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摘 要：广州亚运免费公共交通政策从出台到取消，是顺势的明确之举，本文从公共政策分析出发，基于政策问题构建的视角认为，政府决策者免费政策之举在逻辑起点上没能重视政策问题构建的中心指导地位，以致“用正确的方法，解决了错误的问题”，对此，用假设分析的方法可以有效地构建广州亚运惠民政策的正确问题，同时也是对免费政策夭折的一种反思，同时广州取消免费政策的举动也可以从政策问题构建的角度得到合理解释。
关键词：免费公共交通政策；问题构建；假设分析
广州亚运期间“让全体市民享受免费坐地铁公交30天的优惠”“硬着头皮”实行了仅仅七天就被迫取消，这一政策从公布实施到执行夭折，政府在重大活动期间的“朝令夕改”在一定程度上凸显了政策制定者的失误，但从公共政策分析中政策问题建构的视角来看，广州市政府取消免费政策是较为明智的纠错之举。广州在亚运期间公共交通政策的变更，为我们在政策分析中以政策问题建构的视角进行反思提供了一个很好的诠释性例证。
一、免费公共交通政策出台及取消概述
2010年9月27日下午，广州市召开亚运惠民项目新闻发布会。市政府办公厅副主任、市政府新闻发言人介绍，广州亚运会期间，将实行增加放假、公共交通免费等一系列惠民措施。根据规定， 除《亚运期间免费公共交通政策》明确免费享受公共交通服务的群体（亚运会亚残运会身份注册卡持有者、持证工作人员、赛会志愿者、开闭幕式及比赛门票持票观众）外，新增以下群体免费享受公共交通服务（见表1）， 11月6日晚上广州市政府宣布取消亚运全民免费乘坐公共交通的措施，从11月8日0时起将全民免费改为发放现金交通补贴（见表2）。
二、政策问题建构理论概述
（一）政策问题的性质及特征
（1）政策问题的性质。政策源于问题，一项特定的公共政策出台，就是为了解决某种特定的实际问题。拉斯韦尔“政策过程阶段论”的“问题取向意识”也因此成为政策分析的基础范式，国内公共政策学界受此影响，普遍接受“‘私人问题—→社会问题—→公共问题—→公共政策问题’这样逐级转化的观点。然而这种分析范式存在着一个重大的逻辑起点缺陷，即以参杂着诸多个人直觉和经验判断的既定事实为主体的社会问题，作为政策分析的逻辑起点，而不是以政策问题的科学界定为逻辑起点，结果是建立在虚假问题之上的决策，不仅不能够取得预期的效果，反而适得其反。
威廉·N·邓恩（William N.Dunn）引用拉塞尔·L·阿克奥夫的话言到：“要想成功地解決问题，就必须对真正的问题找到正确的方案。我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是我们为真正的问题找到了错误的解决方案。” 安德森在其《公共政策》一书中也提出，政策过程的功能活动划分为以下五个范畴：问题的形成、政策的制定、政策的通过、政策的实施和政策的评价。 他们都强调了政策问题的界定对于解决问题的重要性，所谓的政策问题也就是“通过公共活动能得以实现的未实现的需要、价值或改进的机会。” 对此，邓恩总结道：“有关一个问题的性质、范围及其严重性的信息是通过构建问题这一政策分析程序得来定的。构建问题是分析人员在不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段，毫无疑问，这是政策分析人员所完成的最重要的政策分析活动。对问题的构建是居于中心的指导系统或者定向机制，直接影响到后续的政策分析阶段能否成功。” 所以，科学的政策分析其逻辑起点必须建立在政策问题的构建之上，问题构建在政策分析中具有优先性，这也是邓恩对政策问题性质的界定。
（2）政策问题的特征。第一，政策问题具有相互依存。某一领域的政策问题经常影响到其他领域的问题；第二，政策问题的主观性。产生问题的外部条件是被所选择地确定、分类、解释和评估的；第三，政策问题的人为性。只有当人类对改变某些问题情势的希望做出判断时，才可能产生政策问题。政策问题是主观判断的产物，同时也作为客观社会条件的合法定义而为人们所接受；第四，政策问题的动态性。对一个特定问题有多种定义，就有多少种解决方法。 政策问题相互依存性、主观性、人为性和动态性的特征使政策问题成为一个问题系统，其整体在质上大于部分之和，任何将其分解为独立子集的做法都可能冒对错误问题提出正确方案的风险。
（二）政策问题构建中的假设分析方法
问题的构建是形成问题情势的不同概念并加以测试的过程，它涉及四个相互关联的阶段：问题感知、问题搜索、问题界定、问题明确化。邓恩认为假设分析方法是所有问题构建方法中最全面的一种，它是对各种冲突性假设进行创造性合成的一种技术方法（问题构建的阶段见图2）假设分析用来克服常规政策分析的四个主要局限，其有五个连续性的程序（具体见表3）
假设分析方法是针对政策问题本质进行合理争论的重要工具，它既可以成为问题构建的小组参与者所用，也可为个别的分析人员与自己进行合理的争议所用，这一问题构建方法可
三、免费公共交通政策夭折的问题建构
（一）免费公共交通的政策问题建构
以有效地解决政策分析中的“第三类错误（EⅢ）”。
（1）免费公共交通的政策的逻辑起点
根据政策问题建构理论，广州市政府公布实施的免费公共交通政策是典型的“公共政策问题链”的传统政策分析范式，其逻辑起点是一些日常的理解和常识，即亚运会是广州城市史上的大事，以此为契机实施一些惠民项目可以为亚运营造全民齐心“办亚运、享亚运”的良好氛围，这些社会问题甚至是领导个人的声誉和政绩愿望驱使都可以归纳为广州市政府进行免费公交政策的逻辑起点。显然，问题都不是政策问题，无益于亚运期间交通惠民政策问题的解决。
（2）广州亚运惠民交通政策的问题构建
广州市政府30天免费公共交通政策的实施犯了霍华德·雷法（Howard Raiffa）所提到的“第三类错误”：即用正确的办法解决了错误的问题。就广州“免费公交”的政策而言，由于涉及的受益范围较广，所以决策者既要考虑公共财政的承受能力，也要正确评估市民现有的道德水平；既要分析上班族交通出行的刚性需求，也要充分估计“免费”之后人们“潜在”的出行需要；既要充分估计客流突然增长的情况和现有交通设施的承载能力，也要考虑政策实施对交通秩序、人们的生活习惯等方面是否会产生负面影响。所以，以既有社会事实为逻辑出发点，良好的惠民动机所做出的免费公交政策只能是导致“公地悲剧”。也就是说，“亚运期间，孤立的、声势浩大的免费公共交通惠民政策”不具可行性，不是正确的政策问题所在。而就是根据这种错误的问题，广州市政府制定了完备、科学的具体解决实施方案（见表2），犯了“第三类错误”。 正确的问题构建首先应是政策分析者、决策者及相关利益群体感受到问题情势，然后从问题情势中抽出政策问题（见图2），在具体的实践操作中，对这一过程进行最好诠释的就是广州市政府应该组织政策问题专家、市交委等决策者、和相关利益群体如：公汽公司、地铁公司、城市居民、流动人口、环保部门、安全生产部门等进行免费政策听证会。通过这种形式进行亚运期间交通政策问题的感知，并抽出“以保持安全平稳的交通秩序为硬性先决、顺势配搭科学合理的惠民手段”这一正确的政策问题。
（二）基于问题构建中假设分析方法的反思
（1）免费政策的民意调查。一项惠民的举措，却酿成“公地悲剧”，其实与决策者在决策前没有进行相关的假设分析，没有认真听取民意的程序有關。良好的动机需要构建正确的政策问题，然后提出科学的解决方案，免费乘坐公交地铁，是涉及到巨大人口数量的日常出行的大事，政府在考虑免费的问题同时，更应当把考虑是否会影响出行便利和出行安全的问题作为首要问题，这个决策过程就需要一个假设分析的方法以进行政策问题构建。
（2）基于假设分析方法的亚运惠民交通问题构建
根据假设分析的五个连续程序，广州市政府决策者首先要对交通惠民政策的利益相关者加以明确，这些利益相关者至少包括：广州市交委的直属和归口管理的企业单位，如三大巴士公司、羊城通公司、出租车公司等，还应包括基层交通管理人员、市内常住市民、流动人口代表等。第二，向利益相关者提供原始的建议和解决方案，以使他们以各自最为熟悉的方案为基础提出假设。第三，基于原始方案对提出的假设进行质疑，并提出反假设方案。第四，集中所有进行假设的方案，在集中后的方案的基础上再次进行集中假设。最后，得出最好的解决方案。（具体流程图见图4）
广州市政府采取了取消免费政策，改为向市民发放交通补贴的政策，可以理解为决策分析者重新进行了问题建构，得出了正确的问题：即“以保持安全平稳的交通秩序为硬性先决、顺势配搭科学合理的惠民手段”，在这一正确问题下，提出了公共交通收费，同时向市民发放现金补贴的解决方案。
四、结语
广州亚运免费公共交通政策“好心办了坏事”，免费政策的夭折启示我们，“引导出行方式和惠及于民”出发点良好，但是公共交通是一项涉及范围极广的系统工程，政府部门只有良好的愿望并不够，决策者既要做好“可行性论证”，也要做好“不可行性论证”，实现良好愿望和完美结果的统一。从公共政策分析的角度讲就是要在提出解决办法前，将正确的问题构建作为第一要务，以免“用正确的方法，解决了错误的问题”。
参考文献
[1][美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2010.
[2]迈克尔·豪利特 M·拉米什.公共政策研究—政策循环与政策子系统[M].北京：生活·读书·新知三联书店出版社，2006.
[3][美]托马斯·R. 戴伊.理解公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
[4]陈振明.公共政策学—政策分析的理论、方法和技术[M].北京：人民大学出版社，2004.
[5]孙萍，鲍丽明.论我国公共政策问题构建的价值诉求与回归[J].理论与改革.2010（2）.
[6]杨成虎.论政策问题构建的逻辑于程序[J].学习与实践，2010（02）.
[7]李婷.公交地铁取消免费，不失为明智之举[N].新快报，2010-11-09.
[8]刘可英.广州亚运惠民大礼包公布：公交免费放假三天[N].南方日报， 2010-09-27.
[9]广州市政府网站：http：//www.gz.gov.cn/
[10]广州市交通委员会网站：http：//www.gzjt.gov.cn/
[12]南方日报网： http：//www.nfdaily.cn/
作者简介：陈崛起，男，1989年7月生，湖北孝感人，华南师范大学政治与行政学院2012级中外政治制度研究生，研究方向：比 较公共行政。
关键词：免费公共交通政策；问题构建；假设分析
广州亚运期间“让全体市民享受免费坐地铁公交30天的优惠”“硬着头皮”实行了仅仅七天就被迫取消，这一政策从公布实施到执行夭折，政府在重大活动期间的“朝令夕改”在一定程度上凸显了政策制定者的失误，但从公共政策分析中政策问题建构的视角来看，广州市政府取消免费政策是较为明智的纠错之举。广州在亚运期间公共交通政策的变更，为我们在政策分析中以政策问题建构的视角进行反思提供了一个很好的诠释性例证。
一、免费公共交通政策出台及取消概述
2010年9月27日下午，广州市召开亚运惠民项目新闻发布会。市政府办公厅副主任、市政府新闻发言人介绍，广州亚运会期间，将实行增加放假、公共交通免费等一系列惠民措施。根据规定， 除《亚运期间免费公共交通政策》明确免费享受公共交通服务的群体（亚运会亚残运会身份注册卡持有者、持证工作人员、赛会志愿者、开闭幕式及比赛门票持票观众）外，新增以下群体免费享受公共交通服务（见表1）， 11月6日晚上广州市政府宣布取消亚运全民免费乘坐公共交通的措施，从11月8日0时起将全民免费改为发放现金交通补贴（见表2）。
二、政策问题建构理论概述
（一）政策问题的性质及特征
（1）政策问题的性质。政策源于问题，一项特定的公共政策出台，就是为了解决某种特定的实际问题。拉斯韦尔“政策过程阶段论”的“问题取向意识”也因此成为政策分析的基础范式，国内公共政策学界受此影响，普遍接受“‘私人问题—→社会问题—→公共问题—→公共政策问题’这样逐级转化的观点。然而这种分析范式存在着一个重大的逻辑起点缺陷，即以参杂着诸多个人直觉和经验判断的既定事实为主体的社会问题，作为政策分析的逻辑起点，而不是以政策问题的科学界定为逻辑起点，结果是建立在虚假问题之上的决策，不仅不能够取得预期的效果，反而适得其反。
威廉·N·邓恩（William N.Dunn）引用拉塞尔·L·阿克奥夫的话言到：“要想成功地解決问题，就必须对真正的问题找到正确的方案。我们经历的失败常常更多的是因为解决了错误的问题，而不是我们为真正的问题找到了错误的解决方案。” 安德森在其《公共政策》一书中也提出，政策过程的功能活动划分为以下五个范畴：问题的形成、政策的制定、政策的通过、政策的实施和政策的评价。 他们都强调了政策问题的界定对于解决问题的重要性，所谓的政策问题也就是“通过公共活动能得以实现的未实现的需要、价值或改进的机会。” 对此，邓恩总结道：“有关一个问题的性质、范围及其严重性的信息是通过构建问题这一政策分析程序得来定的。构建问题是分析人员在不同的利益相关者所持的相互分歧的意见中连续地、反复地探究问题的阶段，毫无疑问，这是政策分析人员所完成的最重要的政策分析活动。对问题的构建是居于中心的指导系统或者定向机制，直接影响到后续的政策分析阶段能否成功。” 所以，科学的政策分析其逻辑起点必须建立在政策问题的构建之上，问题构建在政策分析中具有优先性，这也是邓恩对政策问题性质的界定。
（2）政策问题的特征。第一，政策问题具有相互依存。某一领域的政策问题经常影响到其他领域的问题；第二，政策问题的主观性。产生问题的外部条件是被所选择地确定、分类、解释和评估的；第三，政策问题的人为性。只有当人类对改变某些问题情势的希望做出判断时，才可能产生政策问题。政策问题是主观判断的产物，同时也作为客观社会条件的合法定义而为人们所接受；第四，政策问题的动态性。对一个特定问题有多种定义，就有多少种解决方法。 政策问题相互依存性、主观性、人为性和动态性的特征使政策问题成为一个问题系统，其整体在质上大于部分之和，任何将其分解为独立子集的做法都可能冒对错误问题提出正确方案的风险。
（二）政策问题构建中的假设分析方法
问题的构建是形成问题情势的不同概念并加以测试的过程，它涉及四个相互关联的阶段：问题感知、问题搜索、问题界定、问题明确化。邓恩认为假设分析方法是所有问题构建方法中最全面的一种，它是对各种冲突性假设进行创造性合成的一种技术方法（问题构建的阶段见图2）假设分析用来克服常规政策分析的四个主要局限，其有五个连续性的程序（具体见表3）
假设分析方法是针对政策问题本质进行合理争论的重要工具，它既可以成为问题构建的小组参与者所用，也可为个别的分析人员与自己进行合理的争议所用，这一问题构建方法可
三、免费公共交通政策夭折的问题建构
（一）免费公共交通的政策问题建构
以有效地解决政策分析中的“第三类错误（EⅢ）”。
（1）免费公共交通的政策的逻辑起点
根据政策问题建构理论，广州市政府公布实施的免费公共交通政策是典型的“公共政策问题链”的传统政策分析范式，其逻辑起点是一些日常的理解和常识，即亚运会是广州城市史上的大事，以此为契机实施一些惠民项目可以为亚运营造全民齐心“办亚运、享亚运”的良好氛围，这些社会问题甚至是领导个人的声誉和政绩愿望驱使都可以归纳为广州市政府进行免费公交政策的逻辑起点。显然，问题都不是政策问题，无益于亚运期间交通惠民政策问题的解决。
（2）广州亚运惠民交通政策的问题构建
广州市政府30天免费公共交通政策的实施犯了霍华德·雷法（Howard Raiffa）所提到的“第三类错误”：即用正确的办法解决了错误的问题。就广州“免费公交”的政策而言，由于涉及的受益范围较广，所以决策者既要考虑公共财政的承受能力，也要正确评估市民现有的道德水平；既要分析上班族交通出行的刚性需求，也要充分估计“免费”之后人们“潜在”的出行需要；既要充分估计客流突然增长的情况和现有交通设施的承载能力，也要考虑政策实施对交通秩序、人们的生活习惯等方面是否会产生负面影响。所以，以既有社会事实为逻辑出发点，良好的惠民动机所做出的免费公交政策只能是导致“公地悲剧”。也就是说，“亚运期间，孤立的、声势浩大的免费公共交通惠民政策”不具可行性，不是正确的政策问题所在。而就是根据这种错误的问题，广州市政府制定了完备、科学的具体解决实施方案（见表2），犯了“第三类错误”。 正确的问题构建首先应是政策分析者、决策者及相关利益群体感受到问题情势，然后从问题情势中抽出政策问题（见图2），在具体的实践操作中，对这一过程进行最好诠释的就是广州市政府应该组织政策问题专家、市交委等决策者、和相关利益群体如：公汽公司、地铁公司、城市居民、流动人口、环保部门、安全生产部门等进行免费政策听证会。通过这种形式进行亚运期间交通政策问题的感知，并抽出“以保持安全平稳的交通秩序为硬性先决、顺势配搭科学合理的惠民手段”这一正确的政策问题。
（二）基于问题构建中假设分析方法的反思
（1）免费政策的民意调查。一项惠民的举措，却酿成“公地悲剧”，其实与决策者在决策前没有进行相关的假设分析，没有认真听取民意的程序有關。良好的动机需要构建正确的政策问题，然后提出科学的解决方案，免费乘坐公交地铁，是涉及到巨大人口数量的日常出行的大事，政府在考虑免费的问题同时，更应当把考虑是否会影响出行便利和出行安全的问题作为首要问题，这个决策过程就需要一个假设分析的方法以进行政策问题构建。
（2）基于假设分析方法的亚运惠民交通问题构建
根据假设分析的五个连续程序，广州市政府决策者首先要对交通惠民政策的利益相关者加以明确，这些利益相关者至少包括：广州市交委的直属和归口管理的企业单位，如三大巴士公司、羊城通公司、出租车公司等，还应包括基层交通管理人员、市内常住市民、流动人口代表等。第二，向利益相关者提供原始的建议和解决方案，以使他们以各自最为熟悉的方案为基础提出假设。第三，基于原始方案对提出的假设进行质疑，并提出反假设方案。第四，集中所有进行假设的方案，在集中后的方案的基础上再次进行集中假设。最后，得出最好的解决方案。（具体流程图见图4）
广州市政府采取了取消免费政策，改为向市民发放交通补贴的政策，可以理解为决策分析者重新进行了问题建构，得出了正确的问题：即“以保持安全平稳的交通秩序为硬性先决、顺势配搭科学合理的惠民手段”，在这一正确问题下，提出了公共交通收费，同时向市民发放现金补贴的解决方案。
四、结语
广州亚运免费公共交通政策“好心办了坏事”，免费政策的夭折启示我们，“引导出行方式和惠及于民”出发点良好，但是公共交通是一项涉及范围极广的系统工程，政府部门只有良好的愿望并不够，决策者既要做好“可行性论证”，也要做好“不可行性论证”，实现良好愿望和完美结果的统一。从公共政策分析的角度讲就是要在提出解决办法前，将正确的问题构建作为第一要务，以免“用正确的方法，解决了错误的问题”。
参考文献
[1][美]威廉·N·邓恩.公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2010.
[2]迈克尔·豪利特 M·拉米什.公共政策研究—政策循环与政策子系统[M].北京：生活·读书·新知三联书店出版社，2006.
[3][美]托马斯·R. 戴伊.理解公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
[4]陈振明.公共政策学—政策分析的理论、方法和技术[M].北京：人民大学出版社，2004.
[5]孙萍，鲍丽明.论我国公共政策问题构建的价值诉求与回归[J].理论与改革.2010（2）.
[6]杨成虎.论政策问题构建的逻辑于程序[J].学习与实践，2010（02）.
[7]李婷.公交地铁取消免费，不失为明智之举[N].新快报，2010-11-09.
[8]刘可英.广州亚运惠民大礼包公布：公交免费放假三天[N].南方日报， 2010-09-27.
[9]广州市政府网站：http：//www.gz.gov.cn/
[10]广州市交通委员会网站：http：//www.gzjt.gov.cn/
[12]南方日报网： http：//www.nfdaily.cn/
作者简介：陈崛起，男，1989年7月生，湖北孝感人，华南师范大学政治与行政学院2012级中外政治制度研究生，研究方向：比 较公共行政。