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摘要：多年来，在我国行政法学界中，对行政诉讼被告资格的认定问题一直存在争议。2014年我国修订的《行政诉讼法》对这一问题做了具体规定，明确了复议维持的案件，由原行政机关与复议机关作共同被告。2015年新《行政诉讼法》开始施行。但是，新法的实施现状并不乐观，该制度在共同被告间举证责任的分配、复议维持行为与改变行为的界定标准等方面仍不完善。这给司法实践带来了困难，所以需要对该制度的相关规定进行细化与完善。因此，对新《行政诉讼法》复议机关作行政诉讼共同被告实施现状的反思与前景分析有利于促进该项制度在实践中的发展与完善。
关键词：行政诉讼;共同被告;制度反思;前景分析
一、理论基础
旧《行政诉讼法》中关于复议机关作被告制度的规定在20多年的实践中暴露了存在的问题。复议机关不想成为被告，即选择中立状态，只维持原行政行为，造成了行政不作为的现象。导致了行政相对人对复议机关的不信任，行政复议机关形同虚设。
新《行政诉讼法》在修订过程中，考虑到复议决定也是一种行政行为，同样应该受到司法机关的监督。为了增强行政相对人对行政复议的信任程度，更好地发挥行政复议解决行政争议的作用，新《行政诉讼法》规定复议机关要和原行政机关一起作为共同被告。
二、现状反思
（一）复议机关应诉压力加大
新《行政诉讼法》2015年开始实施，新法实施以来，复议机关的复议案件数量大量增加。2016年，河南省各级行政复议机关（包括省政府、各省辖市政府、各县级政府及县级以上政府部门等）共收到行政复议申请14534件，经审查受理13425件，比2015年（10251件）增长30.96%;不予受理或作其他处理1109件。根据该数据，我们不难看出复议案件数量的增加，复议机关在行政复议方面的压力也大大增加。
（二）复议机关可能不作为或乱作为
新《行政诉讼法》规定复议机关维持原行政行为的，复议机关与原行政机关作共同被告参与诉讼，改变原行政行为的，复议机关作被告参与诉讼。复议机关为了从根源上避免作被告，容易产生不作为的情形。例如：（1）不受理行政相对人的复议申请。 （2）相互推脱受理。 （3）受理后不作为。 （4）随便维持原行政行为。（5）违法做出改变行为。
（三）复议机关审查标准与法院趋同
新《行政诉讼法》颁布以后，复议机关作为行政诉讼的被告参与诉讼便无法避免。出于败诉率对政绩有影响的考虑，复议机关在审查原行政行为合法性时就会采取更为严格的审查标准。因此，法院审查案件合法性的标准就成为了复议机关选择标准时的不二之选。如此一来，行政机关依法行政的水平真的可以得到提高。但复议机关的这种做法同样会使行政复议制度的优势大打折扣，行政复议的功能优势也不复存在。
（四）审判机关对复议维持的界定标准不全面
法院在对行政诉讼案件进行审查时，要对行政复议机关的复议决定进行性质层面的界定。对于改变原行政行为的决定的界定没有很明确的判定标准。比如说，复议机关改变原行政行为是因程序问题做出的改变，还是因内容问题而做出的改变。这两种对原行政行为更改的原因应对应何种法律后果，都應深入考量而不能一概而论。
（五）审判机关审查重点不明确
新《行政诉讼法》有复议机关与原行政机关做共同被告的相关规定。但是这些规定过于原则化，对于合法性审查和“一并裁判”的详细操作方法和审查的程序及内容皆语焉不详。实践中，原行政行为与复议行为合法性审查的重点和审查的强度等问题都急需法律或司法解释进行明确。
三、前景分析
（一）完善复议机关作共同被告制度下的级别管辖规则
新《行政诉讼法》规定复议机关作共同被告时，要由原行政机关的级别来确定案件管辖法院的级别。在此规定下，复议案件的受审法院通常为基层人民法院，而被告的行政级别往往高于受审法院的级别。笔者认为该规定不合理，该规定会使法院在审理案件时的独立性和公正性受到影响。笔者认为，在复议机关共同被告的案件中，由复议机关的行政级别决定案件的管辖法院级别更为合理。
（二）统一审查原行政行为与复议行为的合法性
在行政诉讼案件中，原行政行为与复议行为的合法性审查是一项工作重点。但对这两种行为合法性审查的侧重点仍存争议。这种争论不利于审判机关工作的开展。法院在对行政案件进行判决时，判决的对象有原行政行为和复议行为两个。那在审查合法性时，审查的对象也应当为两个。所以相关法律规定应统一合法性审查对象为原行政行为和复议行为。
（三）完善复议维持行为与改变行为的界定标准
当前的法律规定在确定复议维持与改变的界定标准上还不够明确。例如，原行政行为程序违法时的认定问题，实务界一直存在较大争议。笔者认为行政复议机关以原行政行为程序违法为由确认原行政行为违法的，对于原行政行为的法律效果没有影响，这种行为应该被认为是行政复议维持行为。 而对于复议机关部分维持、部分改变的行为，应依是否对行政相对人产生实质性影响的结果来界定，对于产生了实质性影响的应视为改变行为，反之则视为维持行为。
（四）统一适用行政复议后的起诉期限
对于复议案件起诉期限的适用问题，实务界仍有争论。因此，应将在行政复议后的起诉期限统一为15日。统一期限后可以减少法院的工作量，提高案件审理效率，同时可以帮助法院在考察案件适用复议机关作共同被告制度的起诉期限问题上有一个统一的标准，可以更好更直接判断。
参考文献：
[1]姜明安：论新《行政诉讼法》的若干制度创新[J].行政法学研究，2015，（4）.
[2]江必新：中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2015.
[3]梁凤云：新行政诉讼法讲义[M].北京：人民法院出版社，2015.
[4]江必新：完善行政诉讼制度的若干思考[J].中国法学，2013，（1）.
[5]应松年：把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J].法学论坛，2011（5）
关键词：行政诉讼;共同被告;制度反思;前景分析
一、理论基础
旧《行政诉讼法》中关于复议机关作被告制度的规定在20多年的实践中暴露了存在的问题。复议机关不想成为被告，即选择中立状态，只维持原行政行为，造成了行政不作为的现象。导致了行政相对人对复议机关的不信任，行政复议机关形同虚设。
新《行政诉讼法》在修订过程中，考虑到复议决定也是一种行政行为，同样应该受到司法机关的监督。为了增强行政相对人对行政复议的信任程度，更好地发挥行政复议解决行政争议的作用，新《行政诉讼法》规定复议机关要和原行政机关一起作为共同被告。
二、现状反思
（一）复议机关应诉压力加大
新《行政诉讼法》2015年开始实施，新法实施以来，复议机关的复议案件数量大量增加。2016年，河南省各级行政复议机关（包括省政府、各省辖市政府、各县级政府及县级以上政府部门等）共收到行政复议申请14534件，经审查受理13425件，比2015年（10251件）增长30.96%;不予受理或作其他处理1109件。根据该数据，我们不难看出复议案件数量的增加，复议机关在行政复议方面的压力也大大增加。
（二）复议机关可能不作为或乱作为
新《行政诉讼法》规定复议机关维持原行政行为的，复议机关与原行政机关作共同被告参与诉讼，改变原行政行为的，复议机关作被告参与诉讼。复议机关为了从根源上避免作被告，容易产生不作为的情形。例如：（1）不受理行政相对人的复议申请。 （2）相互推脱受理。 （3）受理后不作为。 （4）随便维持原行政行为。（5）违法做出改变行为。
（三）复议机关审查标准与法院趋同
新《行政诉讼法》颁布以后，复议机关作为行政诉讼的被告参与诉讼便无法避免。出于败诉率对政绩有影响的考虑，复议机关在审查原行政行为合法性时就会采取更为严格的审查标准。因此，法院审查案件合法性的标准就成为了复议机关选择标准时的不二之选。如此一来，行政机关依法行政的水平真的可以得到提高。但复议机关的这种做法同样会使行政复议制度的优势大打折扣，行政复议的功能优势也不复存在。
（四）审判机关对复议维持的界定标准不全面
法院在对行政诉讼案件进行审查时，要对行政复议机关的复议决定进行性质层面的界定。对于改变原行政行为的决定的界定没有很明确的判定标准。比如说，复议机关改变原行政行为是因程序问题做出的改变，还是因内容问题而做出的改变。这两种对原行政行为更改的原因应对应何种法律后果，都應深入考量而不能一概而论。
（五）审判机关审查重点不明确
新《行政诉讼法》有复议机关与原行政机关做共同被告的相关规定。但是这些规定过于原则化，对于合法性审查和“一并裁判”的详细操作方法和审查的程序及内容皆语焉不详。实践中，原行政行为与复议行为合法性审查的重点和审查的强度等问题都急需法律或司法解释进行明确。
三、前景分析
（一）完善复议机关作共同被告制度下的级别管辖规则
新《行政诉讼法》规定复议机关作共同被告时，要由原行政机关的级别来确定案件管辖法院的级别。在此规定下，复议案件的受审法院通常为基层人民法院，而被告的行政级别往往高于受审法院的级别。笔者认为该规定不合理，该规定会使法院在审理案件时的独立性和公正性受到影响。笔者认为，在复议机关共同被告的案件中，由复议机关的行政级别决定案件的管辖法院级别更为合理。
（二）统一审查原行政行为与复议行为的合法性
在行政诉讼案件中，原行政行为与复议行为的合法性审查是一项工作重点。但对这两种行为合法性审查的侧重点仍存争议。这种争论不利于审判机关工作的开展。法院在对行政案件进行判决时，判决的对象有原行政行为和复议行为两个。那在审查合法性时，审查的对象也应当为两个。所以相关法律规定应统一合法性审查对象为原行政行为和复议行为。
（三）完善复议维持行为与改变行为的界定标准
当前的法律规定在确定复议维持与改变的界定标准上还不够明确。例如，原行政行为程序违法时的认定问题，实务界一直存在较大争议。笔者认为行政复议机关以原行政行为程序违法为由确认原行政行为违法的，对于原行政行为的法律效果没有影响，这种行为应该被认为是行政复议维持行为。 而对于复议机关部分维持、部分改变的行为，应依是否对行政相对人产生实质性影响的结果来界定，对于产生了实质性影响的应视为改变行为，反之则视为维持行为。
（四）统一适用行政复议后的起诉期限
对于复议案件起诉期限的适用问题，实务界仍有争论。因此，应将在行政复议后的起诉期限统一为15日。统一期限后可以减少法院的工作量，提高案件审理效率，同时可以帮助法院在考察案件适用复议机关作共同被告制度的起诉期限问题上有一个统一的标准，可以更好更直接判断。
参考文献：
[1]姜明安：论新《行政诉讼法》的若干制度创新[J].行政法学研究，2015，（4）.
[2]江必新：中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，2015.
[3]梁凤云：新行政诉讼法讲义[M].北京：人民法院出版社，2015.
[4]江必新：完善行政诉讼制度的若干思考[J].中国法学，2013，（1）.
[5]应松年：把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道[J].法学论坛，2011（5）