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摘 要 经验观察显示，当下中国，政府信任在不同层级政府中的分布呈现不均衡的特征，即差序政府信任。基于差序化政府信任存在的事实，本文从结构功能主义出发，借助社会系统和供给功能二者结合下的结构层级的政府组织形式，解释信任水平和结构层级维度，并建立二者之间的交叉联系。研究发现，差序政府信任格局呈現出四种类型三种状态，即强中央，弱地方；强中央，强地方；弱中央，强地方；弱中央，弱地方等类型以及理想型、凑合型、无能型状态。界定一般式的差序政府信任格局，在实践和理论上，有助于加深对差序政府信任问题的认识和研究。
关键词 差序 政府信任 格局 结构层级 信任水平
作者简介：张树吉，吉林大学行政学院研究生，研究方向：基层治理、公民参与。
中图分类号：D663 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.210
围绕政府信任这一学术热点话题，当前国内的研究已经取得了丰硕的成果。有学者认为，政府信任是政府重要的政治资源，需要政府不断的维护和提升；也有学者发现，政治信任除作为政治资源外，从发展过程来讲，政府信任是一种动态发展的联结政府主体与社会公民之间的关系；更有学者从政府信任的影响来分析，认为良性的政府信任能够增强政府与公民之间的信赖关系，增进政府的合法性和主体地位，提高政策的执行效率、产出效益和综合效能。此外，还有大部分学者将研究焦点集中在政府信任作为政府和公民的关系，指出现阶段不同层级政府间的信任度不同。在当下中国，民众对中央政府信任度高，对地方及基层政府信任度低。这种央强地弱的信任格局，学者李连江将其界定为“差序政府信任”。本文依据结构结构主义理论，基于政府信任存在的事实，指出结构层级视角下差异性状态，通过对差序政府信任水平的划分，提出差序政府信任格局，并进行定义、类型划分以及类型说明，以期丰富当前差序化的政府信任研究。
一、结构-功能主义适用性
（一）结构功能主义内容
基于传统的结构主义原理，美国社会学家T·帕森斯在20世纪40年代提出了结构功能主义，促进了该理论的系统性发展。帕森斯进一步指出，社会系统要满足自身的发展，必须满足四项基本功能：即适应、目标达成、整合及潜在模式维系，而对应要想执行功能就必然依赖四种系统：经济、政治、社会共同体及文化模式托管系统。在管理学中，社会生活的系统构成恰恰与四大系统相对性，作为社会管理的主体，各级政府要想维持一个整合意义上的有机社会模式，必然要与民众建立相互协调适应、以服务民众为导向的目标以及潜在分析民众需求的合作关系 。
（二）理论分析的适用性
帕森斯倡导的结构-功能主义的社会系统模式，其强调了要满足系统自身的发展，必须以明确有效的结构层级的组织系统，按照系统功能进行回应。其实质就是将社会系统的发展建立在一个以“结构和功能”导向的二元系统模式中。在管理学看来，各级政府在社会管理中的结构突出反映在组织设置层级化，以科层制为结构特点，而主体者的行动就是在回应民众的社会需求，包括政治、经济、社会管理及文化发展等方面。最终结构-功能要实现的是政府和民众共同构建的社会系统中一种和谐、有秩序的合作互相认可和支持的关系。
因此，运用结构功能主义来分析政府信任的形成、类型及差序状态具有理论与实践框架上的高度一致性，即各级政府内在的科层制设置，及服务社会与民众的功能性导向。
二、研究价值
政府信任度如何是民众对政府提供服务和社会管理的最为内在价值性的评估，与以往程序化的政策评估议程不同，民众对政府的信任评价是一种非程序化、非绝对理性的认可。它内化于民众心理，会长期叠加和吸融低效政府的消极评价，如这种过程不是积极正向的，则会对政府的社会管理产生群体性的默认反抗性抵制行为和心理。
（一）增强政府合法性地位
契约论强调政府和人民之间是一种委托和代理的权利与权力的关系，人民将个人权利委托给政府，获得公民的统一承认和认可，具有实质意义上的合法性。随着代理人政府权力行使的失范，权利主体人民逐渐不信任政府，削减人民的合法性。因此，提高政府信任，有助于增强政府合法性地位。
（二）提高政策包含的民主价值，效率、效益及效能
高政府信任需要政府考虑公民的根本价值需求，站在人民的角度去评判问题，问题价值性更多内涵民主价值。这样制定出的政策才是反应人民实际问题和需求的，人民才会支持实施政策，提高政策的效率、效益及效能。
（三）维持良好的社会秩序
结构功能主义理论指导下的社会系统是井井有序，秩序井然的和谐系统。科学合理分析政府信任的差序性不仅可以提高系统自治活力，更加强民众对政府的认同，塑造政府形象。
（四）归纳一般性的差序政府信任格局
从学科研究意义上讲，政府信任差序化的事实已经被学者们研究证实，但基于怎样的差序格局状态，这种差序化的具体类型及每种类型后的实质指导意义是鲜有学者深入的。因此，笔者在总结差序政府信任的基础上，界定一般式的差序格局。
三、政府信任：结构上的差序化
政府在供给服务和利益维护方面扮演着重要的角色，通过政策工具调控的政策资源在不同层级政府的推进力度和落实效果是不同的。中央政府和地方政府在结构层级上的回应力是不同的，前者处于行政层级的顶端，权力导向自上而下，伴随高层权威权力下行的配置资源的运行通道畅通，通过强化权威意识、追责机制、配套监督体制来保护资源输送，最大化地促进政策下行；不同于前者，后者处于权力层级的自上而下的中低层，其职能导向倾向于执行和保障，落实上级的组织任务，每一环节都加强对总体自治的分割，出现应然的配给状态和实然的配给状态的差异度，致使每一项任务的资源量都大大折扣，引起民众的猜忌和不满。正是不同的导向性满足资源的供给量的差异，进而影响公众对不同层级政府的信任不同。在我国，典型的是中央政府的信任度高，地方政府的信任度较低，以至于出现“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里（干部）是仇人”的民谣。那么在层级结构的划分框架下，差序政府信任格局如何？呈现出什么样的类型？以及每种类型的背后意义如何，本文尝试做一个探讨。 四、差序政府信任格局：界定、类型分析
（一）差序政府信任格局
经验观察显示，当下中国，政府信任的确存在着差异化的现象，同时学者福山关注的中国是否存在信任差异以及信任状况如何也得到了肯定的回应。從结构功能主义来看，差序政府信任存在主要表现在结构层面上的差异，具体从横向和纵向两个维度来划分，即横向同级政府部门之间职能分工不同，承担价值性较高、可支配的资源较多的部门同比易获得更高的信任；纵向垂直结构分为中央政府和地方政府（广义上包括基层政府），前者比后者在政策层面上更易获得信任。基于此，政府信任在差异化的水平上形成一种趋向总体稳定的局势，即结构化塑造一种格局化的差异化状况。进一步分析，充分理解差序政府信任要将结构层级和信任水平建立二元的有机联系，结构划分存在中央政府和地方政府（包括基层政府）；信任水平划分存在高信任水平和低信任水平，二者单一层面交叉融合即为差序政府信任的格局化。
（二）差序政府信任格局类型
政府信任的水平高低与政府层级间的差异二者相互影响，就会产生差序政府信任。因此，从结构角度分析，单一维度信任水平，单一维度结构层级，任何一个维度的变化都会影响政府信任的状态，据此可划分为：
1.信任水平维度。政府信任水平是公民对政府提供的公共服务评价所产生的满意度和认可度，是公民能否依赖政府解决自身所解决不了的利益问题，衡量政府是否值得信赖的水平幅度。从类型学上，信任水平存在着高低之分，即高信任水平和低信任水平。在各级政府中，即为高政府信任和低政府信任。
2.结构层级维度。各级政府通常划分为三种层级，高级、中级、基层政府组织。每种层级机构的行政权力和服务目标任务各不相同。一般而言，高层政府组织具有高度权威和行政权力，推行政策指令无上行压力，自上而下传导压力机制，下行的服务通道畅通，可支配资源充足，政策影响力较强，典型代表是中央政府；相反，地方政府及基层政府处于中下层级，对上接受压力型绩效任务，对下执行服务导向性政策产出，双向通道的价值因素和权力运行截然不同，可支配资源较少，且服务指标较多，单位项目资源的占有率较低，拉低政策产出的效果，典型的层级组织为基层县、乡镇政府。因此，在此将政府层级划分为中央政府和地方政府（包括基层政府）。从信任产生的社会过程来看，任何层级的政府都要回应公民的应然需求，而回应的好坏即为民众对政府的综合评价与印象，久而久之，民众会依据历史过程来评价该级政府可信度的大小，即为该层级政府的信任度。
3.差序政府信任类型。通过对信任水平和结构层级两个维度分析，信任类型可划分为高政府信任、低政府信任；结构层级为中央政府和地方政府，借助信任产生过程将两个维度建立联系，即为中央政府具有高度信任水平，中央政府具有低度信任水平；地方政府具有高度信任水平，地方政府具有低度信任水平。具体可如下图：
图1：差序政府信任类型
（来源：作者梳理自制。）
4.定义差序政府信任格局。根据图一差序政府信任可分为：中央政府高信任水平、地方政府高信任水平；中央政府高信任水平、地方政府低信任水平；中央政府低信任水平、地方政府高信任水平；中央政府低信任水平、地方政府低信任水平等四种格局，也可称为“强中央，强地方；强中央，弱地方；弱中央，强地方；弱中央，弱地方”。根据社会资本理论的潜在价值分析，笔者将四种格局类型参考政策效果、满意度以及民众支持率界定为几种政府状态：
（1） 理想型：中央政府高信任、地方政府高信任。
（2） 凑合型：中央政府高信任、地方政府低信任；中央政府低信任、地方政府高信任。
（3） 无能型：中央政府低信任、地方政府低信任。
其中，理想型政府信任格局不存在差异化，表明国家政权、政府治理能力与治理水平现代化程度高，权威性广为接受，公共政策执行性强，民主价值表达明显；凑合型政府信任格局存在层级差，表示政府信任处于实然状态，是差序政府信任格局的连续谱系状态。两种情况表明主权国家社会管理与治理处于亚健康状态；无能型政府信任水平表明国家政权的合法性、治理能力、权威性等受到动摇，政权不稳定，群体事件易转质变为社会暴力革命，易发生典型的“政权颠覆式”革命斗争，存在潜在的社会抗争。
五、结语
关于政府信任的研究一直受到学界关注，与以往的研究视角不同，本文的研究重点在于总结出一般式的差序政府信任格局，包括类型、状态，以期给后续的研究提供有益的借鉴。
注释：
张厚安、蒙桂兰.完善村民委员会的民主选举制度推进农村政治稳定与发展——湖北省广水市村民委员会换届选举调查.社会主义研究.1993（4）.
参考文献：
[1]周怡.社会结构：由“形构”到“解构”——结构功能主义、结构主义和后结构主义理论之走向.社会学研究.2000（3）.
关键词 差序 政府信任 格局 结构层级 信任水平
作者简介：张树吉，吉林大学行政学院研究生，研究方向：基层治理、公民参与。
中图分类号：D663 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.210
围绕政府信任这一学术热点话题，当前国内的研究已经取得了丰硕的成果。有学者认为，政府信任是政府重要的政治资源，需要政府不断的维护和提升；也有学者发现，政治信任除作为政治资源外，从发展过程来讲，政府信任是一种动态发展的联结政府主体与社会公民之间的关系；更有学者从政府信任的影响来分析，认为良性的政府信任能够增强政府与公民之间的信赖关系，增进政府的合法性和主体地位，提高政策的执行效率、产出效益和综合效能。此外，还有大部分学者将研究焦点集中在政府信任作为政府和公民的关系，指出现阶段不同层级政府间的信任度不同。在当下中国，民众对中央政府信任度高，对地方及基层政府信任度低。这种央强地弱的信任格局，学者李连江将其界定为“差序政府信任”。本文依据结构结构主义理论，基于政府信任存在的事实，指出结构层级视角下差异性状态，通过对差序政府信任水平的划分，提出差序政府信任格局，并进行定义、类型划分以及类型说明，以期丰富当前差序化的政府信任研究。
一、结构-功能主义适用性
（一）结构功能主义内容
基于传统的结构主义原理，美国社会学家T·帕森斯在20世纪40年代提出了结构功能主义，促进了该理论的系统性发展。帕森斯进一步指出，社会系统要满足自身的发展，必须满足四项基本功能：即适应、目标达成、整合及潜在模式维系，而对应要想执行功能就必然依赖四种系统：经济、政治、社会共同体及文化模式托管系统。在管理学中，社会生活的系统构成恰恰与四大系统相对性，作为社会管理的主体，各级政府要想维持一个整合意义上的有机社会模式，必然要与民众建立相互协调适应、以服务民众为导向的目标以及潜在分析民众需求的合作关系 。
（二）理论分析的适用性
帕森斯倡导的结构-功能主义的社会系统模式，其强调了要满足系统自身的发展，必须以明确有效的结构层级的组织系统，按照系统功能进行回应。其实质就是将社会系统的发展建立在一个以“结构和功能”导向的二元系统模式中。在管理学看来，各级政府在社会管理中的结构突出反映在组织设置层级化，以科层制为结构特点，而主体者的行动就是在回应民众的社会需求，包括政治、经济、社会管理及文化发展等方面。最终结构-功能要实现的是政府和民众共同构建的社会系统中一种和谐、有秩序的合作互相认可和支持的关系。
因此，运用结构功能主义来分析政府信任的形成、类型及差序状态具有理论与实践框架上的高度一致性，即各级政府内在的科层制设置，及服务社会与民众的功能性导向。
二、研究价值
政府信任度如何是民众对政府提供服务和社会管理的最为内在价值性的评估，与以往程序化的政策评估议程不同，民众对政府的信任评价是一种非程序化、非绝对理性的认可。它内化于民众心理，会长期叠加和吸融低效政府的消极评价，如这种过程不是积极正向的，则会对政府的社会管理产生群体性的默认反抗性抵制行为和心理。
（一）增强政府合法性地位
契约论强调政府和人民之间是一种委托和代理的权利与权力的关系，人民将个人权利委托给政府，获得公民的统一承认和认可，具有实质意义上的合法性。随着代理人政府权力行使的失范，权利主体人民逐渐不信任政府，削减人民的合法性。因此，提高政府信任，有助于增强政府合法性地位。
（二）提高政策包含的民主价值，效率、效益及效能
高政府信任需要政府考虑公民的根本价值需求，站在人民的角度去评判问题，问题价值性更多内涵民主价值。这样制定出的政策才是反应人民实际问题和需求的，人民才会支持实施政策，提高政策的效率、效益及效能。
（三）维持良好的社会秩序
结构功能主义理论指导下的社会系统是井井有序，秩序井然的和谐系统。科学合理分析政府信任的差序性不仅可以提高系统自治活力，更加强民众对政府的认同，塑造政府形象。
（四）归纳一般性的差序政府信任格局
从学科研究意义上讲，政府信任差序化的事实已经被学者们研究证实，但基于怎样的差序格局状态，这种差序化的具体类型及每种类型后的实质指导意义是鲜有学者深入的。因此，笔者在总结差序政府信任的基础上，界定一般式的差序格局。
三、政府信任：结构上的差序化
政府在供给服务和利益维护方面扮演着重要的角色，通过政策工具调控的政策资源在不同层级政府的推进力度和落实效果是不同的。中央政府和地方政府在结构层级上的回应力是不同的，前者处于行政层级的顶端，权力导向自上而下，伴随高层权威权力下行的配置资源的运行通道畅通，通过强化权威意识、追责机制、配套监督体制来保护资源输送，最大化地促进政策下行；不同于前者，后者处于权力层级的自上而下的中低层，其职能导向倾向于执行和保障，落实上级的组织任务，每一环节都加强对总体自治的分割，出现应然的配给状态和实然的配给状态的差异度，致使每一项任务的资源量都大大折扣，引起民众的猜忌和不满。正是不同的导向性满足资源的供给量的差异，进而影响公众对不同层级政府的信任不同。在我国，典型的是中央政府的信任度高，地方政府的信任度较低，以至于出现“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里（干部）是仇人”的民谣。那么在层级结构的划分框架下，差序政府信任格局如何？呈现出什么样的类型？以及每种类型的背后意义如何，本文尝试做一个探讨。 四、差序政府信任格局：界定、类型分析
（一）差序政府信任格局
经验观察显示，当下中国，政府信任的确存在着差异化的现象，同时学者福山关注的中国是否存在信任差异以及信任状况如何也得到了肯定的回应。從结构功能主义来看，差序政府信任存在主要表现在结构层面上的差异，具体从横向和纵向两个维度来划分，即横向同级政府部门之间职能分工不同，承担价值性较高、可支配的资源较多的部门同比易获得更高的信任；纵向垂直结构分为中央政府和地方政府（广义上包括基层政府），前者比后者在政策层面上更易获得信任。基于此，政府信任在差异化的水平上形成一种趋向总体稳定的局势，即结构化塑造一种格局化的差异化状况。进一步分析，充分理解差序政府信任要将结构层级和信任水平建立二元的有机联系，结构划分存在中央政府和地方政府（包括基层政府）；信任水平划分存在高信任水平和低信任水平，二者单一层面交叉融合即为差序政府信任的格局化。
（二）差序政府信任格局类型
政府信任的水平高低与政府层级间的差异二者相互影响，就会产生差序政府信任。因此，从结构角度分析，单一维度信任水平，单一维度结构层级，任何一个维度的变化都会影响政府信任的状态，据此可划分为：
1.信任水平维度。政府信任水平是公民对政府提供的公共服务评价所产生的满意度和认可度，是公民能否依赖政府解决自身所解决不了的利益问题，衡量政府是否值得信赖的水平幅度。从类型学上，信任水平存在着高低之分，即高信任水平和低信任水平。在各级政府中，即为高政府信任和低政府信任。
2.结构层级维度。各级政府通常划分为三种层级，高级、中级、基层政府组织。每种层级机构的行政权力和服务目标任务各不相同。一般而言，高层政府组织具有高度权威和行政权力，推行政策指令无上行压力，自上而下传导压力机制，下行的服务通道畅通，可支配资源充足，政策影响力较强，典型代表是中央政府；相反，地方政府及基层政府处于中下层级，对上接受压力型绩效任务，对下执行服务导向性政策产出，双向通道的价值因素和权力运行截然不同，可支配资源较少，且服务指标较多，单位项目资源的占有率较低，拉低政策产出的效果，典型的层级组织为基层县、乡镇政府。因此，在此将政府层级划分为中央政府和地方政府（包括基层政府）。从信任产生的社会过程来看，任何层级的政府都要回应公民的应然需求，而回应的好坏即为民众对政府的综合评价与印象，久而久之，民众会依据历史过程来评价该级政府可信度的大小，即为该层级政府的信任度。
3.差序政府信任类型。通过对信任水平和结构层级两个维度分析，信任类型可划分为高政府信任、低政府信任；结构层级为中央政府和地方政府，借助信任产生过程将两个维度建立联系，即为中央政府具有高度信任水平，中央政府具有低度信任水平；地方政府具有高度信任水平，地方政府具有低度信任水平。具体可如下图：
图1：差序政府信任类型
（来源：作者梳理自制。）
4.定义差序政府信任格局。根据图一差序政府信任可分为：中央政府高信任水平、地方政府高信任水平；中央政府高信任水平、地方政府低信任水平；中央政府低信任水平、地方政府高信任水平；中央政府低信任水平、地方政府低信任水平等四种格局，也可称为“强中央，强地方；强中央，弱地方；弱中央，强地方；弱中央，弱地方”。根据社会资本理论的潜在价值分析，笔者将四种格局类型参考政策效果、满意度以及民众支持率界定为几种政府状态：
（1） 理想型：中央政府高信任、地方政府高信任。
（2） 凑合型：中央政府高信任、地方政府低信任；中央政府低信任、地方政府高信任。
（3） 无能型：中央政府低信任、地方政府低信任。
其中，理想型政府信任格局不存在差异化，表明国家政权、政府治理能力与治理水平现代化程度高，权威性广为接受，公共政策执行性强，民主价值表达明显；凑合型政府信任格局存在层级差，表示政府信任处于实然状态，是差序政府信任格局的连续谱系状态。两种情况表明主权国家社会管理与治理处于亚健康状态；无能型政府信任水平表明国家政权的合法性、治理能力、权威性等受到动摇，政权不稳定，群体事件易转质变为社会暴力革命，易发生典型的“政权颠覆式”革命斗争，存在潜在的社会抗争。
五、结语
关于政府信任的研究一直受到学界关注，与以往的研究视角不同，本文的研究重点在于总结出一般式的差序政府信任格局，包括类型、状态，以期给后续的研究提供有益的借鉴。
注释：
张厚安、蒙桂兰.完善村民委员会的民主选举制度推进农村政治稳定与发展——湖北省广水市村民委员会换届选举调查.社会主义研究.1993（4）.
参考文献：
[1]周怡.社会结构：由“形构”到“解构”——结构功能主义、结构主义和后结构主义理论之走向.社会学研究.2000（3）.