我国城市社区居委会具有"双重身份",既是法定群众性自治组织,代表社区居民行使自治权利,实现自我管理;又是国家在社会网络中行政管理的代理人,协助执行政府交办的事务,具有"自治性"和"行政性"二元属性。在"行政一元化"基层治理结构中,居委会事实上"行政性"高于"自治性",被高度"行政化"。自20世纪90年代起,依循"找回社会"、重建国家-社会关系及发展市民社会的理念,基层行政管理体制和社会治理开始转型,力图扭转基层"行政一元化"格局,让社区居委会回归"自治功能"。就此,"去行政化"成为基层改革的基本策略。围绕"去行政化"主线,政府主导进行了几轮改革,然而,居委会"行政化"问题不仅没有解决,反而呈现愈演愈烈态势,以致中央发文明令要求为其"减负"。本文基于调研案例,刻画了居委会"行政化"现实,通过对权威国家管理体制运行逻辑和基层"代理人"行为选择逻辑的两方面分析,说明单纯指向"去行政化"的改革为何难以奏效,指出基层治理模式转型,保证社区居委会的自治权利,需要在国家建设进程中政府行政管理体制的综合改革和整体推动。