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摘要“行政”含两方面,一是作为主体的政府,二是作为客体的公民;“行政改革”在一定意义上指政府与公民关系的演变。此演变过程在改革前及改革初期表现为主客体的单向统制关系,市场经济建设时期则彰显为效率至上的管理主义,世纪交替后建构政府与公民间的双向、互动关系成为必然诉求。
关键词政府 公民 服务行政 协同治理
中图分类号:D08 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-382-01
自改革兴起、体制变迁以来,官民关系演变从未停止,从计划经济为主时期(包括有计划的商品经济时期)到市场经济建构时期,官民關系呈紧张、冲突至缓和、化解态势;伴随市场经济发展、行政体制改革深化和公民社会方兴,一种全新的治理愿景——“服务行政”孕育而生,加之治理理念转变,官民关系的信任、互动与和谐在中国社会将成为可能。
一、统制主体与客体:政府与公民的单向服从关系
在以计划为主的经济体制背景下,政府是全能、统制、几无监督的,实际上集立法、行政及司法权于一身,“这种万能政府通过计划与执行一体化机构支配全民的生产、生活乃至思想”。
(一)计划经济:单向关系的经济根基
计划经济是建立在生产力高度发达基础上的,人们自觉地服从计划并在计划中相互依赖、互利共生。然改革初期,一方面我国未经市场经济充分发展,企业组织远未成熟,民间机构尚未发育,经济形态呈现统制性、一体化特征;另一方面在广大农村地区公社经济依然盛行,“家”这一概念在公社时期被抹去,农民从人身、生产到消费都极端依赖公社。此背景下公民只能服从,难以与政府互动,而这又为高度集权的政治架构和“官主民从”的行政文化提供了繁育土壤。
(二)中央集权:单向关系的政治架构
在“统制性”经济根基上建构的是高度集权的行政机构,权力发布呈现金字塔结构,中央居于金字塔顶端,拥有生产、生活资料的分配权和生产、消费的计划权,并通过党政一体、政企不分、地方财政与国企利润上交、财政转移支付等达成中央集权模式,张康之教授称之为“统制行政”。此治理模式下错位产生,表现为:一是“官”与“民”的关系错位,行政机关成为“管人”的,民从属于官,是其附属物;二是“权”与“法”的关系错位,中央集权实质是维护中央权威的至上性,进而形成权力崇拜,导致人治而非法治。
二、管理主体与客体:效率导向的政府与公民关系
历经近十年“摸着石头过河”式改革,我国进入市场经济建设时期,经济活力空前释放。企业与民间组织勃兴,公民主体意识渐立,经济转型呼唤行政转型。而此种转型中各种矛盾集聚、经济管理任务繁重,政府再难统包统制,故统制行政让位于管理行政。
九十年代以来的管理主义时期,我国政府与公民关系的特点:一是在政府角色定位上,不论是“政府主导经济建设”还是“政府引导社会发展”,都在表达政府是“管理主体”;二是在对公民的认识上,公民依旧是“被管理者”、“理性经济人”,蕴含公民作为工具理性的管理客体定位。从此种行政价值出发,我国行政实践走向了“单中心”和“自我中心”,其现实指向既“重管理、轻服务”。政府服务平台构筑缓慢,社会保障、与社会应急体制落后,面向劳动力市场的“民生性服务”、非竞争性领域的“基础性服务”亟待履行。
三、服务主体与客体:政府与公民的双向互动关系
构建基于新公共服务理论之上的“服务行政”,是21世纪初行政现代化的大趋势。它孕生于市场化改革、全球化运动所推动的社会结构转型和政府角色变化的境遇之中,也是应对“效率至上”所致的公平缺失和“重管轻服”所形成的政府“自我中心”缺陷的良方。
(一)公平与服务:服务行政的行政价值体系
“服务行政致力于建构一个以公民权和公共利益为轴心,以公民本位、公平正义、公共服务、公共责任为诉求的行政价值体系”。此种多维价值体系包括:其一主张公民本位,政府把公民利益放在首位,把解决公共问题、满足公共需要作为根本使命;其二,彰显公平正义,政府应获得“公共人”的宏观视野以超越“经济人”的利益计量,以公平、正义作为功能发挥的尺度;其三,倡导服务精神,管理型治理模式下的效率价值退居到第二层级,服务则上升为核心价值。
(二)公民组织化:政府与公民的对话、互动平台
服务行政理论表明,政府与公民在一定程度上应是独立、对等的关系,这必然要求公民个体和公民社会能建构与政府进行对话、互动的平台。在“官主民从”行政文化、高度集权行政架构及“效率至上”和“重管轻服”的管理主义惯性作用下,政府难以自弃管理主体地位,且“政府是高度组织化机构,而公民社会则具有分散性特点,二者地位是天然不对等的”。故加强公民的组织化建设势在必行,包括企业组织、私人组织、民间组织等,从而改变公民在与政府对话、博弈中的弱势地位,形成“组织—组织”的基本对等的对话平台。
四、结语
本文针对政府与公民关系转变这一学术前沿而写,重点阐述了“统制行政”、“管理行政”和“服务行政”三者的演变逻辑,尤其是对“服务行政”的实现形式进行了探讨。服务行政理论的提出,有益于冲出行政主客体二元对立的思维藩篱,为真正“平等与善”的实现提供了更远路径。
参考文献:
[1]李海江.建设现代行政文化.陕西省行政学院学报.2001.
[2]高振杨.行政文化的演变研究.公共行政.2007.
[3]彭文贤.行政生态学.台北:三民书局.1988.
[4]幸本禄.组织人:现代人生存的一种诠释.理论探讨.2005.
关键词政府 公民 服务行政 协同治理
中图分类号:D08 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)12-382-01
自改革兴起、体制变迁以来,官民关系演变从未停止,从计划经济为主时期(包括有计划的商品经济时期)到市场经济建构时期,官民關系呈紧张、冲突至缓和、化解态势;伴随市场经济发展、行政体制改革深化和公民社会方兴,一种全新的治理愿景——“服务行政”孕育而生,加之治理理念转变,官民关系的信任、互动与和谐在中国社会将成为可能。
一、统制主体与客体:政府与公民的单向服从关系
在以计划为主的经济体制背景下,政府是全能、统制、几无监督的,实际上集立法、行政及司法权于一身,“这种万能政府通过计划与执行一体化机构支配全民的生产、生活乃至思想”。
(一)计划经济:单向关系的经济根基
计划经济是建立在生产力高度发达基础上的,人们自觉地服从计划并在计划中相互依赖、互利共生。然改革初期,一方面我国未经市场经济充分发展,企业组织远未成熟,民间机构尚未发育,经济形态呈现统制性、一体化特征;另一方面在广大农村地区公社经济依然盛行,“家”这一概念在公社时期被抹去,农民从人身、生产到消费都极端依赖公社。此背景下公民只能服从,难以与政府互动,而这又为高度集权的政治架构和“官主民从”的行政文化提供了繁育土壤。
(二)中央集权:单向关系的政治架构
在“统制性”经济根基上建构的是高度集权的行政机构,权力发布呈现金字塔结构,中央居于金字塔顶端,拥有生产、生活资料的分配权和生产、消费的计划权,并通过党政一体、政企不分、地方财政与国企利润上交、财政转移支付等达成中央集权模式,张康之教授称之为“统制行政”。此治理模式下错位产生,表现为:一是“官”与“民”的关系错位,行政机关成为“管人”的,民从属于官,是其附属物;二是“权”与“法”的关系错位,中央集权实质是维护中央权威的至上性,进而形成权力崇拜,导致人治而非法治。
二、管理主体与客体:效率导向的政府与公民关系
历经近十年“摸着石头过河”式改革,我国进入市场经济建设时期,经济活力空前释放。企业与民间组织勃兴,公民主体意识渐立,经济转型呼唤行政转型。而此种转型中各种矛盾集聚、经济管理任务繁重,政府再难统包统制,故统制行政让位于管理行政。
九十年代以来的管理主义时期,我国政府与公民关系的特点:一是在政府角色定位上,不论是“政府主导经济建设”还是“政府引导社会发展”,都在表达政府是“管理主体”;二是在对公民的认识上,公民依旧是“被管理者”、“理性经济人”,蕴含公民作为工具理性的管理客体定位。从此种行政价值出发,我国行政实践走向了“单中心”和“自我中心”,其现实指向既“重管理、轻服务”。政府服务平台构筑缓慢,社会保障、与社会应急体制落后,面向劳动力市场的“民生性服务”、非竞争性领域的“基础性服务”亟待履行。
三、服务主体与客体:政府与公民的双向互动关系
构建基于新公共服务理论之上的“服务行政”,是21世纪初行政现代化的大趋势。它孕生于市场化改革、全球化运动所推动的社会结构转型和政府角色变化的境遇之中,也是应对“效率至上”所致的公平缺失和“重管轻服”所形成的政府“自我中心”缺陷的良方。
(一)公平与服务:服务行政的行政价值体系
“服务行政致力于建构一个以公民权和公共利益为轴心,以公民本位、公平正义、公共服务、公共责任为诉求的行政价值体系”。此种多维价值体系包括:其一主张公民本位,政府把公民利益放在首位,把解决公共问题、满足公共需要作为根本使命;其二,彰显公平正义,政府应获得“公共人”的宏观视野以超越“经济人”的利益计量,以公平、正义作为功能发挥的尺度;其三,倡导服务精神,管理型治理模式下的效率价值退居到第二层级,服务则上升为核心价值。
(二)公民组织化:政府与公民的对话、互动平台
服务行政理论表明,政府与公民在一定程度上应是独立、对等的关系,这必然要求公民个体和公民社会能建构与政府进行对话、互动的平台。在“官主民从”行政文化、高度集权行政架构及“效率至上”和“重管轻服”的管理主义惯性作用下,政府难以自弃管理主体地位,且“政府是高度组织化机构,而公民社会则具有分散性特点,二者地位是天然不对等的”。故加强公民的组织化建设势在必行,包括企业组织、私人组织、民间组织等,从而改变公民在与政府对话、博弈中的弱势地位,形成“组织—组织”的基本对等的对话平台。
四、结语
本文针对政府与公民关系转变这一学术前沿而写,重点阐述了“统制行政”、“管理行政”和“服务行政”三者的演变逻辑,尤其是对“服务行政”的实现形式进行了探讨。服务行政理论的提出,有益于冲出行政主客体二元对立的思维藩篱,为真正“平等与善”的实现提供了更远路径。
参考文献:
[1]李海江.建设现代行政文化.陕西省行政学院学报.2001.
[2]高振杨.行政文化的演变研究.公共行政.2007.
[3]彭文贤.行政生态学.台北:三民书局.1988.
[4]幸本禄.组织人:现代人生存的一种诠释.理论探讨.2005.