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公共保障金关系到社会的稳定和经济发展，按理说，对这类资金的管理应该极为严格，丝毫不能马虎的。然而，随着近年来有关住房公积金、失业基金、低保基金、特困基金以及诸如水利基金、防灾基金等公共保障金的违法案件频频发生，人们在惊愕之余越来越清醒地意识到，原以为进了“保险箱”的公共保障资金事实上并没有以前想像的那样安全。
面对动辄成千万甚至上亿元公共保障金被盗用的事实，目睹罪恶的触角伸向百姓的“养命钱”、“安居钱”，人们不禁要问：庞大的公共保障资金为何“黑洞”频出？谁该对公共保障资金的安全负责？
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衡阳2.53亿元住房公积金失踪
□文/高福
2006年2月，记者就湖南衡阳2.53亿元住房公积金失踪案采访了有关部门，得知该案目前仍在调查当中。但该案在当地的关注度却非常高，毕竟，对于这个人均月收入不足1000元的湘南最大城市而言，2.53亿元住房公积金是一笔天文数字。倘若这笔资金真的就此失踪，当地群众是不能答应的。
打单时发现2.53亿元公积金失踪
2005年7月的一天，湖南省衡阳市住房公积金管理中心派工作人员到中国证券上海登记结算公司上海分公司打单时，发现该中心用于购买国债的2.53亿元公积金国债被质押了。时任管理中心主任的杨辉得知后非常震惊，立即要求解除质押，但没有得到解决。于是，杨辉向市政府汇报，市政府又及时向省政府作了汇报。这笔巨额资金是委托湘财证券经营的，上级领导在得知此事后马上向湘财证券提出质问。但对方说，这笔资金仍然在账面上，并未被使用。后来经初步调查发现，这笔钱早已被卷走。至于现在这笔钱究竟到了哪里，至今仍是个谜。
分管这项工作的衡阳市副市长雷良玉说：“实际上我们省里还有几个大户头（也在湘财证券那儿）也面临我们同样的情况，但他们可能还不知道。这笔数额高达2.53亿元的住房公积金，从目前掌握的资料看，应该是被湘财证券非法挪用了。如果湘财证券最后的资金不能到位，衡阳的老百姓的利益受到影响的话，我们不会答应。”
湖南省委省政府高层领导对这案件非常震怒，批示司法部门严肃查处。检察机关于2005年8月采取行动，将市住房公积金中心主任刘向阳予以批捕。因为当地人均月收入不足1000元，公众“勒紧裤腰带”买房子的2.53亿元巨款的“神秘蒸发”，无异于是一场地震。因此，市里立刻成立了专案组。
据悉，与刘向阳一同被捕的还有湘财证券的一名业务人员。因为住房公积金管理中心的这笔资金是被这名业务人员“公关”之下，委托到湘财证券名下的。刘向阳首先向检察机关说出了这名业务人员的名字，因此这人也自然进入了检察机关重点调查的范围。
案发后不久，市委市政府召开紧急会议，经司法界人士建议，很快，衡阳市政府便向湖南省高院申请财产保全，冻结了湘财证券3000万元资产。然而，财产保全总额尚不到1亿元人民币，要想完全拿回2.53亿元住房公积金，前景并不乐观。
美女领导刘向阳是个神秘人物
案件影响巨大，但调查工作进展缓慢。那么，这么大的经济损失，究竟该由谁来负责？显然，时任市住房公积金管理中心主任的刘向阳成为众矢之的。况且，刘向阳已经被捕，人们不由得对她产生种种怀疑。
那么，刘向阳究竟是何许人？她有什么样的能量和背景？又为何会扔下如此巨大的漏洞？难道她就不曾对此事有过担心和恐惧？
据调查，案发时的2005年，刘向阳才41岁。重要的是，她出道较早。早在二十几岁时，这位貌美如花的女子，就在某县政府商业部门担任副局长，纵横于商场与官场之间，而且游刃有余。她的美貌和公关能力，给该县各级领导和商业界人士留下深刻的印象。
然而，刘向阳的心并不在这个小小的县里。1995年，担任了几年副局长之后的刘向阳，由于结识了衡阳市有关部门的主要领导，仕途人生发生重大变化。这一年，31岁的她，从副局长位置上调任衡阳市住房公积金管理中心支部书记、副主任。尽管只是平调，她在县里是副局长，而且是单位里的书记，相当于一把手。但重要的是，她从小县城调进了大都市。
刘向阳在向上公关的收获上得到了坚硬的启示：向阳，向阳，上级领导就是心中的红太阳。只要攻领导、攻上级，就有着大大的前途和收益。在衡阳市住房公积金管理中心的几年里，她和市里各部门的领导建立了较为密切的联系，人际关系成为她的一大资源。但是，心高气盛的她觉得这个岗位和级别还远远不能满足她的要求，不能适应她的发展趋势。
在一个偶然的机会里她结识了一个重要人物，使得她得以继续向上发展。终于，她被调往衡阳市政府驻京办事处工作，负责市领导与驻京各部门领导的接待工作，同时也负责其他事务的协调工作。在北京，她一待就是3年。京里和市里的领导对她的工作非常满意，也都希望她继续干下去。当然，“要想马儿跑，也要给马儿吃草”。刘向阳在京里工作的目的，绝非为了搞服务工作。服务只是手段，并非目的。她的目的是为了自己有一个更好的前程。比如，在办事处获得更高的职位，比如在北京找到合适的岗位，当然，能够回市里升职也不错。她的努力终于获得了个别领导的支持，2003年9月，刘向阳就任衡阳市政府住房公积金管理中心主任，由副转正。而且这个时候的公积金管理中心，已经划归市政府直接管理，成为市政府下属的一个重要部门。别小看这个上不了政府正式序列的管理中心，由于这里掌管着巨大的资金，简直就是政府手里的一家银行，而且还是一家大银行。各路金融机构包括房地产商都前来公关，讨好她，希望从她手里获得资金。
在很多人羡慕着刘向阳位置的时候，刘向阳却开始不稀罕这个位置了。2004年11月底，在当地红得有些耀眼的刘向阳，竟然做出一个令人吃惊但也令人更为羡慕的举动：调离衡阳市住房公积金管理中心，到北京某部委一下属部门工作。随刘向阳去北京的，还有她正在读书的女儿。
谁该对这2.53亿元公积金负责？
2005年8月，已经在京里工作近一年的刘向阳，突然被故乡衡阳市检察机关“请”了回来。
那么，刘向阳究竟是不是贪官？她是不是拿这笔巨额资金作了什么交易？
许多人都在作此揣测。不少人都觉得有些不可思议，甚至认为刘向阳不会这么做。有同事回忆说，刘向阳平时对下属很关心，在单位也很低调，调往北京前，有些多年的同事想请她吃饭、想送点礼物给她，都被她拒绝了。“她的时间在调离前好像特别紧凑，她的工作能力很强，在单位的口碑并不差”。
尽管当地检察机关对刘向阳的案件尚处于侦查阶段，但据业内人士分析，并不能排除刘向阳是以“委托证券公司代为购买国债”的名义，把资金抽出来委托证券公司进行理财。刘和湘财证券之间到底还有没有其他约定，也很难说。
按照我国2002年修改后的《住房公积金管理条例》，住房公积金管理中心是“不以营利为目的的城市政府直属的事业单位”。住房公积金除了个人住房贷款获得收益外，只能在提取相应的准备金的前提下，通过购买国债这一种方式进行保值增值，而通过证券公司委托理财获得超额收益是绝对不允许的。
那么，刘向阳在其中到底扮演了什么角色？当地一位证券业内人士称，“估计她逃脱不了干系。抛开她所要承担的刑事责任不谈，刘对此事件的知情和参与程度是确定当事双方责任的关键。”
这位证券业内人士还分析，目前证券公司拉住房公积金的钱，通常采用的是双方共同制造“买国债”的假证据，包括国债认购、转账、收款等凭证。
“证券公司单方面想套出如此大额资金是不可能的，除非住房公积金管理中心给予方便。”他分析，很可能是双方达成了心照不宣的“委托理财”协议，而后利用其他渠道转移资金。
如果住房公积金管理中心的负责人采取放任的态度，对政府和资金托管银行来讲，这种双方造假的形式很难察觉。按照规定，公积金买国债没有错，而证券公司搞委托理财也已成为事实。双方各自一本账，形成“一笔钱，两本账”，单方面看都很正常。只要双方不对账，永远发现不了问题。
虽然衡阳市住房公积金管理中心现任主任杨辉表示，“目前管理中心一切正常运作，公积金个贷也没有受影响”，但2.53亿元的巨款对衡阳住房公积金的分量还是沉甸甸的。当地一位警官在去市住房公积金管理中心咨询并办理了全部公积金住房贷款手续后，最终还是被婉拒发放住房公积金贷款。
衡阳市住房公积金管理中心是于1993年1月19日正式挂牌的，当时只有8人。2003年以后，划归到衡阳市政府管理，目前是一个有着近90人的“不以营利为目的的事业单位”。据现任衡阳市住房公积金管理中心主任杨辉介绍，该中心住房公积金归集余额已达13亿元，其中买国债占四分之一左右，贷款余额达10亿余元。住房公积金缴存者达21万人，自中心成立以来，发放个人住房公积金贷款5亿余元，已圆了4万户当地居民的购房梦。近3年来，随着企业改制，由于不能正常运转，许多企业的生产状况并不理想。而由于追求利润最大化，外商投资企业和民营企业交纳住房公积金并不积极。即便如此，去年1～7月，衡阳市住房公积金管理中心还是归集到了1.353亿元公积金，较上年同期增长20%。
杨辉说，这笔老百姓的血汗钱是许多人买房的希望所在。目前中心的资金运作方式，一是发放住房贷款，二是在保证支取的情况下，用于购买国债。衡阳市住房公积金管理中心的受委托银行为建设银行、工商银行、农业银行、中国银行4家商业银行。住房公积金管理委员会共有24人，重大事项由委员会决策。
南京大学会计系主任杨雄胜教授认为，“国债被质押意味着有可能被用于私人贷款，一旦被套现，要想收回的可能性不是特别大。”
衡阳市分管这项工作的副市长雷良玉介绍说：“住房公积金使用的渠道有3种：第一是购买国债，第二是存银行，第三是发放住房公积金的归集户个人房贷。”
雷良玉介绍说，这笔巨额资金具体是从衡阳市建行出去的。“衡阳市政府并没有要求住房公积金管理中心委托理财。至于住房公积金管理中心的主任刘向阳有没有个人行为，现在检察院正在查，最后还是以司法机关的结论为准。至于刘向阳和证券公司之间，不管有没有其他的签约，政府的态度非常明确，我们不搞任何形式的委托理财。如果管理中心自己搞委托理财了，那也没有办法。我们另外还有一笔资金也是处于这种状况，陷在了恒信证券，它已经倒闭了。预计这笔钱基本上还是可以拿回来，这笔钱是2000万元，当时也是用于购买国债。”
至于湘财证券究竟把这笔钱用于何用途，雷良玉说：“我们现在搞不清楚湘财证券到底把这笔钱用于什么了。证券市场的混乱就在这里，这个股票是我的，这个国债是我的，但我这个所有权人却不知道它怎么样，运作当中，居然也不经过所有权人同意。严格意义上讲，这笔国债还是衡阳市住房公积金管理中心的，但我们取不了钱，所以通过省高院把这笔钱冻结了。湘财证券也不能动，它现在是整个公司出了问题。我们已经通过法院冻结了湘财证券3000万元的资产。”
雷良玉还谈到了政府对湘财证券的态度。他说：“湖南省政府正在牵头积极促成湘财的重组。湘财证券现在对我们有一个书面承诺，在重组后，要优先全部偿还我们的钱。我得出的结论是，要对证券行业进行整肃，这里面的非法质押太严重。许多证券公司现在都是一层膜，只是没有捅破而已。如实地讲，我对这些证券公司的所作所为比较担心！”
衡阳2.53亿元住房公积金的失踪，无疑使当地公众对住房公积金的信任出现了危机。
链接：
公共保障金“黑洞”事件曝光
文/晓今
陕西偷吃“低保金”、“特困金”
2005年11月，由陕西省黄龙县人民检察院侦查并提起公诉的原黄龙县财政局社会保障股副股长陈霞贪污、受贿、挪用帮困基金一案，由黄龙县人民法院作出一审判决，被告人陈霞因贪污罪被判处有期徒刑12年，剥夺政治权利2年，因受贿罪判处有期徒刑2年，因挪用公款罪判处有期徒刑11年，数罪并罚决定执行有期徒刑16年，剥夺政治权利2年。被告人陈霞为黄龙县财政局社会保障股副股长。法院审理查明：被告人陈霞贪污公款共计人民币360800元，其中两次未遂数额181000元；于2002年12月10日至2004年1月15日，先后3次私自从其管理的帮困基金专户中以给黄龙县外贸公司、飞龙公司拨款为由，受贿共计人民币16000元；被告人还于2004年3月26日至2004年11月3日，先后5次挪用其管理的社保基金共计人民币61万元，案发后尚有493789.46元赃款未追回。
保定3亿元公积金被携带潜逃
2005年1月中旬，航空证券保定营业部总经理范建华携带委托理财的大额款项潜逃，与他同时潜逃的还有当地的几名官员。令人震惊的是，在他们带走的巨款中，绝大部分是保定市住房公积金管理中心交给该公司进行委托理财的住房公积金，共计3亿元左右。
海南诈骗农村社会养老保险金
2002年9月，因诈骗农村社会养老保险金2000万元，原海南达龙实业有限公司总经理龙泉润被判处死刑。龙泉润在1996年底至1999年4月间，采取变造银行定期存单、伪造银行存款确认书等手段骗取辽宁省凌海市和北宁市的农村养老保险金，数额巨大。在此案的调查过程中发现，龙泉润利用农保处“通过高息存款吃利息差”的心理，以17%的高利息成功行使诈骗。
李树彪贪污、挪用公积金案
2005年8月24日湖南省郴州市中级人民法院宣判，原郴州市住房公积金管理中心主任李树彪犯有贪污公款罪、挪用公款罪与赌博罪，判处死刑、剥夺政治权利终身，并处没收其个人全部财产上缴国库。同时被宣判的吴明光、李庆容等同案人员，分别被以贪污、挪用公款与赌博、窝藏转移赃款等罪名判处有期判刑2～17年。法院认定李树彪从1999年9月至2004年1月，利用职务之便，用住房公积金管理中心的单位存款作抵押、质押担保获取“银行贷款”，或与他人串通从郴州市住房公积金管理中心获取“政策性住房资金委托借款”的方式，先后作案44次，犯罪金额高达11893.1061万元。其中，挪用公款5854.7287万元，贪污公款6038.3774万元。李树彪贪污、挪用的公款，绝大部分用于到澳门等地豪赌或个人挥霍，案发时尚有7747.5万元未退还。
三峡“移民基金”被大量贪污
三峡工程移民自1993年全面实施到1999年底，国家已累计投入移民资金176.8亿元，搬迁安置移民22万人。但三峡移民资金被挤占挪用的问题十分突出，贪污移民资金的案件也时有发生。据检察机关统计，三峡工程移民自1993年实施以来，三峡库区共发生贪污、挪用、侵吞移民基金案件138起，涉案165人，涉案金额达3115万多元，其中最为典型的是重庆市丰都县原国土局局长黄发祥利用职务之便贪污移民基金案。
2003年12月18日，重庆市高级法院按照最高人民法院下达的执行死刑命令，对贪污三峡库区移民款1207万余元的重庆市丰都县建委原主任黄发祥验明正身，采用注射方式执行了死刑。
最高人民法院复核认为，黄发祥的行为已构成贪污罪，且贪污数额特别巨大，情节特别严重，遂核准其死刑，剥夺政治权利终身。
邵阳市挪用“养老基金”受制裁
1999年5月，邵阳市审计局在对企业职工养老保险基金进行行业审计时发现，市劳动局社保处财务上疑点重重：一是财务账簿记录与报表、实际业务不相符；二是核对银行存款账和记账凭证发现无故冲销银行存款利息22万元；三是违规动用基金向他人贷款；四是上划省里140万元重复计账；五是张某用白条收取代保管各县社保站国库券79万元，财务账上没有反映……根据检察机关最后侦查审定，财务科长张某因其丈夫曾某办厂需要资金，从1994年7月至1998年末，利用职务上的便利，先后数十次以社保处存放在银行的养老保险基金作抵押或担保，从银行贷出巨额资金用于个人营利活动及挥霍，共计挪用养老保险金831万余元，至案发，尚有333万元无法归还。2000年1月本案涉案人员先后被逮捕。用于贷款抵押的养老基金存款也依法如数收回。
广州8.9亿元养老金体外营运
1993年，广州市劳动局下属的社会保险公司在将结存资金委托给投资机构以营运“增值”的政策许可下，将25个项目8.9亿元的养老金交给下属的实业公司进行运作。截至2004年3月仅收回3100万元。
2004年10位人大代表对养老保险金“在外运营”提出强烈质疑。
观点：
百姓的“活命钱”不能再糟蹋了
文/林东品
近几年各地频频发生老百姓的“活
命钱”被侵吞被挪用的案件。一群大大小小的硕鼠肆无忌惮地侵吞挪用住房公积金、养老保险金、医疗保险金等在内的社会公共保障金,甚至连移民专项基金也敢伸出贼手。案值少则数万，多则数亿，让人触目惊心。人们不禁要问，谁来为我们看护好老百姓的“活命钱”？
这是老百姓的“活命钱”
我国目前尚处于社会主义初级阶段，与改革开放前相比，虽然国力大增，但仍存在着贫富差距、城乡差距，存在着东部沿海发达地区与西部欠发达地区经济发展不平衡的差距，存在着大量需要救助的社会弱势群体和经济困难的城乡居民。为此国家设立了包括住房公积金、养老保险金、医疗保险金、低保金、失业金以及用于扶贫、水利和移民的专项基金等在内的社会公共保障金。尽管如此，我国目前设立的这些社会公共保障金仍然是低起点、低层次、低水平的。一是资金总量低。根据资料显示，2004年我国社会保障的财政投入只占GDP的百分之三，美国是百分之五点四，而我国的人口是美国的数倍。二是受益人口少。我国目前只有1.7亿人享有养老保险，1.3亿人享有医疗保险，与13亿人口相比享有保险的人口比例太低。三是农民的社会保障基本上是个空白。为此，中央政府正在加大社会公共保障金的投入力度。在财政部提交十届全国人大四次会议审议的2006年度财政预算草案中，政府今年将拿出数千亿元，帮助欠发达地区发展经济和社会事业，救助困难群众。
由此可见，这些社会公共保障金不仅是老百姓的“活命钱”，而且更主要是穷人的“活命钱”。然而有关统计却显示，在1986年至1997年间全国有上百亿元社会公共保障金被违规动用。令人遗憾的是，旧的被动用的社会公共保障金还没有完全被追回，新的侵吞挪用社会保障金的行为又在继续发生，且呈愈演愈烈之势。
侵吞挪用“活命钱”罪不容赦
社会公共保障金的安全关系到老百姓的切身利益，关系到老百姓的养命和安居，侵吞挪用老百姓的“活命钱”罪不容赦。
侵吞挪用社会公共保障金是造成社会新的不稳定的根源。当前社会存在着分配不公、贫富差距的客观事实，存在着大批需要救助的失业、失地和生活困难的弱势人群，一定的社会公共保障金起到了调整国民收入分配格局和稳定社会结构的作用，是社会稳定的调节器和润滑剂。一旦社会公共保障金被侵吞、被挪用，群众的养老、医疗、住房改善及其他所必需的最低生活条件失去了基本保障，就会人心不稳，势必造成社会动荡不安。
侵吞社会公共保障金所造成的“黑洞”势必需要国家财政填补。社会公共保障金大多是国家投入或强制征收的，是以国家信誉为担保的，是对口专项资金。无论是住房公积金还是养老金，一旦被侵吞挪用且无法追回，老百姓需要时个人账户无法“贴现”，国家或地方政府只能进行贴补。政府本来可以把有限的资金投入给更多的困难群众，但却要无奈地填补“黑洞”，可以说不法分子在侵吞挪用社会公共保障金的同时也“绑架”了政府。
侵吞挪用社会公共保障金大多为“看守人”监守自盗，危害更大。在已经暴露的案件中，原湖南郴州住房公积金管理中心主任李树彪将1.2亿元公积金化为个人赌资；原陕西省住房基金管理中心培训部部长马怀礼伙同该中心原主任王道生和原副主任王长生，挪用公积金2800万元用于个人炒股；重庆市丰都县原国土局局长黄发祥贪污上千万元三峡移民基金……可以看出，在侵吞挪用社会公共保障金案件中，犯罪人多为资金管理者。其实，作为社会公共保障金的“看守者”非常清楚，这些资金不是一般意义上的款项，是条“高压线”，绝对不能触碰，但是这些看守者却利欲熏心，哪管什么道德、纪律、法律。当“管家”随时准备偷主人家的东西的时候，主人除了无奈还能做些什么，何况这些“管家”也不是主人聘请的，更不是主人想辞就能辞掉的。
谁来看护好百姓的“活命钱”
社会公共保障金作为老百姓的“活命钱”屡屡被侵吞被挪用，已严重影响了老百姓的生活，那么谁来为我们看护好老百姓的“活命钱”呢？
人们在谈及社会公共保障金被侵吞被挪用时，往往把一腔仇恨撒向不法分子。不法分子固然可恨，可是如果“篱笆”扎得紧的话，“野狗”会钻得进来吗？笔者以为看护好老百姓的活命钱，必须消除不法分子实施犯罪的土壤和条件。
首先立好法。社会公共保障金种类多、涉及面广，但除了住房公积金有一部管理条例外，其他基本上是处于无法可依的状态。面对庞大的社会公共保障金，“无法”就会“无天”。笔者以为既可以根据社会公共保障金的种类和性质分别制定管理条例，也可以在条件成熟的时候制定一部统一的社会公共保障金法。无论立法上采取哪一种形式，必须首先解决管理和监督机制的问题。像《住房公积金管理条例》中设定的“管理委员会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督”这种表面上面面俱到，实际上却是多头管理、职责不明，最后无人负责、无人监管的制度必须作进一步的修订和完善。
其次是选好人。《住房公积金管理条例》虽然规定了“住房公积金管理委员会主任应当由具有社会公信力的人士担任”，但事实上涉及公积金被侵吞被挪用的案件大多是住房公积金管理委员会主任实施的。这样就提出了一个问题，社会公共保障金的管理人员该如何选任，是由政府指定，还是应该经过听证公示程序。当然，现代法治社会并不能依仗个人的品行，但好的制度毕竟是需要人去执行的，选择一个品行良好的人作管理者，可以最大限度地避免犯错和失误。
第三是管理透明。社会公共保障金管理是阳光下的事业，透明就会防止暗箱操作，就可以避免污浊交易。其实，老百姓作为社会保障金的受益者，有权力知道资金的去向、状态；管理机构有义务向社会、向受益人或所有人报告社会公共保障金的状况。
总之，社会公共保障金是老百姓的“活命钱”，是维护社会稳定，建立和谐社会的“善款”。善款必须善用、善终。看护好老百姓的“活命钱”，立法、行政、司法等机关责无旁贷！
反思：
公共保障金缘何频频“失守”
□文/汪宛夫
公共保障金频频“失守”，笔者认为，除了作案人本身的思想道德败坏、腐败意识滋长外，最重要的是体制机制上的原因，使这些作案人拥有了腐败的土壤和条件。细细分析这些案子，便可发现许多深层次的问题亟待引起重视。
其一，多头管理、纵横交错、职权不明，造成事实上无人管。
公共保障金包括住房公积金、养老保险金、低保金、失业金、扶贫基金，以及水利基金、移民基金等等，涉及范围广。这些资金通常由住房公积金管理部门、社保部门、民政部门、水利部门、移民部门等自行管理，同时，又由财政、税务、审计等部门进行监管。按理说，这些数目庞大的资金还是有许多部门监管的，但是，由于各个部门之间分工存在交叉，责任不明确。尤其在监督过程中，存在着“以谁为主”、“相互扯皮”的现象。因此，除了有重大举报或领导批示介入外，一般的管理大权就落到了公共保障金“看守人”身上。
比如，问题最严重的住房公积金，地方政府都成立了公积金管理中心，由该中心自己管自己，管理系统处于“内封闭”状态，外面的“阳光”几乎照不进。浙江省建德市是个县级市，但这个市的住房资金管理中心原主任巫樟春挪用了近一个亿的资金用于亲朋好友（包括自己弟弟）经商谋利，作案时间长达10年，直到这位仁兄退居二线按规定需作离任审计时，才被发现巨大“黑洞”。换句话说，要是巫樟春再年轻些，再多干几年，他大可以在主任位置上多发几年“横财”。
湖南郴州住房公积金管理中心原主任李树彪当然更为“著名”，他利用职务之便，从1999年到2004年1月先后作案44次，将1.2亿元公积金化为个人赌资，其作案时间长达5年。可是，直到2004年春节长假过后在办公室里找不到李树彪，才知道此人已失踪并畏罪潜逃。同样在湖南，同样是住房公积金大案，——2005年8月，在衡阳市住房公积金管理中心工作了近10年的原主任刘向阳被捕。其原因是，工作人员在一次财务打单时，意外发现公积金购买的国债被用于质押，从而追查出2.53亿元住房公积金被挪用的惊天大案。据悉，衡阳市住房公积金管理中心是市政府下属的一个副处级二级法人单位，但在中心许多工作人员的眼里，“中心是一个没娘的孩子，是叔伯姨在管，一旦出了事，没有人顶着”。
按照《住房公积金管理条例》，我国住房公积金的管理实行“管理委员会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的原则。公积金监管属于同级监管，由建设部门牵头，会同财政、审计、银行进行监督。但因种种原因，这种监督相当乏力，致使案件频发。来自建设部的统计表明，截至2004年年底，全国340多个设区城市住房公积金管理中心归集的公积金缴存总额为7400亿元，缴存余额为4893.5亿元。然而，形同虚设的监管和内部人员监守自盗案频出，使这笔总数近4900亿的公众资金深陷风险“泥潭”。
其二，与地方政府关系“水乳交融”，“唐僧肉”容易被“偷吃”。
大多数的公共保障金项目，实际上都处于地方政府的管理之下。由于现在地方政府目标远大、发展项目又多，普遍感到财力吃紧。尽管公共保障金有着专门用途，但是，与地方政府有着“水乳交融”关系的公共保障金，恰如一块人见人爱的“唐僧肉”，早被地方政府虎视眈眈，甚至被千方百计地找借口“偷吃”。
比如，现在地方社保部门多为地方政府直接领导，自然得听命于地方政府。这也就为一些地方政府挪用社保基金提供了可乘之机。近年来的几次中央大检查中，集体犯罪行为屡现。更有甚者，甚至明目张胆侵占和挪用。
据统计，目前中国社保资金达4000亿元，其中2000多亿元归地方政府管理，1800亿元归中央政府管理。当然地方政府管理的2000多亿元中，有不少被挪用了，或者用于搞房地产，或者用于搞基础设施建设。中央管理的1800亿元质量较好。比如，湖南郴州李树彪案与当地政府也有密切关系。尽管住房公积金管理制度的设计是“房委会决策，管理中心运作，银行专户，财政监督”这样一种运行与决策相分离的制度，其目的就是为了加强风险防范。然而，理论上的设计理想，现实运行却把住房公积金管理中心变成了一个地方性的“行政化”机构。据内部人士透露，2003年10月建成的郴州市步行街，就是由市政府出面，利用那个公积金贷款抵押建成的，此外郴州市的污水工程、东骏广场等项目，均与挪用公积金有关。在这种机制下，李树彪个人也趁机“搅浑水”，案子越做越大。
社保基金也同样是地方政府的“唐僧肉”。有些地方、部门管理使用社保基金随意性较大。有的将基本养老保险基金划入地方补充养老保险基金，有的将基金存入非银行金融机构或地方中小银行，有的将基金用于化解金融风险或经商办企业，有的将基金投资于高风险的房地产业，造成上亿甚至十余亿元社保基金无法回收。
其他公共保障资金也常常被“偷吃”。举几个例子：从1998年至2001年底，山西省沁水县端氏镇盖起一幢号称全县第一的豪华办公大楼。其经费来源中，相当部分靠侵占和挪用支农、扶贫、教育专款；据2005年8月陕西省榆林市纪委通报，该省贫困县佳县领导用省里拨给当地的数百万元扶贫款修建办公楼。还有，山西省民政厅花5000万元建造办公楼和宿舍楼，其中有2000多万元就是救灾捐赠款。
用于“公”的还算好，更严重的是被用于“私”，被挪至个人腰包的。2004年3月，山西省太原市中级人民法院宣判了一起涉案数额巨大的社保基金挪用诈骗案。几名被告人共挪用社保基金7659万元，金融诈骗涉案金额近1.8亿元。
其三，机制不活、资金“休眠”，该用的没得用，不该用的在乱用。
公共保障金存在的问题的确很多。一方面是监管不力，另一方面是机制呆板，缺乏灵活性。其中最典型的例子是住房公积金。从管理监督角度来说，因处于“内封闭”状态致使腐败多发易发。从资金保值增值、达到初始目的的角度说，因大量资金处于“休眠”状态而未能发挥作用。
据央行的《2004中国房地产金融报告》称，截至2004年底，全国住房公积金缴存余额为4893.5亿元。除去个人住房贷款和购买国债，全国仍有沉淀资金2086.3亿元。这些资金的保管运作完全掌控在340多家住房公积金管理中心手中。这就意味着，当人们为了拥有自己的“安乐窝”而苦苦追寻时，帮助人们解决居住问题的公积金，竟然还有2000多亿元没有被利用起来，而是躺在银行的账户里睡觉。住房公积金制度已经陷入了一个“怪圈”。
造成大量资金“休眠”的原因主要是：职工使用公积金需要办理的手续繁多、审批时间长。更有甚者，个别地方甚至还未开展住房公积金个人住房贷款业务；个别地方设置强制性服务，贷款条件多、程序繁杂，让许多前来办理个人贷款业务的人烦不胜烦。另一方面，一些地方房产管理部门在办理房产抵押、评估等业务时设置障碍较多，公积金管理中心个人住房贷款基本采取缴存人联保方式放贷，贷款余额及规模受到较大限制。相比之下，商业贷款的利润明显高于公积金贷款，手续、周期也相对简便快捷，许多开发商在和银行的合作中，都“约定”开发商为其推介其自营性贷款。如此一来，国家设立公积金项目的宗旨与现实就形成了强大的反差。
该用公积金贷款的老百姓享受或很难享受到公积金，与此相反，那些原本不该享受公积金的单位和个人，却在大量地享受着，有的甚至数目惊人。浙江省建德市住房资金管理中心原主任巫樟春替建德人民“看守”着数以亿计的住房公积金，但真正能享受到这笔公积金的建德人民并不多。既然有那么多资金闲着，自然会有人上门来“讨吃”。某房产地开发公司总经理徐某因到银行贷款不方便，便找到巫樟春借钱，总计数千万元的公积金便成了他开发房地产的“本钱”，为他捞取了巨额利润。巫樟春的弟弟巫樟云（建德市机关事务管理局原局长）也想沾公积金的好处，竟然辞官“下海”，担任某公司老总。“二巫”合谋，同“吃”公积金而肥，大发横财。
其四，“看守人”权力过大，制约机制缺乏，造成监管失控。
为什么涉及公共保障金的腐败大案开始频频出现？一个主要原因就主要“看守人”权力过大。
就拿住房公积金来说，负责决策监督的住房公积金管理委员会形同虚设。据悉，在2003年之前，公积金管理是由各地建设部门负责。而2003年之后，只在地级州、市（或经济发达地区的县市区）设立一个住房公积金管理中心，下设管理部，成为各地政府直管部门，而在建设部门设立监管处。这样的体制在很大程度上很难起到应有的作用。管委会一年基本上也就开一两次会议。这样决定权基本上就只落在了公积金管理中心主任的手中。也就是说这一个人一旦做出了错误的决定，就意味着公积金将受到损失。公积金监管处是建设厅房管部下面的一个处，从行政级别上和各地的住房公积金管理中心是平级或高半级，从实际意义上讲只是每年向各地要一些报表、数据之类。所谓的监督作用只是摆设。除了公积金外，诸如养老保险金、低保金、扶贫救灾基金、失业金、移民基金等，在管理上也缺乏制约监督，“看守人”权力过大，贿随权集，也是必然。
公共保障金被“盗用”案频频发生，其管理危机也日益显现。但是，有关部门至今尚未能够予以及时总结，从中汲取经验教训，并且将经验教训上升到政策措施层面。当前，公共保障资金监督机构设置的规定不一致，法规制度不健全，必须引起有关方面的高度重视。
编辑：靳伟华
面对动辄成千万甚至上亿元公共保障金被盗用的事实，目睹罪恶的触角伸向百姓的“养命钱”、“安居钱”，人们不禁要问：庞大的公共保障资金为何“黑洞”频出？谁该对公共保障资金的安全负责？
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衡阳2.53亿元住房公积金失踪
□文/高福
2006年2月，记者就湖南衡阳2.53亿元住房公积金失踪案采访了有关部门，得知该案目前仍在调查当中。但该案在当地的关注度却非常高，毕竟，对于这个人均月收入不足1000元的湘南最大城市而言，2.53亿元住房公积金是一笔天文数字。倘若这笔资金真的就此失踪，当地群众是不能答应的。
打单时发现2.53亿元公积金失踪
2005年7月的一天，湖南省衡阳市住房公积金管理中心派工作人员到中国证券上海登记结算公司上海分公司打单时，发现该中心用于购买国债的2.53亿元公积金国债被质押了。时任管理中心主任的杨辉得知后非常震惊，立即要求解除质押，但没有得到解决。于是，杨辉向市政府汇报，市政府又及时向省政府作了汇报。这笔巨额资金是委托湘财证券经营的，上级领导在得知此事后马上向湘财证券提出质问。但对方说，这笔资金仍然在账面上，并未被使用。后来经初步调查发现，这笔钱早已被卷走。至于现在这笔钱究竟到了哪里，至今仍是个谜。
分管这项工作的衡阳市副市长雷良玉说：“实际上我们省里还有几个大户头（也在湘财证券那儿）也面临我们同样的情况，但他们可能还不知道。这笔数额高达2.53亿元的住房公积金，从目前掌握的资料看，应该是被湘财证券非法挪用了。如果湘财证券最后的资金不能到位，衡阳的老百姓的利益受到影响的话，我们不会答应。”
湖南省委省政府高层领导对这案件非常震怒，批示司法部门严肃查处。检察机关于2005年8月采取行动，将市住房公积金中心主任刘向阳予以批捕。因为当地人均月收入不足1000元，公众“勒紧裤腰带”买房子的2.53亿元巨款的“神秘蒸发”，无异于是一场地震。因此，市里立刻成立了专案组。
据悉，与刘向阳一同被捕的还有湘财证券的一名业务人员。因为住房公积金管理中心的这笔资金是被这名业务人员“公关”之下，委托到湘财证券名下的。刘向阳首先向检察机关说出了这名业务人员的名字，因此这人也自然进入了检察机关重点调查的范围。
案发后不久，市委市政府召开紧急会议，经司法界人士建议，很快，衡阳市政府便向湖南省高院申请财产保全，冻结了湘财证券3000万元资产。然而，财产保全总额尚不到1亿元人民币，要想完全拿回2.53亿元住房公积金，前景并不乐观。
美女领导刘向阳是个神秘人物
案件影响巨大，但调查工作进展缓慢。那么，这么大的经济损失，究竟该由谁来负责？显然，时任市住房公积金管理中心主任的刘向阳成为众矢之的。况且，刘向阳已经被捕，人们不由得对她产生种种怀疑。
那么，刘向阳究竟是何许人？她有什么样的能量和背景？又为何会扔下如此巨大的漏洞？难道她就不曾对此事有过担心和恐惧？
据调查，案发时的2005年，刘向阳才41岁。重要的是，她出道较早。早在二十几岁时，这位貌美如花的女子，就在某县政府商业部门担任副局长，纵横于商场与官场之间，而且游刃有余。她的美貌和公关能力，给该县各级领导和商业界人士留下深刻的印象。
然而，刘向阳的心并不在这个小小的县里。1995年，担任了几年副局长之后的刘向阳，由于结识了衡阳市有关部门的主要领导，仕途人生发生重大变化。这一年，31岁的她，从副局长位置上调任衡阳市住房公积金管理中心支部书记、副主任。尽管只是平调，她在县里是副局长，而且是单位里的书记，相当于一把手。但重要的是，她从小县城调进了大都市。
刘向阳在向上公关的收获上得到了坚硬的启示：向阳，向阳，上级领导就是心中的红太阳。只要攻领导、攻上级，就有着大大的前途和收益。在衡阳市住房公积金管理中心的几年里，她和市里各部门的领导建立了较为密切的联系，人际关系成为她的一大资源。但是，心高气盛的她觉得这个岗位和级别还远远不能满足她的要求，不能适应她的发展趋势。
在一个偶然的机会里她结识了一个重要人物，使得她得以继续向上发展。终于，她被调往衡阳市政府驻京办事处工作，负责市领导与驻京各部门领导的接待工作，同时也负责其他事务的协调工作。在北京，她一待就是3年。京里和市里的领导对她的工作非常满意，也都希望她继续干下去。当然，“要想马儿跑，也要给马儿吃草”。刘向阳在京里工作的目的，绝非为了搞服务工作。服务只是手段，并非目的。她的目的是为了自己有一个更好的前程。比如，在办事处获得更高的职位，比如在北京找到合适的岗位，当然，能够回市里升职也不错。她的努力终于获得了个别领导的支持，2003年9月，刘向阳就任衡阳市政府住房公积金管理中心主任，由副转正。而且这个时候的公积金管理中心，已经划归市政府直接管理，成为市政府下属的一个重要部门。别小看这个上不了政府正式序列的管理中心，由于这里掌管着巨大的资金，简直就是政府手里的一家银行，而且还是一家大银行。各路金融机构包括房地产商都前来公关，讨好她，希望从她手里获得资金。
在很多人羡慕着刘向阳位置的时候，刘向阳却开始不稀罕这个位置了。2004年11月底，在当地红得有些耀眼的刘向阳，竟然做出一个令人吃惊但也令人更为羡慕的举动：调离衡阳市住房公积金管理中心，到北京某部委一下属部门工作。随刘向阳去北京的，还有她正在读书的女儿。
谁该对这2.53亿元公积金负责？
2005年8月，已经在京里工作近一年的刘向阳，突然被故乡衡阳市检察机关“请”了回来。
那么，刘向阳究竟是不是贪官？她是不是拿这笔巨额资金作了什么交易？
许多人都在作此揣测。不少人都觉得有些不可思议，甚至认为刘向阳不会这么做。有同事回忆说，刘向阳平时对下属很关心，在单位也很低调，调往北京前，有些多年的同事想请她吃饭、想送点礼物给她，都被她拒绝了。“她的时间在调离前好像特别紧凑，她的工作能力很强，在单位的口碑并不差”。
尽管当地检察机关对刘向阳的案件尚处于侦查阶段，但据业内人士分析，并不能排除刘向阳是以“委托证券公司代为购买国债”的名义，把资金抽出来委托证券公司进行理财。刘和湘财证券之间到底还有没有其他约定，也很难说。
按照我国2002年修改后的《住房公积金管理条例》，住房公积金管理中心是“不以营利为目的的城市政府直属的事业单位”。住房公积金除了个人住房贷款获得收益外，只能在提取相应的准备金的前提下，通过购买国债这一种方式进行保值增值，而通过证券公司委托理财获得超额收益是绝对不允许的。
那么，刘向阳在其中到底扮演了什么角色？当地一位证券业内人士称，“估计她逃脱不了干系。抛开她所要承担的刑事责任不谈，刘对此事件的知情和参与程度是确定当事双方责任的关键。”
这位证券业内人士还分析，目前证券公司拉住房公积金的钱，通常采用的是双方共同制造“买国债”的假证据，包括国债认购、转账、收款等凭证。
“证券公司单方面想套出如此大额资金是不可能的，除非住房公积金管理中心给予方便。”他分析，很可能是双方达成了心照不宣的“委托理财”协议，而后利用其他渠道转移资金。
如果住房公积金管理中心的负责人采取放任的态度，对政府和资金托管银行来讲，这种双方造假的形式很难察觉。按照规定，公积金买国债没有错，而证券公司搞委托理财也已成为事实。双方各自一本账，形成“一笔钱，两本账”，单方面看都很正常。只要双方不对账，永远发现不了问题。
虽然衡阳市住房公积金管理中心现任主任杨辉表示，“目前管理中心一切正常运作，公积金个贷也没有受影响”，但2.53亿元的巨款对衡阳住房公积金的分量还是沉甸甸的。当地一位警官在去市住房公积金管理中心咨询并办理了全部公积金住房贷款手续后，最终还是被婉拒发放住房公积金贷款。
衡阳市住房公积金管理中心是于1993年1月19日正式挂牌的，当时只有8人。2003年以后，划归到衡阳市政府管理，目前是一个有着近90人的“不以营利为目的的事业单位”。据现任衡阳市住房公积金管理中心主任杨辉介绍，该中心住房公积金归集余额已达13亿元，其中买国债占四分之一左右，贷款余额达10亿余元。住房公积金缴存者达21万人，自中心成立以来，发放个人住房公积金贷款5亿余元，已圆了4万户当地居民的购房梦。近3年来，随着企业改制，由于不能正常运转，许多企业的生产状况并不理想。而由于追求利润最大化，外商投资企业和民营企业交纳住房公积金并不积极。即便如此，去年1～7月，衡阳市住房公积金管理中心还是归集到了1.353亿元公积金，较上年同期增长20%。
杨辉说，这笔老百姓的血汗钱是许多人买房的希望所在。目前中心的资金运作方式，一是发放住房贷款，二是在保证支取的情况下，用于购买国债。衡阳市住房公积金管理中心的受委托银行为建设银行、工商银行、农业银行、中国银行4家商业银行。住房公积金管理委员会共有24人，重大事项由委员会决策。
南京大学会计系主任杨雄胜教授认为，“国债被质押意味着有可能被用于私人贷款，一旦被套现，要想收回的可能性不是特别大。”
衡阳市分管这项工作的副市长雷良玉介绍说：“住房公积金使用的渠道有3种：第一是购买国债，第二是存银行，第三是发放住房公积金的归集户个人房贷。”
雷良玉介绍说，这笔巨额资金具体是从衡阳市建行出去的。“衡阳市政府并没有要求住房公积金管理中心委托理财。至于住房公积金管理中心的主任刘向阳有没有个人行为，现在检察院正在查，最后还是以司法机关的结论为准。至于刘向阳和证券公司之间，不管有没有其他的签约，政府的态度非常明确，我们不搞任何形式的委托理财。如果管理中心自己搞委托理财了，那也没有办法。我们另外还有一笔资金也是处于这种状况，陷在了恒信证券，它已经倒闭了。预计这笔钱基本上还是可以拿回来，这笔钱是2000万元，当时也是用于购买国债。”
至于湘财证券究竟把这笔钱用于何用途，雷良玉说：“我们现在搞不清楚湘财证券到底把这笔钱用于什么了。证券市场的混乱就在这里，这个股票是我的，这个国债是我的，但我这个所有权人却不知道它怎么样，运作当中，居然也不经过所有权人同意。严格意义上讲，这笔国债还是衡阳市住房公积金管理中心的，但我们取不了钱，所以通过省高院把这笔钱冻结了。湘财证券也不能动，它现在是整个公司出了问题。我们已经通过法院冻结了湘财证券3000万元的资产。”
雷良玉还谈到了政府对湘财证券的态度。他说：“湖南省政府正在牵头积极促成湘财的重组。湘财证券现在对我们有一个书面承诺，在重组后，要优先全部偿还我们的钱。我得出的结论是，要对证券行业进行整肃，这里面的非法质押太严重。许多证券公司现在都是一层膜，只是没有捅破而已。如实地讲，我对这些证券公司的所作所为比较担心！”
衡阳2.53亿元住房公积金的失踪，无疑使当地公众对住房公积金的信任出现了危机。
链接：
公共保障金“黑洞”事件曝光
文/晓今
陕西偷吃“低保金”、“特困金”
2005年11月，由陕西省黄龙县人民检察院侦查并提起公诉的原黄龙县财政局社会保障股副股长陈霞贪污、受贿、挪用帮困基金一案，由黄龙县人民法院作出一审判决，被告人陈霞因贪污罪被判处有期徒刑12年，剥夺政治权利2年，因受贿罪判处有期徒刑2年，因挪用公款罪判处有期徒刑11年，数罪并罚决定执行有期徒刑16年，剥夺政治权利2年。被告人陈霞为黄龙县财政局社会保障股副股长。法院审理查明：被告人陈霞贪污公款共计人民币360800元，其中两次未遂数额181000元；于2002年12月10日至2004年1月15日，先后3次私自从其管理的帮困基金专户中以给黄龙县外贸公司、飞龙公司拨款为由，受贿共计人民币16000元；被告人还于2004年3月26日至2004年11月3日，先后5次挪用其管理的社保基金共计人民币61万元，案发后尚有493789.46元赃款未追回。
保定3亿元公积金被携带潜逃
2005年1月中旬，航空证券保定营业部总经理范建华携带委托理财的大额款项潜逃，与他同时潜逃的还有当地的几名官员。令人震惊的是，在他们带走的巨款中，绝大部分是保定市住房公积金管理中心交给该公司进行委托理财的住房公积金，共计3亿元左右。
海南诈骗农村社会养老保险金
2002年9月，因诈骗农村社会养老保险金2000万元，原海南达龙实业有限公司总经理龙泉润被判处死刑。龙泉润在1996年底至1999年4月间，采取变造银行定期存单、伪造银行存款确认书等手段骗取辽宁省凌海市和北宁市的农村养老保险金，数额巨大。在此案的调查过程中发现，龙泉润利用农保处“通过高息存款吃利息差”的心理，以17%的高利息成功行使诈骗。
李树彪贪污、挪用公积金案
2005年8月24日湖南省郴州市中级人民法院宣判，原郴州市住房公积金管理中心主任李树彪犯有贪污公款罪、挪用公款罪与赌博罪，判处死刑、剥夺政治权利终身，并处没收其个人全部财产上缴国库。同时被宣判的吴明光、李庆容等同案人员，分别被以贪污、挪用公款与赌博、窝藏转移赃款等罪名判处有期判刑2～17年。法院认定李树彪从1999年9月至2004年1月，利用职务之便，用住房公积金管理中心的单位存款作抵押、质押担保获取“银行贷款”，或与他人串通从郴州市住房公积金管理中心获取“政策性住房资金委托借款”的方式，先后作案44次，犯罪金额高达11893.1061万元。其中，挪用公款5854.7287万元，贪污公款6038.3774万元。李树彪贪污、挪用的公款，绝大部分用于到澳门等地豪赌或个人挥霍，案发时尚有7747.5万元未退还。
三峡“移民基金”被大量贪污
三峡工程移民自1993年全面实施到1999年底，国家已累计投入移民资金176.8亿元，搬迁安置移民22万人。但三峡移民资金被挤占挪用的问题十分突出，贪污移民资金的案件也时有发生。据检察机关统计，三峡工程移民自1993年实施以来，三峡库区共发生贪污、挪用、侵吞移民基金案件138起，涉案165人，涉案金额达3115万多元，其中最为典型的是重庆市丰都县原国土局局长黄发祥利用职务之便贪污移民基金案。
2003年12月18日，重庆市高级法院按照最高人民法院下达的执行死刑命令，对贪污三峡库区移民款1207万余元的重庆市丰都县建委原主任黄发祥验明正身，采用注射方式执行了死刑。
最高人民法院复核认为，黄发祥的行为已构成贪污罪，且贪污数额特别巨大，情节特别严重，遂核准其死刑，剥夺政治权利终身。
邵阳市挪用“养老基金”受制裁
1999年5月，邵阳市审计局在对企业职工养老保险基金进行行业审计时发现，市劳动局社保处财务上疑点重重：一是财务账簿记录与报表、实际业务不相符；二是核对银行存款账和记账凭证发现无故冲销银行存款利息22万元；三是违规动用基金向他人贷款；四是上划省里140万元重复计账；五是张某用白条收取代保管各县社保站国库券79万元，财务账上没有反映……根据检察机关最后侦查审定，财务科长张某因其丈夫曾某办厂需要资金，从1994年7月至1998年末，利用职务上的便利，先后数十次以社保处存放在银行的养老保险基金作抵押或担保，从银行贷出巨额资金用于个人营利活动及挥霍，共计挪用养老保险金831万余元，至案发，尚有333万元无法归还。2000年1月本案涉案人员先后被逮捕。用于贷款抵押的养老基金存款也依法如数收回。
广州8.9亿元养老金体外营运
1993年，广州市劳动局下属的社会保险公司在将结存资金委托给投资机构以营运“增值”的政策许可下，将25个项目8.9亿元的养老金交给下属的实业公司进行运作。截至2004年3月仅收回3100万元。
2004年10位人大代表对养老保险金“在外运营”提出强烈质疑。
观点：
百姓的“活命钱”不能再糟蹋了
文/林东品
近几年各地频频发生老百姓的“活
命钱”被侵吞被挪用的案件。一群大大小小的硕鼠肆无忌惮地侵吞挪用住房公积金、养老保险金、医疗保险金等在内的社会公共保障金,甚至连移民专项基金也敢伸出贼手。案值少则数万，多则数亿，让人触目惊心。人们不禁要问，谁来为我们看护好老百姓的“活命钱”？
这是老百姓的“活命钱”
我国目前尚处于社会主义初级阶段，与改革开放前相比，虽然国力大增，但仍存在着贫富差距、城乡差距，存在着东部沿海发达地区与西部欠发达地区经济发展不平衡的差距，存在着大量需要救助的社会弱势群体和经济困难的城乡居民。为此国家设立了包括住房公积金、养老保险金、医疗保险金、低保金、失业金以及用于扶贫、水利和移民的专项基金等在内的社会公共保障金。尽管如此，我国目前设立的这些社会公共保障金仍然是低起点、低层次、低水平的。一是资金总量低。根据资料显示，2004年我国社会保障的财政投入只占GDP的百分之三，美国是百分之五点四，而我国的人口是美国的数倍。二是受益人口少。我国目前只有1.7亿人享有养老保险，1.3亿人享有医疗保险，与13亿人口相比享有保险的人口比例太低。三是农民的社会保障基本上是个空白。为此，中央政府正在加大社会公共保障金的投入力度。在财政部提交十届全国人大四次会议审议的2006年度财政预算草案中，政府今年将拿出数千亿元，帮助欠发达地区发展经济和社会事业，救助困难群众。
由此可见，这些社会公共保障金不仅是老百姓的“活命钱”，而且更主要是穷人的“活命钱”。然而有关统计却显示，在1986年至1997年间全国有上百亿元社会公共保障金被违规动用。令人遗憾的是，旧的被动用的社会公共保障金还没有完全被追回，新的侵吞挪用社会保障金的行为又在继续发生，且呈愈演愈烈之势。
侵吞挪用“活命钱”罪不容赦
社会公共保障金的安全关系到老百姓的切身利益，关系到老百姓的养命和安居，侵吞挪用老百姓的“活命钱”罪不容赦。
侵吞挪用社会公共保障金是造成社会新的不稳定的根源。当前社会存在着分配不公、贫富差距的客观事实，存在着大批需要救助的失业、失地和生活困难的弱势人群，一定的社会公共保障金起到了调整国民收入分配格局和稳定社会结构的作用，是社会稳定的调节器和润滑剂。一旦社会公共保障金被侵吞、被挪用，群众的养老、医疗、住房改善及其他所必需的最低生活条件失去了基本保障，就会人心不稳，势必造成社会动荡不安。
侵吞社会公共保障金所造成的“黑洞”势必需要国家财政填补。社会公共保障金大多是国家投入或强制征收的，是以国家信誉为担保的，是对口专项资金。无论是住房公积金还是养老金，一旦被侵吞挪用且无法追回，老百姓需要时个人账户无法“贴现”，国家或地方政府只能进行贴补。政府本来可以把有限的资金投入给更多的困难群众，但却要无奈地填补“黑洞”，可以说不法分子在侵吞挪用社会公共保障金的同时也“绑架”了政府。
侵吞挪用社会公共保障金大多为“看守人”监守自盗，危害更大。在已经暴露的案件中，原湖南郴州住房公积金管理中心主任李树彪将1.2亿元公积金化为个人赌资；原陕西省住房基金管理中心培训部部长马怀礼伙同该中心原主任王道生和原副主任王长生，挪用公积金2800万元用于个人炒股；重庆市丰都县原国土局局长黄发祥贪污上千万元三峡移民基金……可以看出，在侵吞挪用社会公共保障金案件中，犯罪人多为资金管理者。其实，作为社会公共保障金的“看守者”非常清楚，这些资金不是一般意义上的款项，是条“高压线”，绝对不能触碰，但是这些看守者却利欲熏心，哪管什么道德、纪律、法律。当“管家”随时准备偷主人家的东西的时候，主人除了无奈还能做些什么，何况这些“管家”也不是主人聘请的，更不是主人想辞就能辞掉的。
谁来看护好百姓的“活命钱”
社会公共保障金作为老百姓的“活命钱”屡屡被侵吞被挪用，已严重影响了老百姓的生活，那么谁来为我们看护好老百姓的“活命钱”呢？
人们在谈及社会公共保障金被侵吞被挪用时，往往把一腔仇恨撒向不法分子。不法分子固然可恨，可是如果“篱笆”扎得紧的话，“野狗”会钻得进来吗？笔者以为看护好老百姓的活命钱，必须消除不法分子实施犯罪的土壤和条件。
首先立好法。社会公共保障金种类多、涉及面广，但除了住房公积金有一部管理条例外，其他基本上是处于无法可依的状态。面对庞大的社会公共保障金，“无法”就会“无天”。笔者以为既可以根据社会公共保障金的种类和性质分别制定管理条例，也可以在条件成熟的时候制定一部统一的社会公共保障金法。无论立法上采取哪一种形式，必须首先解决管理和监督机制的问题。像《住房公积金管理条例》中设定的“管理委员会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督”这种表面上面面俱到，实际上却是多头管理、职责不明，最后无人负责、无人监管的制度必须作进一步的修订和完善。
其次是选好人。《住房公积金管理条例》虽然规定了“住房公积金管理委员会主任应当由具有社会公信力的人士担任”，但事实上涉及公积金被侵吞被挪用的案件大多是住房公积金管理委员会主任实施的。这样就提出了一个问题，社会公共保障金的管理人员该如何选任，是由政府指定，还是应该经过听证公示程序。当然，现代法治社会并不能依仗个人的品行，但好的制度毕竟是需要人去执行的，选择一个品行良好的人作管理者，可以最大限度地避免犯错和失误。
第三是管理透明。社会公共保障金管理是阳光下的事业，透明就会防止暗箱操作，就可以避免污浊交易。其实，老百姓作为社会保障金的受益者，有权力知道资金的去向、状态；管理机构有义务向社会、向受益人或所有人报告社会公共保障金的状况。
总之，社会公共保障金是老百姓的“活命钱”，是维护社会稳定，建立和谐社会的“善款”。善款必须善用、善终。看护好老百姓的“活命钱”，立法、行政、司法等机关责无旁贷！
反思：
公共保障金缘何频频“失守”
□文/汪宛夫
公共保障金频频“失守”，笔者认为，除了作案人本身的思想道德败坏、腐败意识滋长外，最重要的是体制机制上的原因，使这些作案人拥有了腐败的土壤和条件。细细分析这些案子，便可发现许多深层次的问题亟待引起重视。
其一，多头管理、纵横交错、职权不明，造成事实上无人管。
公共保障金包括住房公积金、养老保险金、低保金、失业金、扶贫基金，以及水利基金、移民基金等等，涉及范围广。这些资金通常由住房公积金管理部门、社保部门、民政部门、水利部门、移民部门等自行管理，同时，又由财政、税务、审计等部门进行监管。按理说，这些数目庞大的资金还是有许多部门监管的，但是，由于各个部门之间分工存在交叉，责任不明确。尤其在监督过程中，存在着“以谁为主”、“相互扯皮”的现象。因此，除了有重大举报或领导批示介入外，一般的管理大权就落到了公共保障金“看守人”身上。
比如，问题最严重的住房公积金，地方政府都成立了公积金管理中心，由该中心自己管自己，管理系统处于“内封闭”状态，外面的“阳光”几乎照不进。浙江省建德市是个县级市，但这个市的住房资金管理中心原主任巫樟春挪用了近一个亿的资金用于亲朋好友（包括自己弟弟）经商谋利，作案时间长达10年，直到这位仁兄退居二线按规定需作离任审计时，才被发现巨大“黑洞”。换句话说，要是巫樟春再年轻些，再多干几年，他大可以在主任位置上多发几年“横财”。
湖南郴州住房公积金管理中心原主任李树彪当然更为“著名”，他利用职务之便，从1999年到2004年1月先后作案44次，将1.2亿元公积金化为个人赌资，其作案时间长达5年。可是，直到2004年春节长假过后在办公室里找不到李树彪，才知道此人已失踪并畏罪潜逃。同样在湖南，同样是住房公积金大案，——2005年8月，在衡阳市住房公积金管理中心工作了近10年的原主任刘向阳被捕。其原因是，工作人员在一次财务打单时，意外发现公积金购买的国债被用于质押，从而追查出2.53亿元住房公积金被挪用的惊天大案。据悉，衡阳市住房公积金管理中心是市政府下属的一个副处级二级法人单位，但在中心许多工作人员的眼里，“中心是一个没娘的孩子，是叔伯姨在管，一旦出了事，没有人顶着”。
按照《住房公积金管理条例》，我国住房公积金的管理实行“管理委员会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的原则。公积金监管属于同级监管，由建设部门牵头，会同财政、审计、银行进行监督。但因种种原因，这种监督相当乏力，致使案件频发。来自建设部的统计表明，截至2004年年底，全国340多个设区城市住房公积金管理中心归集的公积金缴存总额为7400亿元，缴存余额为4893.5亿元。然而，形同虚设的监管和内部人员监守自盗案频出，使这笔总数近4900亿的公众资金深陷风险“泥潭”。
其二，与地方政府关系“水乳交融”，“唐僧肉”容易被“偷吃”。
大多数的公共保障金项目，实际上都处于地方政府的管理之下。由于现在地方政府目标远大、发展项目又多，普遍感到财力吃紧。尽管公共保障金有着专门用途，但是，与地方政府有着“水乳交融”关系的公共保障金，恰如一块人见人爱的“唐僧肉”，早被地方政府虎视眈眈，甚至被千方百计地找借口“偷吃”。
比如，现在地方社保部门多为地方政府直接领导，自然得听命于地方政府。这也就为一些地方政府挪用社保基金提供了可乘之机。近年来的几次中央大检查中，集体犯罪行为屡现。更有甚者，甚至明目张胆侵占和挪用。
据统计，目前中国社保资金达4000亿元，其中2000多亿元归地方政府管理，1800亿元归中央政府管理。当然地方政府管理的2000多亿元中，有不少被挪用了，或者用于搞房地产，或者用于搞基础设施建设。中央管理的1800亿元质量较好。比如，湖南郴州李树彪案与当地政府也有密切关系。尽管住房公积金管理制度的设计是“房委会决策，管理中心运作，银行专户，财政监督”这样一种运行与决策相分离的制度，其目的就是为了加强风险防范。然而，理论上的设计理想，现实运行却把住房公积金管理中心变成了一个地方性的“行政化”机构。据内部人士透露，2003年10月建成的郴州市步行街，就是由市政府出面，利用那个公积金贷款抵押建成的，此外郴州市的污水工程、东骏广场等项目，均与挪用公积金有关。在这种机制下，李树彪个人也趁机“搅浑水”，案子越做越大。
社保基金也同样是地方政府的“唐僧肉”。有些地方、部门管理使用社保基金随意性较大。有的将基本养老保险基金划入地方补充养老保险基金，有的将基金存入非银行金融机构或地方中小银行，有的将基金用于化解金融风险或经商办企业，有的将基金投资于高风险的房地产业，造成上亿甚至十余亿元社保基金无法回收。
其他公共保障资金也常常被“偷吃”。举几个例子：从1998年至2001年底，山西省沁水县端氏镇盖起一幢号称全县第一的豪华办公大楼。其经费来源中，相当部分靠侵占和挪用支农、扶贫、教育专款；据2005年8月陕西省榆林市纪委通报，该省贫困县佳县领导用省里拨给当地的数百万元扶贫款修建办公楼。还有，山西省民政厅花5000万元建造办公楼和宿舍楼，其中有2000多万元就是救灾捐赠款。
用于“公”的还算好，更严重的是被用于“私”，被挪至个人腰包的。2004年3月，山西省太原市中级人民法院宣判了一起涉案数额巨大的社保基金挪用诈骗案。几名被告人共挪用社保基金7659万元，金融诈骗涉案金额近1.8亿元。
其三，机制不活、资金“休眠”，该用的没得用，不该用的在乱用。
公共保障金存在的问题的确很多。一方面是监管不力，另一方面是机制呆板，缺乏灵活性。其中最典型的例子是住房公积金。从管理监督角度来说，因处于“内封闭”状态致使腐败多发易发。从资金保值增值、达到初始目的的角度说，因大量资金处于“休眠”状态而未能发挥作用。
据央行的《2004中国房地产金融报告》称，截至2004年底，全国住房公积金缴存余额为4893.5亿元。除去个人住房贷款和购买国债，全国仍有沉淀资金2086.3亿元。这些资金的保管运作完全掌控在340多家住房公积金管理中心手中。这就意味着，当人们为了拥有自己的“安乐窝”而苦苦追寻时，帮助人们解决居住问题的公积金，竟然还有2000多亿元没有被利用起来，而是躺在银行的账户里睡觉。住房公积金制度已经陷入了一个“怪圈”。
造成大量资金“休眠”的原因主要是：职工使用公积金需要办理的手续繁多、审批时间长。更有甚者，个别地方甚至还未开展住房公积金个人住房贷款业务；个别地方设置强制性服务，贷款条件多、程序繁杂，让许多前来办理个人贷款业务的人烦不胜烦。另一方面，一些地方房产管理部门在办理房产抵押、评估等业务时设置障碍较多，公积金管理中心个人住房贷款基本采取缴存人联保方式放贷，贷款余额及规模受到较大限制。相比之下，商业贷款的利润明显高于公积金贷款，手续、周期也相对简便快捷，许多开发商在和银行的合作中，都“约定”开发商为其推介其自营性贷款。如此一来，国家设立公积金项目的宗旨与现实就形成了强大的反差。
该用公积金贷款的老百姓享受或很难享受到公积金，与此相反，那些原本不该享受公积金的单位和个人，却在大量地享受着，有的甚至数目惊人。浙江省建德市住房资金管理中心原主任巫樟春替建德人民“看守”着数以亿计的住房公积金，但真正能享受到这笔公积金的建德人民并不多。既然有那么多资金闲着，自然会有人上门来“讨吃”。某房产地开发公司总经理徐某因到银行贷款不方便，便找到巫樟春借钱，总计数千万元的公积金便成了他开发房地产的“本钱”，为他捞取了巨额利润。巫樟春的弟弟巫樟云（建德市机关事务管理局原局长）也想沾公积金的好处，竟然辞官“下海”，担任某公司老总。“二巫”合谋，同“吃”公积金而肥，大发横财。
其四，“看守人”权力过大，制约机制缺乏，造成监管失控。
为什么涉及公共保障金的腐败大案开始频频出现？一个主要原因就主要“看守人”权力过大。
就拿住房公积金来说，负责决策监督的住房公积金管理委员会形同虚设。据悉，在2003年之前，公积金管理是由各地建设部门负责。而2003年之后，只在地级州、市（或经济发达地区的县市区）设立一个住房公积金管理中心，下设管理部，成为各地政府直管部门，而在建设部门设立监管处。这样的体制在很大程度上很难起到应有的作用。管委会一年基本上也就开一两次会议。这样决定权基本上就只落在了公积金管理中心主任的手中。也就是说这一个人一旦做出了错误的决定，就意味着公积金将受到损失。公积金监管处是建设厅房管部下面的一个处，从行政级别上和各地的住房公积金管理中心是平级或高半级，从实际意义上讲只是每年向各地要一些报表、数据之类。所谓的监督作用只是摆设。除了公积金外，诸如养老保险金、低保金、扶贫救灾基金、失业金、移民基金等，在管理上也缺乏制约监督，“看守人”权力过大，贿随权集，也是必然。
公共保障金被“盗用”案频频发生，其管理危机也日益显现。但是，有关部门至今尚未能够予以及时总结，从中汲取经验教训，并且将经验教训上升到政策措施层面。当前，公共保障资金监督机构设置的规定不一致，法规制度不健全，必须引起有关方面的高度重视。
编辑：靳伟华