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摘要：负面清单管理模式在投资领域大放异彩，因其可复制性和可行性，将其应用到政府行政改革中，尤其是行政审批改革。进一步厘清了政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系，规范了政府行为，激发了市场活力。行政领域内的负面清单管理模式促进了政府职能转变，成为深化行政改革的重要举措。
关键词：负面清单；行政改革；行政审批
一、负面清单的概念及其基本特征
负面清单（Negativelistings），最早见于投资领域，是指一个国家禁止外资进入或者限定外资比例的行业清单，即政府以清单方式明确列出禁止和限定企业投资经营的行业，领域，业务等，清单以外则充分开放，遵循“法无禁止即可为”等原则，它是国际通行的外商投资管理办法，是全球贸易投资自由化，金融市场国际化以及行政管理法制化的产物。具有以下几点特征：
1.法无禁止即可为
“每个人，只要他不违背正义的法律，就允许他去按照他的方式去追求他的利益。”负面清单的“法无禁止即可为”的原则是指负面清单上，只要是没有明确列出禁止或限制的，那么市场主体可依法自由进入清单之外的任何领域，只需按照法定程序注册登记即可开展投资经营活动。
2.准入前的国民待遇
“准入前国民待遇”是指在企业设立，取得，扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。负面清单是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。
3.统一的市场准入制度
市场各类主体充分获得了自由，只要是负面清单以外的领域，都可以进去，从而，负面清单演然成为市场的准入标准，实际上可以说统一的市场准入制度是我们实行负面清单管理的必然产物。
投资领域内的负面清单管理模式因其可复制性和可推广性在政府行政改革中得到了广泛的应用与创新。
二、上海自贸区实行负面清单管理的意义
负面清单是投资领域的“黑名单”，政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。我国目前对外资进入依然实行政府审批制，对外，与国际投资总趋势不相适应；对内，行政审批权导致权力寻租大肆盛行。为此，上海市政府公布了中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施《（负面清单）（2014年修订）》。上海自贸区的负面清单对于中国市场经济转型的未来发展方向提供了新的思路，具有里程碑的意义。
第一，市场更简洁透明。在实行负面清单以前，我们都采用的是正面清单。正面清单是将政府允许企业做的事项一一列出，但是随着社会分工的日益细化，它不可能列出所有允许的事项，这一模式已经越来越不能适应社会的发展了。而负面清单，只将禁止和限制的事项列出，市场主体参照负面清单，即可明白哪些领域可以进入，哪些领域不可以进入，市场变得更加简洁透明。
第二，限制政府权力。上海自贸区这一创新举措，将政府权力从无边控制到一定范围内。上海自贸区实行负面管理，挑战了原有的以行政权力为重心的管理模式，响应了十八届三中全会呼吁的简政放权的精神。减少政府对市场的不必要和过多的干预，充分尊重市场主体的自由选择权。政府机制和市场机制是调节经济的两种方式，在完善市场经济体制建设中，应减少政府机制，充分运用市场机制调节经济活动。
第三，有利于进一步转变政府职能。实行负面清单，进一步做好简政放权工作，有利于厘清好政府与市场的边界。激发市场的活力，让市场去做应该做的、能做的事情，以便政府从繁琐的事项中脱离出来，专心做好社会服务，进而管理职能向服务职能转变，提高政府服务的透明度、便捷性、公正性。
三、我国的政府行政体制改革历程与面临的困境
我国政府行政改革历经6轮，从82年的提高效率到88年的转变职能，再到93年建设社会主义市场经济、93年的政企分开，以及2003年的职能划分清晰，2008年的大部制改革。历次的改革的都以下放权力，转变职能为重点，朝着精简机构、机构职能划分、推动行政立法的趋势发展，在政治、经济、文化等方面都取得了巨大的效果，政府的行政体制改革降低了政府行政管理的成本，提高了办事的效率，增强了服务水平，促进了政府公共价值的回归；使得人事管理不断走向法制化；更新了人们的思想观念，培育了民主氛围。但是历次的改革都似乎逃不出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，法制化进程滞后，腐败问题频繁发生。改革没有达到人们的预期目标。特别是改革的“硬骨头”一行政审批。直到今天为止，中央政府的审批事项仍有一千多项，地方政府的仍有两万多项。
行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。它能够配置资源，是现代政府干预市场和管理社会的一种方式；政府的行政审批属于事前监督，能有效控制风险，维护社会的基本秩序，但是行政审批也面临着一系列的问题。
首先，程序繁琐。行政审批程序繁琐，费时费力，给办事人带来了很多的不便。行政审批包括申请、受理、审核、听证、决定、变更、中止和撤销等一系列程序。审批的环节如此之多，也涉及到很多的行政主管部门，从申请到最后的审批，消耗了办事人大量的物力、财力、与精力，同时由于行政审批职能设置重叠，导致了政府工作的重复，即使相同的审批的材料，却依然要送到各个部门。
其次，限制市场竞争。行政审批是我国实行计划经济下的产物，如今，我们已经建立起了社会主义市场经济。市场经济是一个尊重企业决定、由市场自行调节，自主的进行资源配置，而不是由政府审批经济。政府对大部分项目具有审批权，影响了市场资源的最优化配置，降低了企业和其他主体的积极性，限制了市场竞争，市场缺乏应有的活力。 最后，滋生腐败。行政审批是政府干预市场和管理社会的一种方式，其本质是政府对市场和社会拥有的自由裁量权。虽然说对行政审批的操作过程等方面有法律的规定，但是法律并不能详尽所有的规定，因此政府裁量有着很大的空间，“绝对的权力导致绝对的腐败”。行政审批权导致了权力的寻租，腐败现象屡见不鲜。
不论何时何地，公民都期望我们的政府是高效的、是法制的、是廉洁的，但是如今我们的政府并没有取得公民的信任，政府迫切需要转变政府职能，政府行政体制改革的创新已经刻不容缓。为此，我们把经济领域内的负面清单引入政府行政改革中，就是应对这些挑战的一种创新。行政审批领域内的负面清单管理就是把政府管理的事项以清单的形式向社会公开，清单之外的任何项目都交给市场主体自行决定。这不仅充分的尊重了企业的自主权，同时将权力下放，行政部门得依据法律法规办事，审批朝向阳光执法过渡。行政审批制度改革的实质即是对政府“越界”行为的禁止，通过严格执法，维护公共利益。
四、行政审批改革的新手段：负面清单
如今，“负面清单”已经成为中国经济改革的一大热词，行政审批领域内的负面清单管理模式遍地开花。2013年12月，广东省佛山市南海区率先开出行政审批“负面清单”，以清单形式列出禁止和限制的行业、领域、项目等，清单以外的则充分开放；2014年1月18日，李克强总理在国务院常务会议上指出，把简政放权作为今年的“当头炮”，审批事项逐步向“负面清单”管理迈进；2014年苏州市两会闭幕后的《政府工作报告》提出的了一“负面清单”。明确提出将负面清单管理模式纳入到市级行政审批事项以及相关的领域，加强事中事后的监督，向社会公开各部门的行政审批事项目录；浙江省行政审批改革中推出一张负面清单，主要是针对企业，未列项目政府不再审批，该放的一定得放，但是该管的一定得管，政府在推行负面清单的同时，也加大了对事中、事后的监管。
因负面管理模式的可复制性和可行性，使得全国各个地方将负面清单纳入到行政审批改革中，并取得了积极的效果。
首先，规范了政府的行为，行政审批朝向阳光审批。各个部门依据清单进行审批，政府的行政审批自由裁量权得到了限制，政府“乱伸手”的现象有了很大改善，政府审批工作朝向规范化、标准化、精准化方向发展。
其次，将权力关进制度玻璃笼子，权力走向透明化。利用计算机等网络手段，将流程向社会公开，办事人员可以通过官网或者是手机客户端查到相关内容和在线办理相关业务，权力在民众的监督下更加透明，让权力寻租无处可循，政府办事效率和服务意识也因此普遍提升。
最后，以管理替代审批。将负面清单管理纳入到行政审批改革中，行政审批的模糊性少了，改革越来越清晰，行政审批事项减转力度也越来越大。同时，由于减少了政府的直接管制，释放出强大的制度红利，激发了市场主体的积极性。
将负面清单引入行政审批领域中，进一步厘清了政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系，给予市场充分的自由权，让市场回归配置资源的基础地位、社会实行自我管理、企业重新拥有自主选择权，政府也朝向有限政府、责任政府、法制政府、服务政府方向迈进。多年以来，我们一直倡导以转变政府职能为主的行政体制改革。实行负面清单管理，列出禁止的行业，实行宽进严管，让政府从事前审批转移到事中事后监管，真正做到促进职能转变和简政放权，这将是我国深化行政体制改革的重要举措。
关键词：负面清单；行政改革；行政审批
一、负面清单的概念及其基本特征
负面清单（Negativelistings），最早见于投资领域，是指一个国家禁止外资进入或者限定外资比例的行业清单，即政府以清单方式明确列出禁止和限定企业投资经营的行业，领域，业务等，清单以外则充分开放，遵循“法无禁止即可为”等原则，它是国际通行的外商投资管理办法，是全球贸易投资自由化，金融市场国际化以及行政管理法制化的产物。具有以下几点特征：
1.法无禁止即可为
“每个人，只要他不违背正义的法律，就允许他去按照他的方式去追求他的利益。”负面清单的“法无禁止即可为”的原则是指负面清单上，只要是没有明确列出禁止或限制的，那么市场主体可依法自由进入清单之外的任何领域，只需按照法定程序注册登记即可开展投资经营活动。
2.准入前的国民待遇
“准入前国民待遇”是指在企业设立，取得，扩大等阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇。负面清单是指凡是针对外资的与国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施，或业绩要求、高管要求等方面的管理措施均以清单方式列明。
3.统一的市场准入制度
市场各类主体充分获得了自由，只要是负面清单以外的领域，都可以进去，从而，负面清单演然成为市场的准入标准，实际上可以说统一的市场准入制度是我们实行负面清单管理的必然产物。
投资领域内的负面清单管理模式因其可复制性和可推广性在政府行政改革中得到了广泛的应用与创新。
二、上海自贸区实行负面清单管理的意义
负面清单是投资领域的“黑名单”，政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。我国目前对外资进入依然实行政府审批制，对外，与国际投资总趋势不相适应；对内，行政审批权导致权力寻租大肆盛行。为此，上海市政府公布了中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施《（负面清单）（2014年修订）》。上海自贸区的负面清单对于中国市场经济转型的未来发展方向提供了新的思路，具有里程碑的意义。
第一，市场更简洁透明。在实行负面清单以前，我们都采用的是正面清单。正面清单是将政府允许企业做的事项一一列出，但是随着社会分工的日益细化，它不可能列出所有允许的事项，这一模式已经越来越不能适应社会的发展了。而负面清单，只将禁止和限制的事项列出，市场主体参照负面清单，即可明白哪些领域可以进入，哪些领域不可以进入，市场变得更加简洁透明。
第二，限制政府权力。上海自贸区这一创新举措，将政府权力从无边控制到一定范围内。上海自贸区实行负面管理，挑战了原有的以行政权力为重心的管理模式，响应了十八届三中全会呼吁的简政放权的精神。减少政府对市场的不必要和过多的干预，充分尊重市场主体的自由选择权。政府机制和市场机制是调节经济的两种方式，在完善市场经济体制建设中，应减少政府机制，充分运用市场机制调节经济活动。
第三，有利于进一步转变政府职能。实行负面清单，进一步做好简政放权工作，有利于厘清好政府与市场的边界。激发市场的活力，让市场去做应该做的、能做的事情，以便政府从繁琐的事项中脱离出来，专心做好社会服务，进而管理职能向服务职能转变，提高政府服务的透明度、便捷性、公正性。
三、我国的政府行政体制改革历程与面临的困境
我国政府行政改革历经6轮，从82年的提高效率到88年的转变职能，再到93年建设社会主义市场经济、93年的政企分开，以及2003年的职能划分清晰，2008年的大部制改革。历次的改革的都以下放权力，转变职能为重点，朝着精简机构、机构职能划分、推动行政立法的趋势发展，在政治、经济、文化等方面都取得了巨大的效果，政府的行政体制改革降低了政府行政管理的成本，提高了办事的效率，增强了服务水平，促进了政府公共价值的回归；使得人事管理不断走向法制化；更新了人们的思想观念，培育了民主氛围。但是历次的改革都似乎逃不出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，法制化进程滞后，腐败问题频繁发生。改革没有达到人们的预期目标。特别是改革的“硬骨头”一行政审批。直到今天为止，中央政府的审批事项仍有一千多项，地方政府的仍有两万多项。
行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。它能够配置资源，是现代政府干预市场和管理社会的一种方式；政府的行政审批属于事前监督，能有效控制风险，维护社会的基本秩序，但是行政审批也面临着一系列的问题。
首先，程序繁琐。行政审批程序繁琐，费时费力，给办事人带来了很多的不便。行政审批包括申请、受理、审核、听证、决定、变更、中止和撤销等一系列程序。审批的环节如此之多，也涉及到很多的行政主管部门，从申请到最后的审批，消耗了办事人大量的物力、财力、与精力，同时由于行政审批职能设置重叠，导致了政府工作的重复，即使相同的审批的材料，却依然要送到各个部门。
其次，限制市场竞争。行政审批是我国实行计划经济下的产物，如今，我们已经建立起了社会主义市场经济。市场经济是一个尊重企业决定、由市场自行调节，自主的进行资源配置，而不是由政府审批经济。政府对大部分项目具有审批权，影响了市场资源的最优化配置，降低了企业和其他主体的积极性，限制了市场竞争，市场缺乏应有的活力。 最后，滋生腐败。行政审批是政府干预市场和管理社会的一种方式，其本质是政府对市场和社会拥有的自由裁量权。虽然说对行政审批的操作过程等方面有法律的规定，但是法律并不能详尽所有的规定，因此政府裁量有着很大的空间，“绝对的权力导致绝对的腐败”。行政审批权导致了权力的寻租，腐败现象屡见不鲜。
不论何时何地，公民都期望我们的政府是高效的、是法制的、是廉洁的，但是如今我们的政府并没有取得公民的信任，政府迫切需要转变政府职能，政府行政体制改革的创新已经刻不容缓。为此，我们把经济领域内的负面清单引入政府行政改革中，就是应对这些挑战的一种创新。行政审批领域内的负面清单管理就是把政府管理的事项以清单的形式向社会公开，清单之外的任何项目都交给市场主体自行决定。这不仅充分的尊重了企业的自主权，同时将权力下放，行政部门得依据法律法规办事，审批朝向阳光执法过渡。行政审批制度改革的实质即是对政府“越界”行为的禁止，通过严格执法，维护公共利益。
四、行政审批改革的新手段：负面清单
如今，“负面清单”已经成为中国经济改革的一大热词，行政审批领域内的负面清单管理模式遍地开花。2013年12月，广东省佛山市南海区率先开出行政审批“负面清单”，以清单形式列出禁止和限制的行业、领域、项目等，清单以外的则充分开放；2014年1月18日，李克强总理在国务院常务会议上指出，把简政放权作为今年的“当头炮”，审批事项逐步向“负面清单”管理迈进；2014年苏州市两会闭幕后的《政府工作报告》提出的了一“负面清单”。明确提出将负面清单管理模式纳入到市级行政审批事项以及相关的领域，加强事中事后的监督，向社会公开各部门的行政审批事项目录；浙江省行政审批改革中推出一张负面清单，主要是针对企业，未列项目政府不再审批，该放的一定得放，但是该管的一定得管，政府在推行负面清单的同时，也加大了对事中、事后的监管。
因负面管理模式的可复制性和可行性，使得全国各个地方将负面清单纳入到行政审批改革中，并取得了积极的效果。
首先，规范了政府的行为，行政审批朝向阳光审批。各个部门依据清单进行审批，政府的行政审批自由裁量权得到了限制，政府“乱伸手”的现象有了很大改善，政府审批工作朝向规范化、标准化、精准化方向发展。
其次，将权力关进制度玻璃笼子，权力走向透明化。利用计算机等网络手段，将流程向社会公开，办事人员可以通过官网或者是手机客户端查到相关内容和在线办理相关业务，权力在民众的监督下更加透明，让权力寻租无处可循，政府办事效率和服务意识也因此普遍提升。
最后，以管理替代审批。将负面清单管理纳入到行政审批改革中，行政审批的模糊性少了，改革越来越清晰，行政审批事项减转力度也越来越大。同时，由于减少了政府的直接管制，释放出强大的制度红利，激发了市场主体的积极性。
将负面清单引入行政审批领域中，进一步厘清了政府与市场、政府与社会、政府与企业的关系，给予市场充分的自由权，让市场回归配置资源的基础地位、社会实行自我管理、企业重新拥有自主选择权，政府也朝向有限政府、责任政府、法制政府、服务政府方向迈进。多年以来，我们一直倡导以转变政府职能为主的行政体制改革。实行负面清单管理，列出禁止的行业，实行宽进严管，让政府从事前审批转移到事中事后监管，真正做到促进职能转变和简政放权，这将是我国深化行政体制改革的重要举措。