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[摘要]我国房价上涨是一连串事件相互作用的结果。在流动性过剩和人民币升值以及国家宏观政策将“经济过热”作为调控目标的大背景下，应明确提出将房地产调控目标从“控制房价上涨”转变为“遏制房价过快上涨和防范金融风险”的双重目标上来。具体来说，要将住宅与房地产区别开来调控，将住宅当成准公共产品进行规划和开发，要建立多层次的住房保障体系。
[关键词]房地产 住宅 宏观调控 目标选择
[中图分类号]F299.2[文献标识码]A[文章编号]1004-6623（2007）04-0015-05
[作者简介]郭万达（1965—），江西定南人，综合开发研究院（中国·深圳）副院长，研究员。研究方向：宏观经济。
自2002年我国对房地产实行宏观调控政策以来，社会对其目标、范围、方法和效果的争论、批评就一直没有停止过。近两年来，房地产在有些城市出现了“越调越热”的现象，这就促使人们对房地产宏观调控政策进行更多的反思，以至于在经济学界和社会各界对房地产的调控政策的有效性提出了怀疑。笔者认为，房地产宏观调控政策是我国宏观管理的一个重要内容，在目前流动性过剩、人民币升值引发资产价格膨胀的大背景下，认真总结我国房地产宏观调控政策的经验与不足，对于防范国民经济出现“泡沫化”是有益的。
一、我国房价上涨是
一连串的事件相互作用的结果
有关统计数据表明，2000～2006年全国房价累计上涨了39.8%。其中部分城市房价涨幅较高，2000～2005年，宁波、上海、青岛和杭州的房价累计涨幅分别达到85.9%、68.7%、68%和54.3%。2006年，虽经宏观调控，但全国房价平均上涨仍达5.5%，北京、深圳是房价上涨最快的城市，分别达到10.4%和10.0%。2007年上半年，全国房价继续上涨，幅度为5.9%，涨幅较高的主要城市包括北海15.5%、深圳13.9%、南京11.3%、北京10%和石家庄9.4%等，同时，有关统计还表明，房价上涨有进一步向二线、三线城市扩散的态势。
分析房价上涨的原因，综合学术界过往的讨论，主要有以下几个方面：
1.这是“流动性过剩”和“人民币升值”所带来的资产价格膨胀的一个重要表现和结果
持这种观点的人认为，我国存在严重的流动性过剩问题，必然表现为货币的泛滥。流动性过剩在金融领域表现为货币增幅过大和存贷差过大，2006年末金融机构存贷差达到11万亿，超额存款准备金率为4.8%，外汇占款在金融机构资金来源的比率高达24%。流动性过剩的直接结果就是资产价格的膨胀，突出表现在楼市和股市上。在房地产领域，流动性过剩可能导致房地产泡沫。
与此相关的另外一个重要的因素，就是人民币的升值。一个国家本币升值往往容易导致房地产价格的上涨，人民币升值也不例外。有人将这种情况描述为“人民币升值型房地产泡沫”。支持这一观点的主要案例是日本上世纪80年代后期的泡沫经济。1985年“广场协议”之后，日元迅速升值，到1987年底，日元汇率累计升值66%。日元升值导致了地价的连续5年上涨，以1983年为基期计算，到1988年东京的地价上涨了二倍多。当时日本的房地产价格上涨速度之快是举世公认的。日本的经验表明，本币升值和流过性过剩是导致日本泡沫经济形成的重要原因。在中国，目前这种情况和日本当年很相似。
2.这是片面强调“住宅市场化”以及没有区别“住宅”和其它房地产有差别的结果
房价问题和教育问题、医疗问题是我国当前重要的三大民生问题，被老百姓称为“新三座大山”。为什么会出现这种现象？很重要的一个原因，就是片面强调住宅市场化的作用。有人指出，房地产作为一个产业，追求的是投入产出关系、供求关系、对国民经济的贡献等等，而住房问题是民众的基本生活问题，涉及到社会稳定，应该有保障制度。目前国家政策没有正确处理好房地产业和住宅建设这两者的关系，房地产业和住房全实行了市场化。
这种情况始于1998年我国的住房制度改革，当时提出“货币化分配”，但实际上执行的结果是将“货币化分配”当成“市场化分配”。统计数据表明，1999～2006 年，我国房地产销售额从2135 亿元增加到20510亿元，房地产占GDP 的比重从4.24%上升到9.26%，同时，个人购房比例占到了95%以上。由此可见，我国的房地产已经高度市场化。在我国对房地产实行宏观调控的过程中，没有区别“住宅”和其它房地产的差别，因为“房地产”是一个范围较宽的概念，与土地有关的建筑物都是“房地产”。世界各国的经验表明，在房地产中，住宅是一个特殊的产品，既是投资品又是消费品，涉及到民生问题，具有准公共品性质，因此，应将住宅和其它房地产区别开来，不能片面地理解市场化。
以深圳为例，深圳在我国是较早实行货币化分房的城市，但深圳住宅实行的是商品房、微利房、福利房三级供应制度，同时“城中村”还提供了大量的成本较低的廉租房。实践证明，这种“住房分类供应制度”不仅是必要的，也是成功的。当然，随着条件和情况的变化，政策可以有所变化，但是“分类供应”不应该变。深圳近些年来，实际上是取消了这种“分类供应制度”，福利房没有了，政策性住房供应又非常有限，“城中村”改造将廉租房的供应也切断了，住房完全靠市场化来解决，在人口急剧增加的情况下，再加上香港的因素，深圳的房价焉能不涨？
3.“地方政府行为”和“土地批租制”助长了楼市的上涨
有许多研究者将房价上涨归咎于与地方政府行为有关。其逻辑关系是，土地问题与地方政府有紧密的关系，地方财政成为名副其实的“土地财政”。因此，地方政府就热衷于经营土地。据国务院发展研究中心土地课题组对浙江的调查来看，由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,成为地方财政预算内的支柱性收入，很多地方政府经营土地的收入占到地方财政收入的一半以上；土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，有些地方占到60%以上；同时，与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。“土地财政”严重扭曲了地方政府的公共治理行为，并可能导致官商勾结等不法行为，同时也可以合理解释地方政府通过各种手段让土地涨价、房子涨价，以取得更高利益。
地方政府的行为与我国实行的“土地批租制”有关。有人指出，我国的土地批租制度是学香港的，都是只出让土地使用权，而土地所有权归政府所有。但我们学香港学得不彻底。香港目前实行的土地出让制度实质上是批租制和年租制的混合体制，内地实行的是单一的批租制；香港土地批租的一半收入归当期政府，另一半收入进入土地基金归未来政府使用。另外，香港在住房制度方面实行的是高房价和高福利（廉租房）并行，有一半香港人住在政府提供的公屋。
我国一方面实行“土地批租制”，另一方面，又实行“最严格的土地管理制度”，守住全国耕地不少于18亿亩这条线。这意味着土地供应紧缺，尤其是住宅土地减少，在全国大中城市中是普遍现象。其结果是，通过“招拍挂”拿来的土地，由于成本上升而可能引致房价上升，又由于土地供应减少而导致住宅总体供给满足不了市场的需要。仍以深圳为例，2007年上半年，深圳新建商品房批准预售面积为264.17万平方米，同比下降22.47%；其中住宅批准预售面积242.41万平方米，同比下降15.16%。为什么深圳经过2006年调控以后增加了土地住宅供应但2007年住宅仍不足呢？因为前些年土地供应不足，比如2005年，深圳住宅用地占当年实际土地供应总量的3.26%，较上年减少48.16%，2006年虽有增长，但新增的土地供应不可能在一年之内就转化为住宅供应，这就不难解释深圳2007年房价上涨了。全国的情况和深圳也差不多。
4.“房地产市场的混乱”和“房地产开发商对暴利的追逐”导致楼市上涨
有人指出，房价的上涨很大的因素是房地产开发商和不良中介的炒作行为造成的， 这些房地产开发商通过发布虚假信息、炒卖房号、捂盘、惜盘、囤积房源等恶意炒作，哄抬房价，或者纵容、雇用人员炒作房价，扰乱市场秩序。为此，各地政府纷纷采取措施整治房地产市场。比如，深圳2007年上半年推出十大措施，开展专项整治行动，运用经济、法律、行政等多种手段对房地产市场进行综合治理。
二、我国房地产宏观调控政策的阶段和目标
我国房地产宏观调控政策根据目标和内容，可大致划分为两个阶段：
1.第一阶段：2002～2004年
这一阶段，在我国出现投资过热和局部地区出现房地产热的背景下，实行以控制投资膨胀为主要内容的房地产调控政策。房地产宏观调控政策最初的出发点不是“房价”，是投资过热。自2002年下半年以来，国内多数地区出现了房地产投资增长迅猛、价格上涨过快以及商品房结构严重失衡的局面。建设部等国家六部委出台的《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》，主要控制对房地产企业的贷款，要求严格审核房地产开发项目贷款条件，切实加强对房地产开发贷款使用的监管。
对房地产投资过热的调控持续到2003年。2003年6月13日，央行出台了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，这就是后来引起广泛争议的121号文件。此文件的调控范围涵盖了整个房地产金融业务，不仅旨在提高房地产开发企业的经营门槛，也试图限制房屋的消费需求。要求房地产开发企业的自有资金不得低于项目总投资的30%；限制房地产开发土地供应贷款，要求商业银行严格控制土地储备贷款的发放；严格控制建筑施工企业流动资金贷款用途；商业银行只能对购买主体结构已经封顶住房的个人发放贷款；提高第二套住房和商业用房的首付比例和贷款利率等。
针对2003年我国出现经济过热、固定资产投资增速太快、煤电油运全面紧张的情况，2004年4月，国务院果断采取有力措施对宏观经济进行全面调控，旨在遏制固定资产投资过快增长势头，保持经济平稳较快发展。由于房地产业产业链长，关联部门多，快速增长对经济、尤其是对固定资产投资的拉动作用大，房地产业与钢铁、电解铝、水泥等行业并列，成为此轮宏观调控中的主要行业之一，“铁本事件”就是这一阶段宏观调控的一个典型。
2004年宏观调控的主要特点是对土地进行控制，将土地作为宏观调控的主要工具，即“地根紧缩”，因此可以看成是对控制投资膨胀目标的延续。在《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》中规定：将房地产开发项目(不含经济适用房项目)资本金比例由20%及以上提高到35%及以上。在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中要求开展对存量建设用地资源的普查，研究制定鼓励盘活存量的政策措施，严禁闲置土地，禁止非法压低地价招商等。
2.第二阶段：2005～2007年
这一阶段，在我国人民币升值和流动性过剩的大背景下，房地产宏观调控政策的主要目标从单一控制投资膨胀向控制投资和房价上涨双重目标转变。
2005年7月21日，中国人民银行公布汇率改革方案。人民币汇率不再盯住单一美元，而是一篮子货币政策，从而形成更富弹性的人民币汇率机制。在此背景下，资产价格出现加速上涨的局面，突出特点是股市和楼市的大幅度上涨。2005年初，根据房地产市场出现的新情况和新问题，中央三个月内连续出台了一系列调控政策。在《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》中提出，调控重点从增加供给和减少需求两方面入手来调整房地产市场，实现稳定房价的目的。政策要求强化规划调控，改善住房供应结构；加大土地供应调控力度。应该说，此项政策是第一次提出从严格土地管理调控目标和控制房地产投资规模过大向既控制投资速度又要抑制商品住房价格上涨过快的双重目标转换，可看成是房地产宏观调控目标转变的风向标。
2005年调控房价的政策目标并未实现，实际结果是房价继续上涨。2006年，针对部分城市房价过快增长的情况，5月中旬的国务院常务会议提出了六条房地产调控意见（简称“国六条”）。5月30日，建设部、发展改革委等九部委联合发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（简称“国十五条”），实行更严格的调控政策，但也引起较大争议。“国十五条”要求凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。要求调整住房转让环节营业税；有区别地适度调整住房消费信贷政策；个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%。这应该看成是对房地产开发和供给结构改善的比较严厉的调控政策。但调控并没有结束，2006年底，国家税务总局出台《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，从而启动从税收政策对房地产市场的调控。同时，央行根据流动性过剩的情况，分别在2006年分四次调整存款准备金和利率。
对房价的调控政策持续到2007年上半年。2007年在政府工作报告和财政预算报告中，出台了一系列调控房地产措施，政府工作报告中已将"加强房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平"等任务纳入到2007年整体工作部署，其中最引人关注的是国家相关部门将研究开征物业税的实施方案。2007年5月，《商务部、国家外汇管理局关于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》，要求依法加强外商投资房地产企业的审批和监管，严格控制外资投资高档房地产。与此同进，针对流动性过剩和资产价格膨胀，央行于2007年3月、5月和7月三次加息。
从上述我国房地产宏观调控近五年来的政策回顾中可以看出，我国房地产宏观调控政策主要有三大特点：一是调控的目标从单一抑制投资膨胀的目标到抑制投资膨胀和稳定房价的“双目标”转变；二是调控的范围从单一对土地的全面控制（“地根”调控）目标向既控制土地又增加住宅土地供给的“双范围”转变；三是调控的手段从相当单一的行政措施、金融调节向综合运用行政、法律、金融、税收调节的“多手段”转变。
从调控的效果来看，第一阶段的房地产宏观调控目标基本达到。经过调控，投资规模降下来了，固定资产投资完成额增长速度从2003年的40%以上降为2004～2006年的25%左右。此外，对土地的控制也初见成效。第二阶段的调控目标现在看来还不是很明显，房价上涨的势头不仅没有制止，甚至还有进一步发展的趋势。
三、加强和改善我国房地产
宏观调控政策的若干建议
1.在流动性过剩和人民币升值的大背景下，我国房地产宏观调控不是短期政策，应是中长期政策，我们要做好应对的思想准备
当前我国存在的流动性过剩具有全球背景。全球流动性过剩冲击油价、黄金、股市和楼市，引起全球性的资源性产品价格和资产价格的不断上涨。据仲量联行公布的数据，2007年上半年全球房地产直接投资总额再创历史新高，达到3820亿美元，比去年同期上涨16.6%，超过了2003年全年的投资额。全球房地产投资连续16个季度持续增长，美洲、欧洲和亚太地区均创历史新高。我们还要注意，从国际经验来看，流动性过剩往往会对股市和楼市推波助澜，你追我赶，助长资产价格不断攀升。引发全球流动性过剩的原因很复杂，但有一点可以肯定的是，这些因素不可能短期内马上改变。
同样，我国的流动性过剩状况也不可能短期内得到根本的逆转。支持流动性过剩的诸如贸易顺差、出口增长、高储蓄率等因素将在相当一段时期内存在。此外，我国未来5～10年，随着我国经济的持续增长，大规模城市化仍将继续，人民币升值的预期和压力仍将存在。同时，我们还要注意，在我国一些楼市上涨较快的城市，在以后的几年中，都有大型国际性体育活动或展览活动，比如2008年北京的奥运会，2010年上海的世博会和广州的亚运会，2011年深圳的世界大运会等，从过去一些举办国和举办城市的经验来看，这些活动都可能助推楼市的上涨。
因此，从这个角度来说，我们要树立房地产宏观调控政策是中长期的目标，而不能期待着有立竿见影的变化，对此要有充分的认识。
2.在国家总的宏观调控政策将“经济过热”作为调控目标的背景下，应明确提出将房地产调控目标从“控制房价上涨”转变为“遏制房价过快上涨和防范金融风险”的“双重目标”上
在流动性过剩的背景下，由于房价上涨而累积的金融风险有可能放大，结合国际上一些国家产生“泡沫经济”的经验和教训，对此问题应引起我们的高度重视和警惕。日本著名经济学家宫崎勇先生、田谷祯三先生2007年3月在综合开发研究院（中国·深圳）举办的内部研讨会上就强调指出，在日本泡沫经济形成时，日本从官方到民间对泡沫经济的危害性认识不足，容易被“表面美丽”所迷惑，股价和地价上涨非常快，最后结果是使日本进入“停滞的十年”。日本的经验和教训值得我们吸取。
本文无意在这里讨论我国股市和楼市是否存在“泡沫”问题。但在房价攀升的情况下，金融风险有放大的可能。据国务院发展研究中心课题组的研究结论，虽然国内贷款在房地产开发资金来源中所占的比例大致在20%左右，但若加上自筹资金和其他资金中的银行贷款，银行贷款在房地产开发资金中所占比例应在50%～60%之间；此外，2006年以来，商业性房地产贷款反弹幅度较大，比2005年同期增长了30.97%。这些数据表明，一旦房价下跌，就可能危及到银行，金融风险就会放大。
2007年7月27日，中央明确提出宏观调控的目标是要从遏制经济增长由偏快转为过热，这可看成是宏观调控政策转变的一个重要信号。在此背景下，房地产宏观调控政策要充分认识到资产价格膨胀所引发的“泡沫经济”对国民经济的危害性，因此，应将“防范金融风险”调整为房地产宏观调控的首要目标。
3.应明确将住宅从其它房地产调控中分离出来，对住宅的调控要着眼于中长期，加快建立“多层次的住宅保障体系”，加快推动住宅保障立法
世界各国的经验表明，住宅和其它房地产有着性质上的不同，政府对住宅保障要提供从土地、资金到税收的各种支持。据研究，日本的住宅供给中，使用政府资金建造的“公共住宅”占到45.7%。韩国解决低收入家庭住房问题最基本的政策，也是由政府出资或资助建设的，并以低廉价格出租给低收入家庭的公租房。香港政府在实施公共住房制度的过程中，逐渐形成了包括市场化和保障性在内的双轨制住房供应体系，香港有49.6%的居民居住在公营的租住公屋和资助出售的居屋中。即便是在美国，其房地产市场也是政府高度干预和调控的市场。美国是世界上最早推行廉租住房政策的发达国家。美国廉租住房主要是通过政府直接建房和政府补贴开发商建房来完成。
我国1998年实行房改的时候，是说要建立多层次的住宅保障体系，但在实际执行的过程中，这个“多层次”并未真正建立起来，“住宅”也没有保障。虽然我们现在已经开始认识到这个问题，近两年的政策有所调整，如采取调整户型结构、增加住宅土地供应等扩大供给的措施，各地也都在执行之中，但从长远来看，这还不是“治根”的办法。要解决住宅这一民生问题，关键是要建立“多层次的住房保障体系”，即回归到1998年颁布的房改方案（国发[1998]23号，简称23号文）中提出的对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其它收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。而且要通过立法来确立“多层次住房保障体系”的真正落实。
4.应积极发挥中央和地方的两个积极性，建立中央和地方对房地产调控的“共同治理”机制，提高调控的有效性
应该说，住宅和房地产区域性很强，不同的经济发展水平、不同的土地资源情况、不同的消费习惯都会影响其发展。由于级差地租的存在，住宅和房地产本质上不是全国统一市场。这一特殊性决定了各级地方政府在房地产调控中发挥着不可替代的作用。因此，在我国房地产宏观调控政策制订和实施的过程中，中央政府和地方政府应各司其职，在不同层面发挥不同的作用。应明确中央政府的职能主要是确定宏观调控政策的方向，通过金融政策、税收和财政政策进行调控，而涉及到住宅建设中的土地供应、容积率、户型结构以及市场调控的具体操作则应由各级地方政府来完成。现在我们对地方政府对宏观调控政策执行不力多有抱怨，但不去追究导致这种情况发生的原因。因此，笔者认为，现在已到了要建立中央与地方对房地产调控“共同治理”机制的时候了。
[关键词]房地产 住宅 宏观调控 目标选择
[中图分类号]F299.2[文献标识码]A[文章编号]1004-6623（2007）04-0015-05
[作者简介]郭万达（1965—），江西定南人，综合开发研究院（中国·深圳）副院长，研究员。研究方向：宏观经济。
自2002年我国对房地产实行宏观调控政策以来，社会对其目标、范围、方法和效果的争论、批评就一直没有停止过。近两年来，房地产在有些城市出现了“越调越热”的现象，这就促使人们对房地产宏观调控政策进行更多的反思，以至于在经济学界和社会各界对房地产的调控政策的有效性提出了怀疑。笔者认为，房地产宏观调控政策是我国宏观管理的一个重要内容，在目前流动性过剩、人民币升值引发资产价格膨胀的大背景下，认真总结我国房地产宏观调控政策的经验与不足，对于防范国民经济出现“泡沫化”是有益的。
一、我国房价上涨是
一连串的事件相互作用的结果
有关统计数据表明，2000～2006年全国房价累计上涨了39.8%。其中部分城市房价涨幅较高，2000～2005年，宁波、上海、青岛和杭州的房价累计涨幅分别达到85.9%、68.7%、68%和54.3%。2006年，虽经宏观调控，但全国房价平均上涨仍达5.5%，北京、深圳是房价上涨最快的城市，分别达到10.4%和10.0%。2007年上半年，全国房价继续上涨，幅度为5.9%，涨幅较高的主要城市包括北海15.5%、深圳13.9%、南京11.3%、北京10%和石家庄9.4%等，同时，有关统计还表明，房价上涨有进一步向二线、三线城市扩散的态势。
分析房价上涨的原因，综合学术界过往的讨论，主要有以下几个方面：
1.这是“流动性过剩”和“人民币升值”所带来的资产价格膨胀的一个重要表现和结果
持这种观点的人认为，我国存在严重的流动性过剩问题，必然表现为货币的泛滥。流动性过剩在金融领域表现为货币增幅过大和存贷差过大，2006年末金融机构存贷差达到11万亿，超额存款准备金率为4.8%，外汇占款在金融机构资金来源的比率高达24%。流动性过剩的直接结果就是资产价格的膨胀，突出表现在楼市和股市上。在房地产领域，流动性过剩可能导致房地产泡沫。
与此相关的另外一个重要的因素，就是人民币的升值。一个国家本币升值往往容易导致房地产价格的上涨，人民币升值也不例外。有人将这种情况描述为“人民币升值型房地产泡沫”。支持这一观点的主要案例是日本上世纪80年代后期的泡沫经济。1985年“广场协议”之后，日元迅速升值，到1987年底，日元汇率累计升值66%。日元升值导致了地价的连续5年上涨，以1983年为基期计算，到1988年东京的地价上涨了二倍多。当时日本的房地产价格上涨速度之快是举世公认的。日本的经验表明，本币升值和流过性过剩是导致日本泡沫经济形成的重要原因。在中国，目前这种情况和日本当年很相似。
2.这是片面强调“住宅市场化”以及没有区别“住宅”和其它房地产有差别的结果
房价问题和教育问题、医疗问题是我国当前重要的三大民生问题，被老百姓称为“新三座大山”。为什么会出现这种现象？很重要的一个原因，就是片面强调住宅市场化的作用。有人指出，房地产作为一个产业，追求的是投入产出关系、供求关系、对国民经济的贡献等等，而住房问题是民众的基本生活问题，涉及到社会稳定，应该有保障制度。目前国家政策没有正确处理好房地产业和住宅建设这两者的关系，房地产业和住房全实行了市场化。
这种情况始于1998年我国的住房制度改革，当时提出“货币化分配”，但实际上执行的结果是将“货币化分配”当成“市场化分配”。统计数据表明，1999～2006 年，我国房地产销售额从2135 亿元增加到20510亿元，房地产占GDP 的比重从4.24%上升到9.26%，同时，个人购房比例占到了95%以上。由此可见，我国的房地产已经高度市场化。在我国对房地产实行宏观调控的过程中，没有区别“住宅”和其它房地产的差别，因为“房地产”是一个范围较宽的概念，与土地有关的建筑物都是“房地产”。世界各国的经验表明，在房地产中，住宅是一个特殊的产品，既是投资品又是消费品，涉及到民生问题，具有准公共品性质，因此，应将住宅和其它房地产区别开来，不能片面地理解市场化。
以深圳为例，深圳在我国是较早实行货币化分房的城市，但深圳住宅实行的是商品房、微利房、福利房三级供应制度，同时“城中村”还提供了大量的成本较低的廉租房。实践证明，这种“住房分类供应制度”不仅是必要的，也是成功的。当然，随着条件和情况的变化，政策可以有所变化，但是“分类供应”不应该变。深圳近些年来，实际上是取消了这种“分类供应制度”，福利房没有了，政策性住房供应又非常有限，“城中村”改造将廉租房的供应也切断了，住房完全靠市场化来解决，在人口急剧增加的情况下，再加上香港的因素，深圳的房价焉能不涨？
3.“地方政府行为”和“土地批租制”助长了楼市的上涨
有许多研究者将房价上涨归咎于与地方政府行为有关。其逻辑关系是，土地问题与地方政府有紧密的关系，地方财政成为名副其实的“土地财政”。因此，地方政府就热衷于经营土地。据国务院发展研究中心土地课题组对浙江的调查来看，由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展,成为地方财政预算内的支柱性收入，很多地方政府经营土地的收入占到地方财政收入的一半以上；土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源，有些地方占到60%以上；同时，与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。“土地财政”严重扭曲了地方政府的公共治理行为，并可能导致官商勾结等不法行为，同时也可以合理解释地方政府通过各种手段让土地涨价、房子涨价，以取得更高利益。
地方政府的行为与我国实行的“土地批租制”有关。有人指出，我国的土地批租制度是学香港的，都是只出让土地使用权，而土地所有权归政府所有。但我们学香港学得不彻底。香港目前实行的土地出让制度实质上是批租制和年租制的混合体制，内地实行的是单一的批租制；香港土地批租的一半收入归当期政府，另一半收入进入土地基金归未来政府使用。另外，香港在住房制度方面实行的是高房价和高福利（廉租房）并行，有一半香港人住在政府提供的公屋。
我国一方面实行“土地批租制”，另一方面，又实行“最严格的土地管理制度”，守住全国耕地不少于18亿亩这条线。这意味着土地供应紧缺，尤其是住宅土地减少，在全国大中城市中是普遍现象。其结果是，通过“招拍挂”拿来的土地，由于成本上升而可能引致房价上升，又由于土地供应减少而导致住宅总体供给满足不了市场的需要。仍以深圳为例，2007年上半年，深圳新建商品房批准预售面积为264.17万平方米，同比下降22.47%；其中住宅批准预售面积242.41万平方米，同比下降15.16%。为什么深圳经过2006年调控以后增加了土地住宅供应但2007年住宅仍不足呢？因为前些年土地供应不足，比如2005年，深圳住宅用地占当年实际土地供应总量的3.26%，较上年减少48.16%，2006年虽有增长，但新增的土地供应不可能在一年之内就转化为住宅供应，这就不难解释深圳2007年房价上涨了。全国的情况和深圳也差不多。
4.“房地产市场的混乱”和“房地产开发商对暴利的追逐”导致楼市上涨
有人指出，房价的上涨很大的因素是房地产开发商和不良中介的炒作行为造成的， 这些房地产开发商通过发布虚假信息、炒卖房号、捂盘、惜盘、囤积房源等恶意炒作，哄抬房价，或者纵容、雇用人员炒作房价，扰乱市场秩序。为此，各地政府纷纷采取措施整治房地产市场。比如，深圳2007年上半年推出十大措施，开展专项整治行动，运用经济、法律、行政等多种手段对房地产市场进行综合治理。
二、我国房地产宏观调控政策的阶段和目标
我国房地产宏观调控政策根据目标和内容，可大致划分为两个阶段：
1.第一阶段：2002～2004年
这一阶段，在我国出现投资过热和局部地区出现房地产热的背景下，实行以控制投资膨胀为主要内容的房地产调控政策。房地产宏观调控政策最初的出发点不是“房价”，是投资过热。自2002年下半年以来，国内多数地区出现了房地产投资增长迅猛、价格上涨过快以及商品房结构严重失衡的局面。建设部等国家六部委出台的《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》，主要控制对房地产企业的贷款，要求严格审核房地产开发项目贷款条件，切实加强对房地产开发贷款使用的监管。
对房地产投资过热的调控持续到2003年。2003年6月13日，央行出台了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，这就是后来引起广泛争议的121号文件。此文件的调控范围涵盖了整个房地产金融业务，不仅旨在提高房地产开发企业的经营门槛，也试图限制房屋的消费需求。要求房地产开发企业的自有资金不得低于项目总投资的30%；限制房地产开发土地供应贷款，要求商业银行严格控制土地储备贷款的发放；严格控制建筑施工企业流动资金贷款用途；商业银行只能对购买主体结构已经封顶住房的个人发放贷款；提高第二套住房和商业用房的首付比例和贷款利率等。
针对2003年我国出现经济过热、固定资产投资增速太快、煤电油运全面紧张的情况，2004年4月，国务院果断采取有力措施对宏观经济进行全面调控，旨在遏制固定资产投资过快增长势头，保持经济平稳较快发展。由于房地产业产业链长，关联部门多，快速增长对经济、尤其是对固定资产投资的拉动作用大，房地产业与钢铁、电解铝、水泥等行业并列，成为此轮宏观调控中的主要行业之一，“铁本事件”就是这一阶段宏观调控的一个典型。
2004年宏观调控的主要特点是对土地进行控制，将土地作为宏观调控的主要工具，即“地根紧缩”，因此可以看成是对控制投资膨胀目标的延续。在《国务院关于调整部分行业固定资产投资项目资本金比例的通知》中规定：将房地产开发项目(不含经济适用房项目)资本金比例由20%及以上提高到35%及以上。在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中要求开展对存量建设用地资源的普查，研究制定鼓励盘活存量的政策措施，严禁闲置土地，禁止非法压低地价招商等。
2.第二阶段：2005～2007年
这一阶段，在我国人民币升值和流动性过剩的大背景下，房地产宏观调控政策的主要目标从单一控制投资膨胀向控制投资和房价上涨双重目标转变。
2005年7月21日，中国人民银行公布汇率改革方案。人民币汇率不再盯住单一美元，而是一篮子货币政策，从而形成更富弹性的人民币汇率机制。在此背景下，资产价格出现加速上涨的局面，突出特点是股市和楼市的大幅度上涨。2005年初，根据房地产市场出现的新情况和新问题，中央三个月内连续出台了一系列调控政策。在《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》中提出，调控重点从增加供给和减少需求两方面入手来调整房地产市场，实现稳定房价的目的。政策要求强化规划调控，改善住房供应结构；加大土地供应调控力度。应该说，此项政策是第一次提出从严格土地管理调控目标和控制房地产投资规模过大向既控制投资速度又要抑制商品住房价格上涨过快的双重目标转换，可看成是房地产宏观调控目标转变的风向标。
2005年调控房价的政策目标并未实现，实际结果是房价继续上涨。2006年，针对部分城市房价过快增长的情况，5月中旬的国务院常务会议提出了六条房地产调控意见（简称“国六条”）。5月30日，建设部、发展改革委等九部委联合发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（简称“国十五条”），实行更严格的调控政策，但也引起较大争议。“国十五条”要求凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房(含经济适用住房)面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。要求调整住房转让环节营业税；有区别地适度调整住房消费信贷政策；个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%。这应该看成是对房地产开发和供给结构改善的比较严厉的调控政策。但调控并没有结束，2006年底，国家税务总局出台《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，从而启动从税收政策对房地产市场的调控。同时，央行根据流动性过剩的情况，分别在2006年分四次调整存款准备金和利率。
对房价的调控政策持续到2007年上半年。2007年在政府工作报告和财政预算报告中，出台了一系列调控房地产措施，政府工作报告中已将"加强房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平"等任务纳入到2007年整体工作部署，其中最引人关注的是国家相关部门将研究开征物业税的实施方案。2007年5月，《商务部、国家外汇管理局关于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》，要求依法加强外商投资房地产企业的审批和监管，严格控制外资投资高档房地产。与此同进，针对流动性过剩和资产价格膨胀，央行于2007年3月、5月和7月三次加息。
从上述我国房地产宏观调控近五年来的政策回顾中可以看出，我国房地产宏观调控政策主要有三大特点：一是调控的目标从单一抑制投资膨胀的目标到抑制投资膨胀和稳定房价的“双目标”转变；二是调控的范围从单一对土地的全面控制（“地根”调控）目标向既控制土地又增加住宅土地供给的“双范围”转变；三是调控的手段从相当单一的行政措施、金融调节向综合运用行政、法律、金融、税收调节的“多手段”转变。
从调控的效果来看，第一阶段的房地产宏观调控目标基本达到。经过调控，投资规模降下来了，固定资产投资完成额增长速度从2003年的40%以上降为2004～2006年的25%左右。此外，对土地的控制也初见成效。第二阶段的调控目标现在看来还不是很明显，房价上涨的势头不仅没有制止，甚至还有进一步发展的趋势。
三、加强和改善我国房地产
宏观调控政策的若干建议
1.在流动性过剩和人民币升值的大背景下，我国房地产宏观调控不是短期政策，应是中长期政策，我们要做好应对的思想准备
当前我国存在的流动性过剩具有全球背景。全球流动性过剩冲击油价、黄金、股市和楼市，引起全球性的资源性产品价格和资产价格的不断上涨。据仲量联行公布的数据，2007年上半年全球房地产直接投资总额再创历史新高，达到3820亿美元，比去年同期上涨16.6%，超过了2003年全年的投资额。全球房地产投资连续16个季度持续增长，美洲、欧洲和亚太地区均创历史新高。我们还要注意，从国际经验来看，流动性过剩往往会对股市和楼市推波助澜，你追我赶，助长资产价格不断攀升。引发全球流动性过剩的原因很复杂，但有一点可以肯定的是，这些因素不可能短期内马上改变。
同样，我国的流动性过剩状况也不可能短期内得到根本的逆转。支持流动性过剩的诸如贸易顺差、出口增长、高储蓄率等因素将在相当一段时期内存在。此外，我国未来5～10年，随着我国经济的持续增长，大规模城市化仍将继续，人民币升值的预期和压力仍将存在。同时，我们还要注意，在我国一些楼市上涨较快的城市，在以后的几年中，都有大型国际性体育活动或展览活动，比如2008年北京的奥运会，2010年上海的世博会和广州的亚运会，2011年深圳的世界大运会等，从过去一些举办国和举办城市的经验来看，这些活动都可能助推楼市的上涨。
因此，从这个角度来说，我们要树立房地产宏观调控政策是中长期的目标，而不能期待着有立竿见影的变化，对此要有充分的认识。
2.在国家总的宏观调控政策将“经济过热”作为调控目标的背景下，应明确提出将房地产调控目标从“控制房价上涨”转变为“遏制房价过快上涨和防范金融风险”的“双重目标”上
在流动性过剩的背景下，由于房价上涨而累积的金融风险有可能放大，结合国际上一些国家产生“泡沫经济”的经验和教训，对此问题应引起我们的高度重视和警惕。日本著名经济学家宫崎勇先生、田谷祯三先生2007年3月在综合开发研究院（中国·深圳）举办的内部研讨会上就强调指出，在日本泡沫经济形成时，日本从官方到民间对泡沫经济的危害性认识不足，容易被“表面美丽”所迷惑，股价和地价上涨非常快，最后结果是使日本进入“停滞的十年”。日本的经验和教训值得我们吸取。
本文无意在这里讨论我国股市和楼市是否存在“泡沫”问题。但在房价攀升的情况下，金融风险有放大的可能。据国务院发展研究中心课题组的研究结论，虽然国内贷款在房地产开发资金来源中所占的比例大致在20%左右，但若加上自筹资金和其他资金中的银行贷款，银行贷款在房地产开发资金中所占比例应在50%～60%之间；此外，2006年以来，商业性房地产贷款反弹幅度较大，比2005年同期增长了30.97%。这些数据表明，一旦房价下跌，就可能危及到银行，金融风险就会放大。
2007年7月27日，中央明确提出宏观调控的目标是要从遏制经济增长由偏快转为过热，这可看成是宏观调控政策转变的一个重要信号。在此背景下，房地产宏观调控政策要充分认识到资产价格膨胀所引发的“泡沫经济”对国民经济的危害性，因此，应将“防范金融风险”调整为房地产宏观调控的首要目标。
3.应明确将住宅从其它房地产调控中分离出来，对住宅的调控要着眼于中长期，加快建立“多层次的住宅保障体系”，加快推动住宅保障立法
世界各国的经验表明，住宅和其它房地产有着性质上的不同，政府对住宅保障要提供从土地、资金到税收的各种支持。据研究，日本的住宅供给中，使用政府资金建造的“公共住宅”占到45.7%。韩国解决低收入家庭住房问题最基本的政策，也是由政府出资或资助建设的，并以低廉价格出租给低收入家庭的公租房。香港政府在实施公共住房制度的过程中，逐渐形成了包括市场化和保障性在内的双轨制住房供应体系，香港有49.6%的居民居住在公营的租住公屋和资助出售的居屋中。即便是在美国，其房地产市场也是政府高度干预和调控的市场。美国是世界上最早推行廉租住房政策的发达国家。美国廉租住房主要是通过政府直接建房和政府补贴开发商建房来完成。
我国1998年实行房改的时候，是说要建立多层次的住宅保障体系，但在实际执行的过程中，这个“多层次”并未真正建立起来，“住宅”也没有保障。虽然我们现在已经开始认识到这个问题，近两年的政策有所调整，如采取调整户型结构、增加住宅土地供应等扩大供给的措施，各地也都在执行之中，但从长远来看，这还不是“治根”的办法。要解决住宅这一民生问题，关键是要建立“多层次的住房保障体系”，即回归到1998年颁布的房改方案（国发[1998]23号，简称23号文）中提出的对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其它收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。而且要通过立法来确立“多层次住房保障体系”的真正落实。
4.应积极发挥中央和地方的两个积极性，建立中央和地方对房地产调控的“共同治理”机制，提高调控的有效性
应该说，住宅和房地产区域性很强，不同的经济发展水平、不同的土地资源情况、不同的消费习惯都会影响其发展。由于级差地租的存在，住宅和房地产本质上不是全国统一市场。这一特殊性决定了各级地方政府在房地产调控中发挥着不可替代的作用。因此，在我国房地产宏观调控政策制订和实施的过程中，中央政府和地方政府应各司其职，在不同层面发挥不同的作用。应明确中央政府的职能主要是确定宏观调控政策的方向，通过金融政策、税收和财政政策进行调控，而涉及到住宅建设中的土地供应、容积率、户型结构以及市场调控的具体操作则应由各级地方政府来完成。现在我们对地方政府对宏观调控政策执行不力多有抱怨，但不去追究导致这种情况发生的原因。因此，笔者认为，现在已到了要建立中央与地方对房地产调控“共同治理”机制的时候了。