论文部分内容阅读
今年，吉林省出台了《关于促进民营经济三年腾飞的实施意见》，提出实施民营经济腾飞计划，明确了民营经济主营业务收入三年翻一番的目标。加快民营企业发展，加速民营经济腾飞，离不开公平竞争的发展环境。特别是收费环境的好坏，在一定程度上影响着民营企业投资创业的积极性，决定着民营经济发展潜力的释放程度。进一步深化收费管理体制改革，完善管理措施，加强科学管理，为民营企业加快发展创造良好的收费环境，是实现民营经济腾飞的关键。
一、民营企业收费环境仍不理想
近年来，随着我国收费管理体制的一系列改革，吉林省民营企业的收费管理环境得到了明显改善，为促进全省民营经济发展发挥了重要作用。2006年，全省民营经济增加值占GDP的比重为40％左右，实缴税金占地方财政收入的比重、从业人员占职工和城镇个体劳动者总数的比重均超过50％，民营经济已经成为吉林省经济社会发展的重要力量，成为财政收入持续增长的重要来源、扩大就业和提高城乡居民收入的重要渠道。但是，民营企业的收费环境仍不理想，民营企业特别是个体、私营等广大民营中小企业收费规模较大、负担较重的问题十分突出。从吉林省范围来看，各项收费在地方财政收入中的比重呈上升趋势。2005年，全省各项收费总额达57亿元，同2001年比增加了27亿元，占地方财政收入的比重由24.5％提高到27.5％，上升了3个百分点。民营企业不仅面临着名目繁多的行政事业性收费，以及各种具有收费性质的基金、资金、附加、捐助等项目，还要应对许多管理类收费和不合理收费。相对企业资产而言，民营企业的缴费负担远远高于其他企业。
二、进一步明确收费管理体制改革的基本思路
目前，我国收费种类较多，根据收费性质、管理方式及征收渠道，可以大致划分为五大类，即国家机关收费、中介机构收费、公益服务价格、公用事业价格和经营服务价格。深化收费管理体制改革，需要根据各类收费的不同性质，采取相应的管理方式，实现收费管理的科学化、合理化。其中，国家机关收费属于行政性收费，对于该类收费，应本着“强化税收、弱化收费”的原则，从立法层面和体制机制上实现“税费分流”。主要思路是将现行中央和省级政府批准的具有明显税收特征、缴费者不直接受益、征收手段具有强制性的部分收费、基金和附加，改为税收予以征收。对仍需保留的收费项目依法管理，明确只有省级以上人民代表大会及其常务委员会通过的法律法规，才可作为设立收费项目的依据。相对于国家机关收费而言，中介机构收费、公益服务价格、公用事业价格和经营服务价格四类收费，都具有明显的价格属性，应该按照价值规律，区别不同情况，采取市场化的管理方式。对于竞争性收费项目，坚持全面放开，按照市场竞争规律进行管理；对于垄断性质的收费项目，必须纳入价格管理范畴，根据收费项目的特点，逐步健全管理程序、规章制度等法律法规，实行依法管理。在收费管理体制改革中，需要正确处理好“四大关系”。
一是特定服务与公共服务的关系。收费是一种针对特定服务而征收费用，用以弥补部分或全部服务成本的行为。比如，国家机关收费作为行政性收费，是国家行政机关或政府授权的行政事业性单位，在为社会提供特定服务的过程中，按照国家相关规定向服务对象征收的费用。严格意义上讲，国家向服务对象提供的公共服务不征收任何费用，其支出全部由纳税人承担，即由国家财政拨款支付。只有允许特定对象使用国家所有的公共设施和公共资源，向特定社会公众提供特定服务，才可依法通过行政许可，设立行政性收费项目，实行特定行政管理。因此，收费不能根据需要确定，而应通过分析公共服务的性质来确定。只有提供特定服务，才能依法确定收费项目。在收费管理的实际工作中，确定收费项目，必须满足3个基本条件。首先，特定服务的受益人或责任人必须明确。如果没有明确的受益人或责任人，比如公路养路费等收费项目，应该转为税收，以税收的形式予以征收。其次，提供特定服务的主体必须明确，这一主体只能是政府机关或政府授权的机构。如果除政府以外，还有其他社会成员可以提供，那么这种服务收费就应该转为价格，以价格形式进行管理。同时，收费项目定价需要根据具体情况，相应实行市场调节价、政府指导价或政府定价。第三，制定收费标准必须按照弥补成本和非盈利原则确定。特别是国家机关收费项目，由于其是政府或经政府授权的机构向社会提供特定服务时征收的费用，政府部门居于垄断地位，接受服务的消费者没有选择权，如果以盈利为目的，那么收费标准就难以控制，消费者和广大人民群众的利益也就无法得到保障，严重的会受到侵害。
二是收费与税收的关系。从形式上看，收费与税收具有共同特征，二者都具有强制征收的特点。税收依照税法强制征收，收费根据政府批准的项目和标准强制征收。但是，从征收对象上看，二者存在实质性差别。税收的征收对象为广大社会公众，体现的是国民待遇，不考虑所有制和是否享受了公共服务。而收费的征收对象为享受特定服务或使用特定公共设施或资源的企业、单位、个人，体现的是特定服务性质，对特定服务收费。同时，在收支管理中，二者也存在根本区别。税收支出的目的主要是满足社会公益需要，收支不需一一对应，是通过国家财政对社会财富进行再分配的过程。而收费则完全不同，收支需要一一对应。虽然目前我国收费实行的是“收支两条线”管理体制，甚至纳入预算管理，但在使用过程中，收费主要用以补偿特定服务成本，实际上仍存在一定的对应关系。
三是立法规定与行政审批的关系。对收费进行管理，是国家机关行使行政管理职能的客观要求。作为提供特定服务、向特定社会成员征收费用的行为，必须经过严格的法律程序，坚持依法设立收费项目和收费标准。行政审批作为法律规定的具体化，不应作为设立收费项目和收费标准的法律依据。目前，世界上大多数国家都采取了依法设立收费项目和收费标准的做法。比如，日本公共服务机构出台任何收费项目，都要求必须具有法律依据，变动收费标准必须经过严格的法律和行政审议审批程序。德国制定收费项目和收费标准，必须由地方议会审议决定，政府其他任何部门都无权自行制定收费项目。我国目前还没有建立专门的收费管理法律，相关收费规定分散于各专项法律法规中，行政审批仍然是设立收费项目和标准的主要依据。笔者认为，要借鉴国外经验，加快制定《行政收费法》，明确只有省级以上人民代表大会及其常务委员会通过的法律、条例，在需要向特定对象实施特定行政管理、提供特定服务，许可特定对象使用国家所有的公共设施和资源时，才能设立收费项目。收费标准的审批，也必须依法进行。对具有法律依据的收费项目，根据收费性质，制定科学、合理的收费标准。没有法律依据，任何部门都无权设立收费项目。 四是地方与中央的关系。目前，我国在地方与中央的税费管理权限划分中关系不顺，其中税费管理权限划分存在一定的问题。主要表现为: 税收的管理权限过于集中于中央，税收政策统一由中央制定，地方只有执行权；而收费权限又过多分散于地方，地方政府可以根据需要设立收费项目，中央宏观调控能力不强。在这样一种管理体制下，势必加剧地方政府设立收费项目代替税收、弥补地方财力不足的倾向，从而造成地方收费项目逐步增多、收费规模不断扩大、企业负担日益加重的不良后果。因此，在收费管理体制改革中，需要合理划分中央与地方的财权、事权，适当集中费权、下放税权。涉及全国性或跨区域特定服务的收费，由全国人大设立收费项目、制定收费标准。对于本省范围内的特定服务，由省级人大设立收费项目、制定收费标准。同时，适当下放地方税收管理权限，有利于避免地方政府随意增加收费项目，切实减轻地方企业的收费负担。
三、加快营造积极的收费环境
目前，吉林省正处于增强发展基础、调整经济结构、持续加快发展的重要时期，正处于加快振兴老工业基地、建设和谐吉林的关键阶段，各方面发展都面临着难得的机遇与条件，发展环境也越来越宽松。在加快发展的形势下，特别是政府管理部门，需要从大局出发，实施积极的收费政策，努力营造公开、公平、公正的收费环境，促进民营经济腾飞，推动吉林省经济社会更好更快的发展。
1、加快取消歧视性收费规定
全面清理不利于民营经济发展的各项收费规定，彻底消除对民营经济的歧视性收费政策。认真落实“非禁即入”政策，取消歧视性工商管理费、市场管理费等逐项费用，进一步放宽市场准入，降低民营企业在注册资本、工商登记等方面的创业和经营门槛，打破制度障碍，坚持一视同仁，给民营企业创业、投资、发展以最大的自由度，以及公平的市场竞争机会。坚决取消各种不合理收费，对依法设立的收费项目及收费标准，按照有关规定予以公示，并自觉接受社会各界的监督。加大对违规主体的惩罚力度，建立专门机构，对现行法律中涉及惩罚的条款进行适当调整，严格查处乱收费行为，维护企业合法权益。加强行政管制，减少和合并执法。特别应杜绝带有部门利益、以收费和罚款为目的的恶意执法，减少创业和经营的体制性风险，降低“吃拿卡要”等隐性成本。在与公共利益、资源开发密切相关的领域，适当提高收费标准和市场准入门槛。
2、实施鼓励创业投资的收费政策
国内外的实践表明，民营企业的发展水平决定了经济社会发展水平，决定了城乡居民收入增长水平，也决定了居民生活水平提高的幅度。目前，我国民营企业发展严重不足，平均每千人民营企业数量不足7个，与发达国家每千人50个、发展中国家每千人20-30个的水平差距较大。吉林省目前每千人民营企业只有5.3户，民营企业数量少，民营经济发展滞后，是经济整体实力不强、机制不活、动力不足的关键症结，是就业压力大、群众收入低的主要原因。因此，减少收费，实施积极的收费政策，鼓励民营企业创业投资，鼓励非正规创业和就业，应当成为国家加强收费管理的主要政策导向。其中，收费管理政策的重点是分阶段、分层次废除各级财政部门收支两条线管理体制，将行政执法、司法和行政性事业单位的人员全额用财政拨款供养，重点解决工商、质监、城市管理、卫生防疫、公路交通执法等系统经费不足而由收费补偿问题，鼓励广大民营企业自主创业、人民群众自主就业。鼓励个体、私营等民营中小企业非正规创业和就业，克服部门利益，实行非登记体制或备案制，并废除歧视性收费体制。对非正规创业和就业管理以说服教育为主，注意正确引导。
3、规范政府收费行为，提高服务效率
规范收费服务市场秩序，建立公开、平等、规范的行业监管制度，加强收费管理和监督检查，提高服务效率，是创造良好收费环境的重要组织保障。加快收费管理执法部门的整合和改革力度，按照法制统一、政令统一、市场统一的要求，进一步科学设置收费执法机构，加快建立组织统一、管理有序的收费执法体系，落实执法责任，强化执法监督，追究执法失职行为。坚持依法收费，凡是没有法律法规依据和不应由政府直接管理的收费项目一律取消。打破行业和部门垄断，对职能相近的机构予以归并，对职能交叉的部门予以界定，对属于社会中介机构或行业管理协会的收费职能予以剥离。加强政府部门与企业、社会公众之间的信息交流，培育、健全社会中介组织，推动企业健康持久发展。
(责任编辑：羽弓)
一、民营企业收费环境仍不理想
近年来，随着我国收费管理体制的一系列改革，吉林省民营企业的收费管理环境得到了明显改善，为促进全省民营经济发展发挥了重要作用。2006年，全省民营经济增加值占GDP的比重为40％左右，实缴税金占地方财政收入的比重、从业人员占职工和城镇个体劳动者总数的比重均超过50％，民营经济已经成为吉林省经济社会发展的重要力量，成为财政收入持续增长的重要来源、扩大就业和提高城乡居民收入的重要渠道。但是，民营企业的收费环境仍不理想，民营企业特别是个体、私营等广大民营中小企业收费规模较大、负担较重的问题十分突出。从吉林省范围来看，各项收费在地方财政收入中的比重呈上升趋势。2005年，全省各项收费总额达57亿元，同2001年比增加了27亿元，占地方财政收入的比重由24.5％提高到27.5％，上升了3个百分点。民营企业不仅面临着名目繁多的行政事业性收费，以及各种具有收费性质的基金、资金、附加、捐助等项目，还要应对许多管理类收费和不合理收费。相对企业资产而言，民营企业的缴费负担远远高于其他企业。
二、进一步明确收费管理体制改革的基本思路
目前，我国收费种类较多，根据收费性质、管理方式及征收渠道，可以大致划分为五大类，即国家机关收费、中介机构收费、公益服务价格、公用事业价格和经营服务价格。深化收费管理体制改革，需要根据各类收费的不同性质，采取相应的管理方式，实现收费管理的科学化、合理化。其中，国家机关收费属于行政性收费，对于该类收费，应本着“强化税收、弱化收费”的原则，从立法层面和体制机制上实现“税费分流”。主要思路是将现行中央和省级政府批准的具有明显税收特征、缴费者不直接受益、征收手段具有强制性的部分收费、基金和附加，改为税收予以征收。对仍需保留的收费项目依法管理，明确只有省级以上人民代表大会及其常务委员会通过的法律法规，才可作为设立收费项目的依据。相对于国家机关收费而言，中介机构收费、公益服务价格、公用事业价格和经营服务价格四类收费，都具有明显的价格属性，应该按照价值规律，区别不同情况，采取市场化的管理方式。对于竞争性收费项目，坚持全面放开，按照市场竞争规律进行管理；对于垄断性质的收费项目，必须纳入价格管理范畴，根据收费项目的特点，逐步健全管理程序、规章制度等法律法规，实行依法管理。在收费管理体制改革中，需要正确处理好“四大关系”。
一是特定服务与公共服务的关系。收费是一种针对特定服务而征收费用，用以弥补部分或全部服务成本的行为。比如，国家机关收费作为行政性收费，是国家行政机关或政府授权的行政事业性单位，在为社会提供特定服务的过程中，按照国家相关规定向服务对象征收的费用。严格意义上讲，国家向服务对象提供的公共服务不征收任何费用，其支出全部由纳税人承担，即由国家财政拨款支付。只有允许特定对象使用国家所有的公共设施和公共资源，向特定社会公众提供特定服务，才可依法通过行政许可，设立行政性收费项目，实行特定行政管理。因此，收费不能根据需要确定，而应通过分析公共服务的性质来确定。只有提供特定服务，才能依法确定收费项目。在收费管理的实际工作中，确定收费项目，必须满足3个基本条件。首先，特定服务的受益人或责任人必须明确。如果没有明确的受益人或责任人，比如公路养路费等收费项目，应该转为税收，以税收的形式予以征收。其次，提供特定服务的主体必须明确，这一主体只能是政府机关或政府授权的机构。如果除政府以外，还有其他社会成员可以提供，那么这种服务收费就应该转为价格，以价格形式进行管理。同时，收费项目定价需要根据具体情况，相应实行市场调节价、政府指导价或政府定价。第三，制定收费标准必须按照弥补成本和非盈利原则确定。特别是国家机关收费项目，由于其是政府或经政府授权的机构向社会提供特定服务时征收的费用，政府部门居于垄断地位，接受服务的消费者没有选择权，如果以盈利为目的，那么收费标准就难以控制，消费者和广大人民群众的利益也就无法得到保障，严重的会受到侵害。
二是收费与税收的关系。从形式上看，收费与税收具有共同特征，二者都具有强制征收的特点。税收依照税法强制征收，收费根据政府批准的项目和标准强制征收。但是，从征收对象上看，二者存在实质性差别。税收的征收对象为广大社会公众，体现的是国民待遇，不考虑所有制和是否享受了公共服务。而收费的征收对象为享受特定服务或使用特定公共设施或资源的企业、单位、个人，体现的是特定服务性质，对特定服务收费。同时，在收支管理中，二者也存在根本区别。税收支出的目的主要是满足社会公益需要，收支不需一一对应，是通过国家财政对社会财富进行再分配的过程。而收费则完全不同，收支需要一一对应。虽然目前我国收费实行的是“收支两条线”管理体制，甚至纳入预算管理，但在使用过程中，收费主要用以补偿特定服务成本，实际上仍存在一定的对应关系。
三是立法规定与行政审批的关系。对收费进行管理，是国家机关行使行政管理职能的客观要求。作为提供特定服务、向特定社会成员征收费用的行为，必须经过严格的法律程序，坚持依法设立收费项目和收费标准。行政审批作为法律规定的具体化，不应作为设立收费项目和收费标准的法律依据。目前，世界上大多数国家都采取了依法设立收费项目和收费标准的做法。比如，日本公共服务机构出台任何收费项目，都要求必须具有法律依据，变动收费标准必须经过严格的法律和行政审议审批程序。德国制定收费项目和收费标准，必须由地方议会审议决定，政府其他任何部门都无权自行制定收费项目。我国目前还没有建立专门的收费管理法律，相关收费规定分散于各专项法律法规中，行政审批仍然是设立收费项目和标准的主要依据。笔者认为，要借鉴国外经验，加快制定《行政收费法》，明确只有省级以上人民代表大会及其常务委员会通过的法律、条例，在需要向特定对象实施特定行政管理、提供特定服务，许可特定对象使用国家所有的公共设施和资源时，才能设立收费项目。收费标准的审批，也必须依法进行。对具有法律依据的收费项目，根据收费性质，制定科学、合理的收费标准。没有法律依据，任何部门都无权设立收费项目。 四是地方与中央的关系。目前，我国在地方与中央的税费管理权限划分中关系不顺，其中税费管理权限划分存在一定的问题。主要表现为: 税收的管理权限过于集中于中央，税收政策统一由中央制定，地方只有执行权；而收费权限又过多分散于地方，地方政府可以根据需要设立收费项目，中央宏观调控能力不强。在这样一种管理体制下，势必加剧地方政府设立收费项目代替税收、弥补地方财力不足的倾向，从而造成地方收费项目逐步增多、收费规模不断扩大、企业负担日益加重的不良后果。因此，在收费管理体制改革中，需要合理划分中央与地方的财权、事权，适当集中费权、下放税权。涉及全国性或跨区域特定服务的收费，由全国人大设立收费项目、制定收费标准。对于本省范围内的特定服务，由省级人大设立收费项目、制定收费标准。同时，适当下放地方税收管理权限，有利于避免地方政府随意增加收费项目，切实减轻地方企业的收费负担。
三、加快营造积极的收费环境
目前，吉林省正处于增强发展基础、调整经济结构、持续加快发展的重要时期，正处于加快振兴老工业基地、建设和谐吉林的关键阶段，各方面发展都面临着难得的机遇与条件，发展环境也越来越宽松。在加快发展的形势下，特别是政府管理部门，需要从大局出发，实施积极的收费政策，努力营造公开、公平、公正的收费环境，促进民营经济腾飞，推动吉林省经济社会更好更快的发展。
1、加快取消歧视性收费规定
全面清理不利于民营经济发展的各项收费规定，彻底消除对民营经济的歧视性收费政策。认真落实“非禁即入”政策，取消歧视性工商管理费、市场管理费等逐项费用，进一步放宽市场准入，降低民营企业在注册资本、工商登记等方面的创业和经营门槛，打破制度障碍，坚持一视同仁，给民营企业创业、投资、发展以最大的自由度，以及公平的市场竞争机会。坚决取消各种不合理收费，对依法设立的收费项目及收费标准，按照有关规定予以公示，并自觉接受社会各界的监督。加大对违规主体的惩罚力度，建立专门机构，对现行法律中涉及惩罚的条款进行适当调整，严格查处乱收费行为，维护企业合法权益。加强行政管制，减少和合并执法。特别应杜绝带有部门利益、以收费和罚款为目的的恶意执法，减少创业和经营的体制性风险，降低“吃拿卡要”等隐性成本。在与公共利益、资源开发密切相关的领域，适当提高收费标准和市场准入门槛。
2、实施鼓励创业投资的收费政策
国内外的实践表明，民营企业的发展水平决定了经济社会发展水平，决定了城乡居民收入增长水平，也决定了居民生活水平提高的幅度。目前，我国民营企业发展严重不足，平均每千人民营企业数量不足7个，与发达国家每千人50个、发展中国家每千人20-30个的水平差距较大。吉林省目前每千人民营企业只有5.3户，民营企业数量少，民营经济发展滞后，是经济整体实力不强、机制不活、动力不足的关键症结，是就业压力大、群众收入低的主要原因。因此，减少收费，实施积极的收费政策，鼓励民营企业创业投资，鼓励非正规创业和就业，应当成为国家加强收费管理的主要政策导向。其中，收费管理政策的重点是分阶段、分层次废除各级财政部门收支两条线管理体制，将行政执法、司法和行政性事业单位的人员全额用财政拨款供养，重点解决工商、质监、城市管理、卫生防疫、公路交通执法等系统经费不足而由收费补偿问题，鼓励广大民营企业自主创业、人民群众自主就业。鼓励个体、私营等民营中小企业非正规创业和就业，克服部门利益，实行非登记体制或备案制，并废除歧视性收费体制。对非正规创业和就业管理以说服教育为主，注意正确引导。
3、规范政府收费行为，提高服务效率
规范收费服务市场秩序，建立公开、平等、规范的行业监管制度，加强收费管理和监督检查，提高服务效率，是创造良好收费环境的重要组织保障。加快收费管理执法部门的整合和改革力度，按照法制统一、政令统一、市场统一的要求，进一步科学设置收费执法机构，加快建立组织统一、管理有序的收费执法体系，落实执法责任，强化执法监督，追究执法失职行为。坚持依法收费，凡是没有法律法规依据和不应由政府直接管理的收费项目一律取消。打破行业和部门垄断，对职能相近的机构予以归并，对职能交叉的部门予以界定，对属于社会中介机构或行业管理协会的收费职能予以剥离。加强政府部门与企业、社会公众之间的信息交流，培育、健全社会中介组织，推动企业健康持久发展。
(责任编辑：羽弓)