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与往年相比，河南省焦作市各部门2014年部门预算方案上报时间提前了两个月。
不仅是河南焦作，全国多地预算编制时间都比往年有所提前。青岛市甚至提前四个月就着手预算编制；山西省太原市财政局8月就进入为期一月的预算编制前期调研。与此同时，尽管中央各部门的预算上报财政部的时间没有变，但财政部今年布置下年度预算编制工作的时间也比往年有所提前。
从中央到地方提前布置次年的预算编制，在今年经济下滑、财政收入放缓之际，这一变化显得别有意味。记者从财政部门获悉，一方面，人大对预算编制审查监督的要求强化，各单位必须有充足的时间论证项目、细化预算，拿出更值得推敲的预算盘子；另一方面，财政收入增长连续多年保持20%以上的高增长率已不复见，收入“窘境”迫使预算支出“瘦身”，政府部门必须从一般性支出方面“开刀”，将压缩出来的资金用在民生类“刀刃上”。
“从2014年的预算支出看，注定要过紧日子。”焦作财政部门一位官员对《财经》记者表示。
近日各地财政部门陆续公布的预算调研信息显示，预算调研涉及人员经费预算核定，各类岗位津贴发放有无超标，公用经费定额标准，公用经费预算安排与实际开支差核算，控制一般性支出和压缩“三公”经费等13类细目。显然，各地在预算编制中多把注意力放在了“项目预算如何做实做细，如何减少预算执行中追加事项，部门预决算公开及‘三公’经费公开”等方面。
多位财税专家认为，从明年的预算编制入手，财政支出改革已静水潜流。
近日，财政部布置2014年中央部门预算编制和地方预算编制工作，并要求中央部门和地方政府厉行节约、过“紧日子”，以2013年压减支出后的规模为基础，2014年继续“严控支出，紧编预算”。
实际上，在连续几年压缩中央部门“三公”经费的基础上，通过政策调整和制度安排已压减了2013年一般性支出。在优先保障机构正常运转、重点支出和民生支出的基础上，中央各部门对2013年一般性支出按照5%的比例压减，预计全年相应压减中央财政支出200亿元。
日前财政部部长接受新华社采访时表示，今后一段时间，财政收入增长将转向中速，必然带来支出压力，但民生始终是支出重点。当前，保障和改善民生应尽力而为、量力而行，有多少钱办多少事，超过收入能力的支出安排是不可持续的，这是一个基本原则。同时，民生支出要守住底线，突出重点。守底线就是保基本，要“雪中送炭”，而不是“锦上添花”，要对民生支出项目做绩效评估，要根据需要进行调整。
今年财政收入减速形势让焦作市财政局上下倍感压力。
前七个月焦作市财政收入同比仅增长4.6%，而今年全年的预算任务则是比去年增长12%。焦作市财政局每个月都要举行财政收支分析会，对财政收支情况及增收减收原因进行分析，并安排部署下一阶段财政重点工作，期待今年增收达标。焦作市被列入“中部地区典型资源枯竭城市”，正处于经济结构艰难转身中，财政增收对其尤显关键。
焦作市财政局预算编制局局长任立宏对《财经》记者表示，实际上，近年编制预算严格控制一般性支出，已经 过“紧日子”了。2013年，全市“三公”预算压缩了15%，这一压缩比例比中央要求的5%还要高。
任立宏解释，焦作财政局要测算2014年有多少财力，预测满足政府机构运转等基本支出盘子，确保三个“法定”支出（即农业、教育和科技三项支出），其余资金要满足全市重点民生项目支出及重点建设的需求。“按照支出顺序进行编制，基本是有多少钱办多少事。”
焦作市财政局局长申相臣对《财经》记者表示，可以预见，未来财政部门更加重视预算编制的质量和管理绩效。为更好地编制2014年财政预算，焦作将按照“增收节支、量力而行、民生优先、提高绩效”的原则实行预算管理。压缩出来的钱主要用于民生项目支出。
从焦作市今年的预算编制看，与往年相比已有不少变化。一方面，更加注重民生支出、民生投入，提高了基本公共服务支出；另一方面，体现了“节俭持家”的意识，在部门经费上“砍刀子”，压缩一般性支出的力度颇大。
焦作的支出变化并不孤立，全国多地的支出都相应采取了 “瘦身”之举。
今年前七个月，全国财政收入累计80439亿元，比去年同期增加5972亿元，增长8%，比去年同期回落3.6个百分点。其中，中央财政收入38360亿元，同比仅增长2.6%；地方财政收入42079亿元，同比增长13.5%。财政收入中的税收收入69432亿元，同比增长8.5%，比去年同期回落0.5个百分点。
近两个月，中央财政收入增幅有所回升，但前七个月累计增幅比预算目标的7%仍低4.4个百分点，并低于地方收入增幅，主要是进口环节税收、国内增值税、消费税等全额或大部分属中央的税收收入累计下降或低增长。
据财政部公开信息分析，受工业增长放缓、工业生产者出厂价格持续下跌以及进一步扩大“营改增”试点带来减税效应等因素影响，中央财政完成全年收入预算任务颇为艰难。税收增速下滑给明年的预算编制带来压力。
从同期财政支出来看，前七个月全国公共财政共支出69069亿元，比去年同期增加5648亿元，增长8.9%。而去年同期，这一增幅为23.4%。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文，同时还是北京市人大常委会的预算监督顾问。他对《财经》记者表示，今年的预算收支形势发生了一些变化，明年的预算编制需要应对这些变化。比如进一步减少政府的一般性支出。
财政部相关部门的官员表示，尽管未来财政再保持高速增长的收入态势不大可能，但民生支出是刚性的，那就需要削减政府的开支，“挤牙膏”。
国务院总理李克强曾在今年“两会”期间对民众“约法三章”，承诺本届政府内，一是政府性的楼堂馆所一律不得新建，二是财政供养的人员只减不增，三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。“这三条中央政府要带头做起，一级做给一级看。” 显然，这一承诺触动了预算编制、管理与执行的系列改革。今年以来，各部门与地方政府都相应进行压减办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置和运行经费、公务接待费、因公出国（境）经费等变革。对此施正文表示，政府一般性支出占总支出的比重仍然较大，2014年仍有进一步压缩的空间。
国家税务总局原副局长许善达对《财经》记者透露，新一年的预算编制在“三公”支出方面要求尤其严格，按照规定，因公出国出境再度压缩天数，一些部门领导配置的服务人员也将“砍半”。
财政部财科所副所长刘尚希接受《财经》记者采访时表示，编制2014年的预算要考虑预算增长可用的财力，量力而行。一方面要考虑政府要办的事情，政策目标的实现；另一方面要考虑财力状况，也不能“确定办多少事没钱再找多少钱”，造成过重的赤字负担。这两方面要进行权衡。
对此，刘尚希曾提出了“财政三角”概念。对财政的收入、支出和赤字，要进行风险权衡，若确定支出规模，就要考虑收入和赤字因素，收入与经济相关联，税收不能“挖”得太狠，不能收过头税，需要通过减税给市场以活力，所以制度性加税空间有限，这种情况下支出规模定得过高，债务压力就会加大。赤字债务又具有“上去容易下来难”的特点，因此需要确定一个较为适度的支出目标。“三个变量之间互为因果，需要相机配合。”
在财政支出方面，刘尚希尽管赞同投向民生类项目，但他亦提出“民生支出”的概念仍有待修正。
他认为，民生支出的概念自提出后，政府部门加大了民生支出的规模，有些地方寄望民生支出占总支出的比例逐年增加。刘尚希担心民生比例越来越高会“吊高胃口”，其他支出会被过度挤压。“目前财政收入低增长的情况已经出现，民生支出高增长显然不可持续。”
同时，他认为，民生支出的内容也过于狭隘，目前教育、医疗、社保和就业领域被作为支出重点，实际上三农、节能环保等与民生相关的领域被忽视。
除了支出“瘦身”和结构调整外，“建立高效合理的财政资金运转使用机制”的预算管理变革已悄然启动。预算支出的随意性过大长期以来为人诟病。
审计署审计长刘家义最近在向全国人大报告财政管理绩效情况时表示，中央本级财政资金闲置较多，绩效评价覆盖面较低。紧随其后，7月3日，国务院常务会议提出“激活财政存量资金”，这意味着要重新设计财政资金运转使用机制，确保有限的财政资金高效运转，减少“浪费”。
接受《财经》记者采访的财税专家普遍认为，激活财政存量资金将可能带来一系列制度改革。不少财政资金处于“沉睡”状态，主要是预算管理制度、项目管理评估制度、财政资金拨款制度、考核问责制度等存在漏洞，“激活财政存量资金需要深层次改革来解决”。
根据中央各部门今年公布的预算，绝大多数部门的决算都远超预算幅度，80多个部门的决算共超预算2200多亿元。“三公”消费方面，外交部、农业部等九个部门超标准、超范围列支出国费用，金额总计2205.95万元。外交部部本级金额最高，超范围列支出国费用1396.29万元。
施正文表示，应该进一步盘活财政存量资金，将其更多地用于财政支出，尽量避免出现一方面资金大量沉淀，另一方面支出缺口较大的局面。
对于预算调整的规范，施正文表示，目前中国预算调整的概念界定得比较窄，按照现行预算法规定，只有经过人大审批的调整才是预算调整。人大对预算的批复是总额批复，只控制总收入和总支出，资金在科目之间的调剂不再经过人大。比如地方政府将教育支出减少，医疗增加一些，总支出没有变化就不属于预算法所规定的预算调整。而只控制总数的人大监督对财政支出约束力有限，应该把更多的预算变化纳入，扩大预算调整所涉及的范围。
刘尚希则认为，预算调整应该有一个“度”的把握，如果预算科目中很细的项目之间都不能调剂，“买醋的不能打酱油”，资金使用不能因地制宜做相应的调整，也会影响资金使用效果。因此根据实际情况做适当的预算调整，应该给予预算主体一定的自主权。
财政部财科所近期完成的一份调研课题亦提出，应对财政收入增速放缓，要建立健全政府预算体系，实行全口径预算管理，在强化一般预算收入管理的基础上，加强对政府性基金预算和国有资本经营预算制度建设和管理。可以考虑统筹使用一些资金，比如国有资产收益，用于社会保障支出或财政一般预算支出，来增加财政可用财力。
显然，预算 “全口径”管理也成为革新路径，政府收支管理的“分散性”和“碎片化”有待改善。
众所周知，公共预算收支不等于政府收支，政府的全口径预算还应该包括政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算。公共预算收支的问题都如此之多，其他三本预算更是亟待规范，加强其约束力。
公共财政预算的收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，因此属于规范程度最高的政府预算。相比之下，其他三种预算只能算打了折扣的备案性预算，人大对其的监督十分有限，因此它们的收支随意性更大。
施正文表示，这三种预算目前连具体的编制办法都不清楚，预算科目是什么，共分为几级，缺乏统一规则，人大的监督基本处于一种“脱法”的状态。
刘尚希也表示，政府基金预算在地方人大的审议很多是流于形式，国有资本经营预算的范围太窄，而且收上来还主要用于国资系统的内部支出。目前四本预算完整性的问题已经解决，接下来要从形式到内容，真正发挥各个预算的作用。
不仅是河南焦作，全国多地预算编制时间都比往年有所提前。青岛市甚至提前四个月就着手预算编制；山西省太原市财政局8月就进入为期一月的预算编制前期调研。与此同时，尽管中央各部门的预算上报财政部的时间没有变，但财政部今年布置下年度预算编制工作的时间也比往年有所提前。
从中央到地方提前布置次年的预算编制，在今年经济下滑、财政收入放缓之际，这一变化显得别有意味。记者从财政部门获悉，一方面，人大对预算编制审查监督的要求强化，各单位必须有充足的时间论证项目、细化预算，拿出更值得推敲的预算盘子；另一方面，财政收入增长连续多年保持20%以上的高增长率已不复见，收入“窘境”迫使预算支出“瘦身”，政府部门必须从一般性支出方面“开刀”，将压缩出来的资金用在民生类“刀刃上”。
“从2014年的预算支出看，注定要过紧日子。”焦作财政部门一位官员对《财经》记者表示。
近日各地财政部门陆续公布的预算调研信息显示，预算调研涉及人员经费预算核定，各类岗位津贴发放有无超标，公用经费定额标准，公用经费预算安排与实际开支差核算，控制一般性支出和压缩“三公”经费等13类细目。显然，各地在预算编制中多把注意力放在了“项目预算如何做实做细，如何减少预算执行中追加事项，部门预决算公开及‘三公’经费公开”等方面。
多位财税专家认为，从明年的预算编制入手，财政支出改革已静水潜流。
近日，财政部布置2014年中央部门预算编制和地方预算编制工作，并要求中央部门和地方政府厉行节约、过“紧日子”，以2013年压减支出后的规模为基础，2014年继续“严控支出，紧编预算”。
实际上，在连续几年压缩中央部门“三公”经费的基础上，通过政策调整和制度安排已压减了2013年一般性支出。在优先保障机构正常运转、重点支出和民生支出的基础上，中央各部门对2013年一般性支出按照5%的比例压减，预计全年相应压减中央财政支出200亿元。
日前财政部部长接受新华社采访时表示，今后一段时间，财政收入增长将转向中速，必然带来支出压力，但民生始终是支出重点。当前，保障和改善民生应尽力而为、量力而行，有多少钱办多少事，超过收入能力的支出安排是不可持续的，这是一个基本原则。同时，民生支出要守住底线，突出重点。守底线就是保基本，要“雪中送炭”，而不是“锦上添花”，要对民生支出项目做绩效评估，要根据需要进行调整。
支出“瘦身”
今年财政收入减速形势让焦作市财政局上下倍感压力。
前七个月焦作市财政收入同比仅增长4.6%，而今年全年的预算任务则是比去年增长12%。焦作市财政局每个月都要举行财政收支分析会，对财政收支情况及增收减收原因进行分析，并安排部署下一阶段财政重点工作，期待今年增收达标。焦作市被列入“中部地区典型资源枯竭城市”，正处于经济结构艰难转身中，财政增收对其尤显关键。
焦作市财政局预算编制局局长任立宏对《财经》记者表示，实际上，近年编制预算严格控制一般性支出，已经 过“紧日子”了。2013年，全市“三公”预算压缩了15%，这一压缩比例比中央要求的5%还要高。
任立宏解释，焦作财政局要测算2014年有多少财力，预测满足政府机构运转等基本支出盘子，确保三个“法定”支出（即农业、教育和科技三项支出），其余资金要满足全市重点民生项目支出及重点建设的需求。“按照支出顺序进行编制，基本是有多少钱办多少事。”
焦作市财政局局长申相臣对《财经》记者表示，可以预见，未来财政部门更加重视预算编制的质量和管理绩效。为更好地编制2014年财政预算，焦作将按照“增收节支、量力而行、民生优先、提高绩效”的原则实行预算管理。压缩出来的钱主要用于民生项目支出。
从焦作市今年的预算编制看，与往年相比已有不少变化。一方面，更加注重民生支出、民生投入，提高了基本公共服务支出；另一方面，体现了“节俭持家”的意识，在部门经费上“砍刀子”，压缩一般性支出的力度颇大。
焦作的支出变化并不孤立，全国多地的支出都相应采取了 “瘦身”之举。
今年前七个月，全国财政收入累计80439亿元，比去年同期增加5972亿元，增长8%，比去年同期回落3.6个百分点。其中，中央财政收入38360亿元，同比仅增长2.6%；地方财政收入42079亿元，同比增长13.5%。财政收入中的税收收入69432亿元，同比增长8.5%，比去年同期回落0.5个百分点。
近两个月，中央财政收入增幅有所回升，但前七个月累计增幅比预算目标的7%仍低4.4个百分点，并低于地方收入增幅，主要是进口环节税收、国内增值税、消费税等全额或大部分属中央的税收收入累计下降或低增长。
据财政部公开信息分析，受工业增长放缓、工业生产者出厂价格持续下跌以及进一步扩大“营改增”试点带来减税效应等因素影响，中央财政完成全年收入预算任务颇为艰难。税收增速下滑给明年的预算编制带来压力。
从同期财政支出来看，前七个月全国公共财政共支出69069亿元，比去年同期增加5648亿元，增长8.9%。而去年同期，这一增幅为23.4%。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文，同时还是北京市人大常委会的预算监督顾问。他对《财经》记者表示，今年的预算收支形势发生了一些变化，明年的预算编制需要应对这些变化。比如进一步减少政府的一般性支出。
财政部相关部门的官员表示，尽管未来财政再保持高速增长的收入态势不大可能，但民生支出是刚性的，那就需要削减政府的开支，“挤牙膏”。
国务院总理李克强曾在今年“两会”期间对民众“约法三章”，承诺本届政府内，一是政府性的楼堂馆所一律不得新建，二是财政供养的人员只减不增，三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。“这三条中央政府要带头做起，一级做给一级看。” 显然，这一承诺触动了预算编制、管理与执行的系列改革。今年以来，各部门与地方政府都相应进行压减办公楼和业务用房建设及修缮支出、会议费、办公设备购置费、差旅费、车辆购置和运行经费、公务接待费、因公出国（境）经费等变革。对此施正文表示，政府一般性支出占总支出的比重仍然较大，2014年仍有进一步压缩的空间。
国家税务总局原副局长许善达对《财经》记者透露，新一年的预算编制在“三公”支出方面要求尤其严格，按照规定，因公出国出境再度压缩天数，一些部门领导配置的服务人员也将“砍半”。
财政部财科所副所长刘尚希接受《财经》记者采访时表示，编制2014年的预算要考虑预算增长可用的财力，量力而行。一方面要考虑政府要办的事情，政策目标的实现；另一方面要考虑财力状况，也不能“确定办多少事没钱再找多少钱”，造成过重的赤字负担。这两方面要进行权衡。
对此，刘尚希曾提出了“财政三角”概念。对财政的收入、支出和赤字，要进行风险权衡，若确定支出规模，就要考虑收入和赤字因素，收入与经济相关联，税收不能“挖”得太狠，不能收过头税，需要通过减税给市场以活力，所以制度性加税空间有限，这种情况下支出规模定得过高，债务压力就会加大。赤字债务又具有“上去容易下来难”的特点，因此需要确定一个较为适度的支出目标。“三个变量之间互为因果，需要相机配合。”
在财政支出方面，刘尚希尽管赞同投向民生类项目，但他亦提出“民生支出”的概念仍有待修正。
他认为，民生支出的概念自提出后，政府部门加大了民生支出的规模，有些地方寄望民生支出占总支出的比例逐年增加。刘尚希担心民生比例越来越高会“吊高胃口”，其他支出会被过度挤压。“目前财政收入低增长的情况已经出现，民生支出高增长显然不可持续。”
同时，他认为，民生支出的内容也过于狭隘，目前教育、医疗、社保和就业领域被作为支出重点，实际上三农、节能环保等与民生相关的领域被忽视。
预算管理革新
除了支出“瘦身”和结构调整外，“建立高效合理的财政资金运转使用机制”的预算管理变革已悄然启动。预算支出的随意性过大长期以来为人诟病。
审计署审计长刘家义最近在向全国人大报告财政管理绩效情况时表示，中央本级财政资金闲置较多，绩效评价覆盖面较低。紧随其后，7月3日，国务院常务会议提出“激活财政存量资金”，这意味着要重新设计财政资金运转使用机制，确保有限的财政资金高效运转，减少“浪费”。
接受《财经》记者采访的财税专家普遍认为，激活财政存量资金将可能带来一系列制度改革。不少财政资金处于“沉睡”状态，主要是预算管理制度、项目管理评估制度、财政资金拨款制度、考核问责制度等存在漏洞，“激活财政存量资金需要深层次改革来解决”。
根据中央各部门今年公布的预算，绝大多数部门的决算都远超预算幅度，80多个部门的决算共超预算2200多亿元。“三公”消费方面，外交部、农业部等九个部门超标准、超范围列支出国费用，金额总计2205.95万元。外交部部本级金额最高，超范围列支出国费用1396.29万元。
施正文表示，应该进一步盘活财政存量资金，将其更多地用于财政支出，尽量避免出现一方面资金大量沉淀，另一方面支出缺口较大的局面。
对于预算调整的规范，施正文表示，目前中国预算调整的概念界定得比较窄，按照现行预算法规定，只有经过人大审批的调整才是预算调整。人大对预算的批复是总额批复，只控制总收入和总支出，资金在科目之间的调剂不再经过人大。比如地方政府将教育支出减少，医疗增加一些，总支出没有变化就不属于预算法所规定的预算调整。而只控制总数的人大监督对财政支出约束力有限，应该把更多的预算变化纳入，扩大预算调整所涉及的范围。
刘尚希则认为，预算调整应该有一个“度”的把握，如果预算科目中很细的项目之间都不能调剂，“买醋的不能打酱油”，资金使用不能因地制宜做相应的调整，也会影响资金使用效果。因此根据实际情况做适当的预算调整，应该给予预算主体一定的自主权。
财政部财科所近期完成的一份调研课题亦提出，应对财政收入增速放缓，要建立健全政府预算体系，实行全口径预算管理，在强化一般预算收入管理的基础上，加强对政府性基金预算和国有资本经营预算制度建设和管理。可以考虑统筹使用一些资金，比如国有资产收益，用于社会保障支出或财政一般预算支出，来增加财政可用财力。
显然，预算 “全口径”管理也成为革新路径，政府收支管理的“分散性”和“碎片化”有待改善。
众所周知，公共预算收支不等于政府收支，政府的全口径预算还应该包括政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算。公共预算收支的问题都如此之多，其他三本预算更是亟待规范，加强其约束力。
公共财政预算的收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，因此属于规范程度最高的政府预算。相比之下，其他三种预算只能算打了折扣的备案性预算，人大对其的监督十分有限，因此它们的收支随意性更大。
施正文表示，这三种预算目前连具体的编制办法都不清楚，预算科目是什么，共分为几级，缺乏统一规则，人大的监督基本处于一种“脱法”的状态。
刘尚希也表示，政府基金预算在地方人大的审议很多是流于形式，国有资本经营预算的范围太窄，而且收上来还主要用于国资系统的内部支出。目前四本预算完整性的问题已经解决，接下来要从形式到内容，真正发挥各个预算的作用。