长向议会公共帐目委员会提交绩效审计报告。二是向部门管理层提供建设性报告。三是向议会公共帐目委员会提交备忘录。四是来信答复，答复一些议员和其他有关人员提出的有关绩效审计的问题。五是形成绩效审计调查报告。六是出版国际文本，以助于社会各界对英国公共部门或机构的表现展开讨论、作出判断。七是制定和出版先进经验指南。八是进行绩效审计宣传和研讨。九是向社会公布绩效审计报告。
（四）英国绩效审计的改进和创新
为满足议会和公众的要求，英国审计署近几年主要从几个方面进行改进和创新：一是积极学习，掌握新知识、新技能，适应新的公共服务方式；二是积极推广有关创新和风险管理方面的成功经验，倡导从加强管理和大胆创新两方面，推动审计工作的发展；三是更多地关注审计结果而非过程，确保审计报告能反映政府部门和机构的工作对病人、学生、救济对象及其他公共服务对象的作用；四是擴展审计重点，五是探讨有关横向问题，例如电子服务业的发展或公共部门获得建筑工程的方式；六是促进业绩报告的完善；七是支持政府信息化建设；八是重视扩大审计影响，例如向主要相关利益主体介绍审计报告内容，就热点问题的审计情况举办专题会议等。
二、对我国效益审计的启示和思考
为适应形势发展要求，借鉴英国效益审计的做法和经验，结合当前审计工作实际，特对加快推进效益审计工作提出以下建议：
（一）建立完善效益审计的规范体系
应结合自身实际，加强理论创新，积极总结经验，借鉴国外开展效益审计的先进做法和经验，研究制定比较系统、操作性较强的效益审计规范指南。对审计内容、审计形式、审计组织、审计行为、审计评价和审计报告等做出明确规定，规范效益审计工作的开展，探索形成符合实际的效益审计路子。
（二）找准效益审计的切入点
效益审计涉及面广、难度较大，首先要找准切入点和突破口。可以在公共财政支出、政府投资、外资运用等重点领域、部门，对资金量大、政策性强、社会关注的项目，如在科技教育、环境保护、公共卫生、社会保障支出以及大型基础设施建设、外资利用项目等行业、领域进行效益审计，重点揭露管理不善、决策失误和国有资产严重流失等问题，并对效益性作出专项评价。通过效益审计，查找深层次、普遍性、规律性的问题，加强综合分析，从健全体制、规范管理等方面提出意见、建议，为宏观决策和管理服务。
（三）坚持效益审计与其他审计的有机结合
绩效审计与财务收支审计相结合，这是我国目前绩效审计的突出特点。这种结合，不能简单理解为二者审计项目数量的简单叠加，更重要的是在绩效审计中将二者的审计目标和审计方法相结合，在财务收支审计中将效益性与真实性、合法性相结合。现阶段我国市场经济体制还不完善，财政财务收支的真实性、合法性还不能得到充分保证，损失浪费和腐败问题还很突出，社会诚信机制仍很脆弱。为了适应组织人事、公安司法、纪检监察、舆论媒体、人民群众对审计机关在反腐败中充分发挥作用的强烈需求，查处违法违规问题仍然是审计机关在开展绩效审计时不得不关注的问题。真实性、合法性审计仍然具有很强的必要性。同时，着力反映损失浪费和由此产生的腐败问题本身也是绩效审计在完善国家治理中的一种作用方式。除安排一定数量的效益审计项目外，还可以在其他项目中包含效益审计的内容，把效益审计同财政财务收支审计、专项资金审计、固定资产投资审计和经济责任审计结合起来，有效利用审计资源。在真实合法性审计的基础上，对政府部门和有关单位使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行评价，全面履行审计监督职责。
（四）创新效益审计的方式方法
在选择效益审计评价标准时，应采取“拿来主义”，把主管部门规定的资金利用效益、效率和效果指标、建设项目可行性论证方案确定的有关技术经济指标、同行业中资金有效利用的先进指标等作为效益审计的评价依据，不必用过多的精力去研究制定评价标准，也不要借口缺乏评价体系而放弃效益审计。在效益审计中，应学习运用先进的审计模式方法，包括风险评估及重要性确定、内控制度测试评价、抽样审计、分析性复核等，改变以往以详细检查财务资料为主的账目导向性审计模式，积极稳妥地向风险导向性审计转变。应充分运用计算机和互联网等先进技术手段，增强处理分析信息的能力，不断提高审计工作效率
（五）加强专业审计队伍建设
通过业务培训等形式，帮助审计人员开阔视野，掌握效益审计的基本理论、基本方法和技能，优化队伍结构，着力培养复合型人才，为效益审计的发展提供强有力的人才支撑；通过效益审计试点，培育一批骨干力量。大力引进相关领域的专家性人才，优化审计资源配置，适应效益审计开展的需要。