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近年来，我们吴江市坚持以科学发展观为指导，坚持统筹城乡经济社会发展，大胆探索“三农”问题的根本解决之道，积极构建农民“四保”机制，有效地解决了农民的后顾之忧。至2006年底，全市52万农民中参加土地换保障（简称“土保”）的为12.9万人，参加农村基本养老保险（简称“农保”）的为 20.09万人，参加城镇职工养老保险（简称“城保”）的为9万人，参加农村合作医疗保险（简称“医保”）的镇村覆盖率为100%，农民参保率达97.3%。
构建“四保”机制的基本内容
对失地农民——“土保”。我市创造性地贯彻2003年省政府《关于调整征地补偿标准的通知》精神，提出新老失地农民平等共享原则，一揽子解决了1982年实行家庭联产承包责任制以来所有失地农民的保障问题。一是变管一时为保长远，对2004年被征地农民，16岁以下人员以每人6000元进行一次性安置补偿，年满16岁人员全部纳入土地换保障体系，对2万元安置补偿费投保生成可继承的个人账户，核发《被征地人员基本生活保障手册》，到养老年龄后换发《农村村民养老证》，每月凭证领取政府基础养老金加个人账户的生活保障金。二是以新标准通老政策，对1982年至2003年期间已被征地农民，原政策待遇不变，各历史阶段安置补偿款视作与2万元征地安置补偿款新标准等价，给予办理土地换保障手续。据此，被征地人员到龄后每年可获取一定保障收入，高于纯农户一年的收入。
对就业农民——“城保”。我市就业农民“城保”始于1999年，对在各类企业就业农民保障进行了攀高提升处理，在全省率先对农民职工给予市民化待遇，实行城镇企业职工养老、医疗、工伤、生育和失业五项社会保险统筹。目前，本市户口的农民职工以缴费工资为基数按单位17%、个人8%合计25%进行缴费参保，外地户口的农民职工以缴费工资为基数按单位10%、个人8%合计18%进行缴费，在劳动关系、户口关系等发生变化时，可一次性领取个人帐户全部储存额或按规定进行帐户变更升级。目前，参加“城保”五项统筹的退休人员可领取人均超过1000元的退休养老金，缴纳大病补充医疗保险的最高可享受不封顶医疗待遇，一旦失业可按城镇职工失业金标准的2/3享受失业补助。
对务农农民——“农保”。对本市户口的从事农副业生产的农民参加农村基本养老保险，月缴费基数按上年城镇企业职工基本养老保险月最低缴费基数的50%确定，缴费比例为25%，参保人员个人负担40%，市镇两级财政各负担30%，对低保对象、70岁以上老年人以及2004年男满60岁、女满55岁且所有直系亲属均有保险保障的老年农民，实行零缴费参保，核发《农村村民养老证》直接享受每月100元政府基础养老金；对18岁以上未到养老年龄的农民，核发《农村基本养老保险手册》，每年按规定缴纳养老保险费生成个人帐户，到龄后换发《农村村民养老证》，每月凭证领取100元政府基础养老金加个人账户本息额除以120部分的保险金。
对全部农民——“医保”。坚持个人为主、集体扶持、政府资助的原则，全面推进农村合作医疗保险工作。目前，我市实行全市“一级统筹核算，分级结报管理”的政策，推行新型合作医疗信息化管理，取消参保居民家庭帐户，设立门诊统筹，对参保居民发放IC卡，实现网上审核报销，做到实时结报，方便群众。农村合作医疗保险基金标准统一为每人每年180元，本市户口农村家庭以户为单位缴纳，每人每年50元。农村合作医疗保险的补偿项目也由2003年的4项增加到13项，除常规门诊药品和预防保健支出外，项目涵盖检查、手术、住院和多种慢性病等诸多方面，对大病统筹合作医疗基金补偿调低起报点为601元，最高补偿额为67500元。与此同时，我市还实行《农村特困人群医疗救助办法》，提取全市实际医保参保人数人均5元，形成特困人群医疗救助基金。此外，我市还建成江苏首家县级惠民医院，建成覆盖镇、社区、村卫生机构的惠民医疗网络，对困难群众看病享受“十免十减”政策。
上述“四保”机制，除“医保”独立运行，其余“三保”已实现政策互通，“农保”和“城保”可方便实现双向转换，并按照“就高不就低”原则引导农民向较高水平的保种参保，加快推进农村城市化、农民市民化进程。2006年，我市又进一步明确不在城市（镇）规划建设控制区内的农户，愿意放弃农村宅基地、入住城镇公寓房的，其承包田由村进行流转入股，原参加的农村基本养老保险和土地换保障置换成城镇职工基本养老保险。
构建“四保”机制的主要做法
一是充分论证，政策完备。早在2003年，我市就从研究村干部基本报酬统筹、参加城镇企业保险入手，先后大规模开展农村调查3次，围绕实施“固本强基”组织小分队下村入户座谈超过1000次，组织有关部门赴先进地区考察调研8次，既摸清了全市农民生产生活情况和保障保险要求，也掌握了先进地区此项工作的好做法和好经验。2004年初，市委、市政府更是以贯彻中央一号文件为抓手，以全省征地补偿标准调整为契机，先后召开书记办公会、市委常委会、书记市长联席会议等20多次，反复论证，几易其稿，最终推出并完善了农业增效、农村改革、农民就业、农民创业、农村保障、新农村建设的一系列政策，基本构建了创业有门道、就业有渠道、生病有医保、失地有保障、贫困有补助、养老有保险的“六有”体系，逐步形成了富有吴江特色的农民增收致富长效机制。
二是健全组织，领导有力。为了有力推进“四保”政策落实到位，我市坚持“上下联动、相互配合、加强力量、整体推进”的原则，组建工作班子，明确工作职责，及时交流情况，加快推进速度。尤其是针对错综复杂的“土保”和“农保”工作，专门成立“两保”集中工作办公室，作为市委市政府推进“两保”工作的办事机构，全面负责政策指导和工作督查。各镇和开发区也相应成立“两保”集中工作办公室，实行集中办公制度，及时解决实施过程中遇到的疑难问题。在工作推进中，全市每两周召开一次由市委市政府领导主持的工作会，各镇分管副书记或副镇长参加。在非常关键的最后阶段，实行工作进展的日报告、周通报制度，确保了“两保”工作的顺利开展。
三是强化宣传，操作规范。加强正面宣传、正面引导、通过“一报二台”媒体组织政策宣传专栏、书记市长访谈、干部村民大家谈等形式，把“四保”政策原原本本交给群众，让群众依法按政策维护自身正当利益。2004年以来，我市以“土保”、“农保”、征地补偿、宅基地管理政策为内容配编专门教材，连续两年集中一周时间举办由全市基层相关负责人参加的农村政策法规培训班。“两保”集中办还专设政策解释接待小组，统一扎口政策解释工作，进村入户对农民所关心的问题进行释疑解惑。在具体操作上，明确“三认定二落实一公示”的工作要求，即对参保土地面积数、人均农用地数和可享受保障人员数审核认定到位，对参保人员、专户资金落实到位，对参保面积、参保人员名单以村务公开形式向村民公示，确保“两保”工作的公开、公平和公正，保证实事办好、好事办实。
四是用足财力，贴补到位。市委、市政府充分认识到，没有农民的奉献，就没有全市经济今天的成就，应该而且必须拿出尽可能多的财力来反哺农民，让农民充分享受全市改革开放和经济发展的成果。全市对“四保”政策均设有财政专户并将财政支出部分列入年度预算，每年提交人代会审议，其中“土保”和“农保”两项政府贴补最大。“土保”方面，政府以经营性土地出让收入2%的标准、工业协议出让土地资金中按照每亩600元的标准进入专户，对交纳保障费的参保人员到龄后每月领取不足220元的，由市镇两级财政各承担50%予以补足。对不交纳保障费的已被征地人员，其实际发放的养老补贴由市镇两级财政各按50%的比例承担。同时，对农村基本养老保险也实行市镇两级财政补助的办法，低保对象个人参保费用全部由市镇两级财政承担。对上述保障的初步测算，全市每年财政补贴将在2.5亿元左右，使广大农民真正地享受到富民政策的巨大实惠，真切地感受到党和政府的温暖。□（作者系中共吴江市委副书记）
责任编辑：邹宏仪
构建“四保”机制的基本内容
对失地农民——“土保”。我市创造性地贯彻2003年省政府《关于调整征地补偿标准的通知》精神，提出新老失地农民平等共享原则，一揽子解决了1982年实行家庭联产承包责任制以来所有失地农民的保障问题。一是变管一时为保长远，对2004年被征地农民，16岁以下人员以每人6000元进行一次性安置补偿，年满16岁人员全部纳入土地换保障体系，对2万元安置补偿费投保生成可继承的个人账户，核发《被征地人员基本生活保障手册》，到养老年龄后换发《农村村民养老证》，每月凭证领取政府基础养老金加个人账户的生活保障金。二是以新标准通老政策，对1982年至2003年期间已被征地农民，原政策待遇不变，各历史阶段安置补偿款视作与2万元征地安置补偿款新标准等价，给予办理土地换保障手续。据此，被征地人员到龄后每年可获取一定保障收入，高于纯农户一年的收入。
对就业农民——“城保”。我市就业农民“城保”始于1999年，对在各类企业就业农民保障进行了攀高提升处理，在全省率先对农民职工给予市民化待遇，实行城镇企业职工养老、医疗、工伤、生育和失业五项社会保险统筹。目前，本市户口的农民职工以缴费工资为基数按单位17%、个人8%合计25%进行缴费参保，外地户口的农民职工以缴费工资为基数按单位10%、个人8%合计18%进行缴费，在劳动关系、户口关系等发生变化时，可一次性领取个人帐户全部储存额或按规定进行帐户变更升级。目前，参加“城保”五项统筹的退休人员可领取人均超过1000元的退休养老金，缴纳大病补充医疗保险的最高可享受不封顶医疗待遇，一旦失业可按城镇职工失业金标准的2/3享受失业补助。
对务农农民——“农保”。对本市户口的从事农副业生产的农民参加农村基本养老保险，月缴费基数按上年城镇企业职工基本养老保险月最低缴费基数的50%确定，缴费比例为25%，参保人员个人负担40%，市镇两级财政各负担30%，对低保对象、70岁以上老年人以及2004年男满60岁、女满55岁且所有直系亲属均有保险保障的老年农民，实行零缴费参保，核发《农村村民养老证》直接享受每月100元政府基础养老金；对18岁以上未到养老年龄的农民，核发《农村基本养老保险手册》，每年按规定缴纳养老保险费生成个人帐户，到龄后换发《农村村民养老证》，每月凭证领取100元政府基础养老金加个人账户本息额除以120部分的保险金。
对全部农民——“医保”。坚持个人为主、集体扶持、政府资助的原则，全面推进农村合作医疗保险工作。目前，我市实行全市“一级统筹核算，分级结报管理”的政策，推行新型合作医疗信息化管理，取消参保居民家庭帐户，设立门诊统筹，对参保居民发放IC卡，实现网上审核报销，做到实时结报，方便群众。农村合作医疗保险基金标准统一为每人每年180元，本市户口农村家庭以户为单位缴纳，每人每年50元。农村合作医疗保险的补偿项目也由2003年的4项增加到13项，除常规门诊药品和预防保健支出外，项目涵盖检查、手术、住院和多种慢性病等诸多方面，对大病统筹合作医疗基金补偿调低起报点为601元，最高补偿额为67500元。与此同时，我市还实行《农村特困人群医疗救助办法》，提取全市实际医保参保人数人均5元，形成特困人群医疗救助基金。此外，我市还建成江苏首家县级惠民医院，建成覆盖镇、社区、村卫生机构的惠民医疗网络，对困难群众看病享受“十免十减”政策。
上述“四保”机制，除“医保”独立运行，其余“三保”已实现政策互通，“农保”和“城保”可方便实现双向转换，并按照“就高不就低”原则引导农民向较高水平的保种参保，加快推进农村城市化、农民市民化进程。2006年，我市又进一步明确不在城市（镇）规划建设控制区内的农户，愿意放弃农村宅基地、入住城镇公寓房的，其承包田由村进行流转入股，原参加的农村基本养老保险和土地换保障置换成城镇职工基本养老保险。
构建“四保”机制的主要做法
一是充分论证，政策完备。早在2003年，我市就从研究村干部基本报酬统筹、参加城镇企业保险入手，先后大规模开展农村调查3次，围绕实施“固本强基”组织小分队下村入户座谈超过1000次，组织有关部门赴先进地区考察调研8次，既摸清了全市农民生产生活情况和保障保险要求，也掌握了先进地区此项工作的好做法和好经验。2004年初，市委、市政府更是以贯彻中央一号文件为抓手，以全省征地补偿标准调整为契机，先后召开书记办公会、市委常委会、书记市长联席会议等20多次，反复论证，几易其稿，最终推出并完善了农业增效、农村改革、农民就业、农民创业、农村保障、新农村建设的一系列政策，基本构建了创业有门道、就业有渠道、生病有医保、失地有保障、贫困有补助、养老有保险的“六有”体系，逐步形成了富有吴江特色的农民增收致富长效机制。
二是健全组织，领导有力。为了有力推进“四保”政策落实到位，我市坚持“上下联动、相互配合、加强力量、整体推进”的原则，组建工作班子，明确工作职责，及时交流情况，加快推进速度。尤其是针对错综复杂的“土保”和“农保”工作，专门成立“两保”集中工作办公室，作为市委市政府推进“两保”工作的办事机构，全面负责政策指导和工作督查。各镇和开发区也相应成立“两保”集中工作办公室，实行集中办公制度，及时解决实施过程中遇到的疑难问题。在工作推进中，全市每两周召开一次由市委市政府领导主持的工作会，各镇分管副书记或副镇长参加。在非常关键的最后阶段，实行工作进展的日报告、周通报制度，确保了“两保”工作的顺利开展。
三是强化宣传，操作规范。加强正面宣传、正面引导、通过“一报二台”媒体组织政策宣传专栏、书记市长访谈、干部村民大家谈等形式，把“四保”政策原原本本交给群众，让群众依法按政策维护自身正当利益。2004年以来，我市以“土保”、“农保”、征地补偿、宅基地管理政策为内容配编专门教材，连续两年集中一周时间举办由全市基层相关负责人参加的农村政策法规培训班。“两保”集中办还专设政策解释接待小组，统一扎口政策解释工作，进村入户对农民所关心的问题进行释疑解惑。在具体操作上，明确“三认定二落实一公示”的工作要求，即对参保土地面积数、人均农用地数和可享受保障人员数审核认定到位，对参保人员、专户资金落实到位，对参保面积、参保人员名单以村务公开形式向村民公示，确保“两保”工作的公开、公平和公正，保证实事办好、好事办实。
四是用足财力，贴补到位。市委、市政府充分认识到，没有农民的奉献，就没有全市经济今天的成就，应该而且必须拿出尽可能多的财力来反哺农民，让农民充分享受全市改革开放和经济发展的成果。全市对“四保”政策均设有财政专户并将财政支出部分列入年度预算，每年提交人代会审议，其中“土保”和“农保”两项政府贴补最大。“土保”方面，政府以经营性土地出让收入2%的标准、工业协议出让土地资金中按照每亩600元的标准进入专户，对交纳保障费的参保人员到龄后每月领取不足220元的，由市镇两级财政各承担50%予以补足。对不交纳保障费的已被征地人员，其实际发放的养老补贴由市镇两级财政各按50%的比例承担。同时，对农村基本养老保险也实行市镇两级财政补助的办法，低保对象个人参保费用全部由市镇两级财政承担。对上述保障的初步测算，全市每年财政补贴将在2.5亿元左右，使广大农民真正地享受到富民政策的巨大实惠，真切地感受到党和政府的温暖。□（作者系中共吴江市委副书记）
责任编辑：邹宏仪