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摘 要：行政执法体制是行政管理体制的重要组成部分，党的十七届人民代表大会部署了未来的行政管理体制改革，为行政管理体制的改革指明了方向，从而也为行政执法体制改革指明了方向，使改革有了新思路。改革和完善地方行政执法体制，是发展社会主义市场经济和社会主义民主政治的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。改革和完善地方行政执法体制对推进依法行政具有举足轻重的作用。本文从我国的地方行政执法体制的现状出发，深入分析了地方行政执法体制与行政管理体制的关系、改革和完善地方行政执法体制的对策。
关键词：行政执法；体制改革。
行政执法体制的观念是推进行政管理体制改革、贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。我国国家经济社会发展到现在这个阶段，政府自身建设已成为各种矛盾的汇集点，行政管理体制改革已成为各项管理体制的关键,新一届中央政府，提出了科学发展观,建设和谐社会，提出了建设社会主义新农村，建设创新型国家，这些正确的理念、口号的落实关键要靠行政管理体制改革来解决，要求政府转变职能和行政观念，改革行政执法体制和方法，推进依法行政，提高自身的执行力。行政管理体制和行政执法体制的关系密切。当然行政管理体制的范围要大于行政执法体制的范围，同时在外部关系上、从制度层面上两者也具有共同性。行政执法体制的改革是改革行政管理体制的重要组成部分，如果要全面推进依法行政，建设法治政府，首先就应当改革和完善行政执法体制，其中改革和完善地方行政执法体制显得尤为重要。
行政执法体制决定着行政执法，行政执法体制体现为一种静态的体制，而行政执法则是动态的，具有实践性和针对性的具体行政行为，行政执法体制的好与坏直接影响着行政执法质量的高与低,行政执法行为反映着行政执法体制，极大的影响着法治政府的建设。要解决行政执法中存在的问题，重在改革行政执法体制。而改革行政执法体制的重中之重是地方行政执法体制的深化和改革。地方行政体制的完善有助于我国行政执法水平和质量的总体提高。
一、我国地方行政执法体制的现状
目前，我国地方行政执法因各地的执法水平不一，存在着良莠不齐。但从总体上来说，我国地方行政执法的质量、水平还可以，但仍然存在着诸多问题。
(一)、从各地方行政执法的体制上看，目前我国行政执法体制不顺，执法主体庞杂、权力交叉、职责范围不明确，我国现行行政执法体制是在计划经济体制转轨过程中形成的，普遍存在着行政执法“散”、“乱”、“杂”的现象。这主要体现在两个方面，一是政府职能部门的设立不够合理，有关的法律法规对政府职能部门的职能划分不明确，导致不同的政府职能部门对相同的行政管理相对人均有行政管理权和行政执法权。由于政府职能部门的职能划分不明确，如果行政相对人的权益受损，各职能部门相互推诿、相互扯皮，把责任推给另一方，这样往往会造成行政相对人的权益受到更严重的损害。笔者读过一篇文章，对文章中行政执法人员说的话记忆犹新，“虽然曾经屡次打击不法分子的违法活动，并取得了一定的成效，但由于处罚条例的不健全，致使这种现象屡禁不绝。另外，由于是多口管理，也是打击不力的主要原因。”同一个行政相对人由不同的政府部门来管理，所以往往一件事违法，需要行政管理部门联合执法行动，但人手很难凑齐。这就是目前中国地方行政执法体制的真实写照。这也是权利交叉、职责范围不明确所导致的执法混乱。还有由于横向权力太分散，造成单个执法队伍很难开展经常性的执法，只能搞一些突击式、运动式的检查和整治。二是上下级行政机关之间、不同等级的行政机关之间在行政管理权限上也存在着交叉，有时上下级行政执法机关的权力重叠、交叉，往往造成行政执法体制的不顺。从上面的分析不难看出我国现行的行政执法体制存在着分工过细、主体多元、职权不清、责任不明。同一管理行为出现两个或多个执法部门交叉管理的弊端。这种执法交叉、相互扯皮的执法现状一方面造成多头管理，另一方面会出现管理的不到位。
(二)、从各地方行政执法的队伍上看，基层行政执法机关的执法意识不强，部分基层行政执法人员的素质低下，部分行政执法机关的执法意识不强，有时需要行政执法机关依法行政时，可能会由于各种因素，对违法现象睁一只眼，闭一只眼，纵容不法分子的违法活动；目前，许多行政执法队伍的人员经费经常是拨不低支，以罚代管的执法方式较为普遍，为人民服务的观念淡薄，还或多或少的存在以权谋私的现象，这种情况导致执法行为与执法者的利益相关，给社会造成不良的影响。
(三)、从各地方行政执法的实体方面看，行政自由裁量权过大，行政决策体制不完善。法律法规对行政相对人的实体处理均规定了较大幅度的自由裁量权，自由裁量权的空间广大，这就为行政执法自由裁量权的随意性提供了滋生的土壤。行政自由裁量权过大，将不利于行政执法。行政决策也是一项重要的行政行为，行政决策往往也因为有很大的随意性，行政长官会随意行事，缺乏必要的民主决策程序和监督程序。
(四)、从行政执法程序上看，各地方执法程序方面也存在着诸多的问题，主要体现在以下几个方面：第一、行政执法程序纷繁复杂，过于分散、不统一。办什么事情都要申请、审批、发证等种类繁多、关关设卡，行政效率低下，让老百姓感到无可奈何；第二、行政执法程序不严格，法律法规规定的程序是需要严格执行的，然而在有些地方，或是迫于领导的某些压力，或许是由于“政策性的保护”，常常严格的执法程序被人为的破坏。
当前，地方行政执法体制中存在着上述问题，这些问题不仅不利于行政执法，而且也不利于构建社会主义和谐社会，与我国要构建“社会主义和谐社会”背道而驰。所以，要改革和完善我国的地方行政执法体制，使其适应我国社会主义市场经济和社会主义民主政治的发展的要求。
二、改革和完善地方行政执法体制的对策
党的十七届人民代表大会在部署未来的行政管理体制改革中，特别指出，“要加大机构的整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这为行政管理体制改革指明了方向。行政执法体制改革是行政管理体制改革的题中应有之义，相应的也为行政执法体制改革提出了新思路。行政执法体制的改革，要紧紧围绕建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制的改革的总目标，对转变政府职能的内涵作了进一步的明确的规定。改革和完善地方行政执法体制有利于提高行政执法效率，降低行政执法成本，也有利于构建社会主义和谐社会和实现建设社会主义法治国家的目标。
地方行政执法体制的改革可以借鉴和吸收一下国外的经验，以美国为例，美国政府的行政管理部门很少出现多头执法、重复处罚、职责交叉、执法扰民、机构膨胀的现象，这就给地方行政执法奠定了良好的基础。我国可以结合具体的国情，予以借鉴、吸收。
针对上述地方行政执法体制中存在的问题，笔者认为应采取多种有效措施，从根本上改革和完善地方行政执法体制，从而提高地方行政执法的质量和水平，巩固地方行政执法已经取得的成绩。
（一）、理顺地方行政执法体制和各部门之间的职责关系。由于地方行政执法体制不顺，导致执法主体庞杂、职责不明、权力交叉。行政执法理应由一个专门的行政执法机关来行使该项权力。如果行政执法由不同的部门来行使，则会导致权力交叉，职责不明，这些不同的执法部门就会在利益面前相互争抢，责任面前相互推诿，造成执法的混乱。所以，理应理顺地方行政执法体制。其实，十七大在深化行政管理体制改革中，提出了“大部门体制”，对于地方行政执法体制的改革具有借鉴和现实的意义。“大部门体制”是指在政府部门的设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度的避免政府职能交叉、政出多门、多门管理。十七大报告中提出的“大部制”改革的思路，是适应我国市场经济发展的一个新的举措。“在很长一个时期，有一种糊涂观念，认为行政管理体制改革就是机构改革，只要机构精干了，人员精简了，改革就到位了。应当指出，机构改革是行政管理体制改革的重要内容，需要认真加以解决，但是，行政管理体制改革的核心是转变政府职能，解决政府职能越位、错位和不到位的问题。只有建立科学合理的政府职能体系，行政管理体制改革才算到位”。国务院的机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门的体制。行政执法体制改革可以参考行政管理体制改革的举措，加快政府机构改革的步伐，实行行政执法机构职能编制的法定化。在地方，也可以实行一个“大部制”的改革，从而解决地方行政执法体制中存在的职权不明、权力交叉的问题。
（二）、加强行政执法队伍的建设，不断提高基层执法人员的业务素质和修养。基层行政执法人员是地方行政执法的主力军，要使行政执法工作取得较好的效果，那就需要下大力气加强地方执法队伍的建设，努力提高执法人员的素质。要想拥有一支政治思想觉悟高、业务知识熟练、遵纪守法的执法队伍，就需要做到一下几个方面；第一、开展执法队伍整顿工作，建立和完善工作激励机制、约束机制和监督机制。要把行政执法队伍的建设作为一项长期性的、基础性的工作做好；第二、要组织和加强理论的学习，不断提高地方行政执法人员的业务素质、道德素质和文化素质，提高遵纪守法的水平；第三、要树立良好的行政执法队伍的形象，文明执法、依法执法，从根本上改变老百姓对基层执法人员的评价：执法不懂法；滥施处罚；执法不文明；态度蛮横等。
（三）、完善行政监督机制和社会监督。孟德斯鸠曾经说过:“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”行政监督机制是一种事后监督机制，目前我国的这个体系还不完善，需要进一步健全。笔者认为行政执法工作本身的特殊性，行政执法的自由裁量权过大，然而当前我国的法律法规对自由裁量权的行使缺乏必要的制约。所以为了限制自由裁量权的行使，可以扩大人民法院对行政行为的司法审查范围，扩大对违法行政的司法救济。当然，行政监督并不只有上述一种，其他的监督形式就不一一列举了。健全和完善行政监督机制，也是解决地方行政执法体制存在问题的有效途径之一。博登海默认为:“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力,而不论这种权力是私人权力还是政府权力,在法律统治的地方,权力的自由行使受到了规则的阻碍,这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”行政执法是面向社会的,阳光是最好的防腐剂,强化对行政执法的社会监督,其力量是无穷的。
（四）、简化办事程序，加强和完善行政立法，是地方行政执法的一个重要前提。针对目前我国地方行政执法体制中存在的问题，加强行政实体和程序立法势在必行，没有科学的、统一的、完备的行政实体和程序立法，会影响行政执法的执法水平，损害行政相对人的权益。行政程序立法要实行“便民”的原则，尽量进行统一，以便公民遵守和维护自己的合法权益。我国应尽快制定《监督法》,对权力机关监督的范围、内容、方式、程序等问题作出明确、具体的规定,使权力机关监督走向法制化轨道,将每次重大的执法检查及时列入常委会审议议题,对执法检查中发现的一些重大违法案件和违法人员,必要时可提请委员会行使调查权、询问权、质询权,一查到底。对执法过程中出现重大失误且改进不力的政府负责人和有关部门负责人,以及查证属实的严重违法乱纪的领导干部,可以行使撤职及罢免权,从而增强执法检查的实效。
地方行政执法体制是一项基础性工程，地方行政执法体制的健全，会提升全国行政执法的质量和水平，所以，改革和完善地方行政执法体制势在必行。同时，地方行政执法体制是建设法治政府的题中应有之义，也需要进一步深化行政执法体制改革，切实转变职能，真正的建立起符合法治政府的要求的地方行政执法体制，真正做到执法为民、利民。
参考文献：
[1]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社,2003年.
[2]青锋，行政执法体制改革的图景和理论分析，法治论丛，2007年1月，第22卷第1期.
[3]唐铁汉，《深化行政管理体制改革》，国家行政学院出版社，2006年，第5l页.
[4]邓正来，西方法哲学史纲[M] .北京：中国政法大学出版社, 2002年，第156页.
[5]博登海默，法理学—法律哲学与法律方法[M].北京:中国政法大学出版社, 1999年第358页.
[6]姜明安，行政执法研究[M].北京:北京大学出版社,2004年第69页.
关键词：行政执法；体制改革。
行政执法体制的观念是推进行政管理体制改革、贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制、建设社会主义法治国家的必然要求。我国国家经济社会发展到现在这个阶段，政府自身建设已成为各种矛盾的汇集点，行政管理体制改革已成为各项管理体制的关键,新一届中央政府，提出了科学发展观,建设和谐社会，提出了建设社会主义新农村，建设创新型国家，这些正确的理念、口号的落实关键要靠行政管理体制改革来解决，要求政府转变职能和行政观念，改革行政执法体制和方法，推进依法行政，提高自身的执行力。行政管理体制和行政执法体制的关系密切。当然行政管理体制的范围要大于行政执法体制的范围，同时在外部关系上、从制度层面上两者也具有共同性。行政执法体制的改革是改革行政管理体制的重要组成部分，如果要全面推进依法行政，建设法治政府，首先就应当改革和完善行政执法体制，其中改革和完善地方行政执法体制显得尤为重要。
行政执法体制决定着行政执法，行政执法体制体现为一种静态的体制，而行政执法则是动态的，具有实践性和针对性的具体行政行为，行政执法体制的好与坏直接影响着行政执法质量的高与低,行政执法行为反映着行政执法体制，极大的影响着法治政府的建设。要解决行政执法中存在的问题，重在改革行政执法体制。而改革行政执法体制的重中之重是地方行政执法体制的深化和改革。地方行政体制的完善有助于我国行政执法水平和质量的总体提高。
一、我国地方行政执法体制的现状
目前，我国地方行政执法因各地的执法水平不一，存在着良莠不齐。但从总体上来说，我国地方行政执法的质量、水平还可以，但仍然存在着诸多问题。
(一)、从各地方行政执法的体制上看，目前我国行政执法体制不顺，执法主体庞杂、权力交叉、职责范围不明确，我国现行行政执法体制是在计划经济体制转轨过程中形成的，普遍存在着行政执法“散”、“乱”、“杂”的现象。这主要体现在两个方面，一是政府职能部门的设立不够合理，有关的法律法规对政府职能部门的职能划分不明确，导致不同的政府职能部门对相同的行政管理相对人均有行政管理权和行政执法权。由于政府职能部门的职能划分不明确，如果行政相对人的权益受损，各职能部门相互推诿、相互扯皮，把责任推给另一方，这样往往会造成行政相对人的权益受到更严重的损害。笔者读过一篇文章，对文章中行政执法人员说的话记忆犹新，“虽然曾经屡次打击不法分子的违法活动，并取得了一定的成效，但由于处罚条例的不健全，致使这种现象屡禁不绝。另外，由于是多口管理，也是打击不力的主要原因。”同一个行政相对人由不同的政府部门来管理，所以往往一件事违法，需要行政管理部门联合执法行动，但人手很难凑齐。这就是目前中国地方行政执法体制的真实写照。这也是权利交叉、职责范围不明确所导致的执法混乱。还有由于横向权力太分散，造成单个执法队伍很难开展经常性的执法，只能搞一些突击式、运动式的检查和整治。二是上下级行政机关之间、不同等级的行政机关之间在行政管理权限上也存在着交叉，有时上下级行政执法机关的权力重叠、交叉，往往造成行政执法体制的不顺。从上面的分析不难看出我国现行的行政执法体制存在着分工过细、主体多元、职权不清、责任不明。同一管理行为出现两个或多个执法部门交叉管理的弊端。这种执法交叉、相互扯皮的执法现状一方面造成多头管理，另一方面会出现管理的不到位。
(二)、从各地方行政执法的队伍上看，基层行政执法机关的执法意识不强，部分基层行政执法人员的素质低下，部分行政执法机关的执法意识不强，有时需要行政执法机关依法行政时，可能会由于各种因素，对违法现象睁一只眼，闭一只眼，纵容不法分子的违法活动；目前，许多行政执法队伍的人员经费经常是拨不低支，以罚代管的执法方式较为普遍，为人民服务的观念淡薄，还或多或少的存在以权谋私的现象，这种情况导致执法行为与执法者的利益相关，给社会造成不良的影响。
(三)、从各地方行政执法的实体方面看，行政自由裁量权过大，行政决策体制不完善。法律法规对行政相对人的实体处理均规定了较大幅度的自由裁量权，自由裁量权的空间广大，这就为行政执法自由裁量权的随意性提供了滋生的土壤。行政自由裁量权过大，将不利于行政执法。行政决策也是一项重要的行政行为，行政决策往往也因为有很大的随意性，行政长官会随意行事，缺乏必要的民主决策程序和监督程序。
(四)、从行政执法程序上看，各地方执法程序方面也存在着诸多的问题，主要体现在以下几个方面：第一、行政执法程序纷繁复杂，过于分散、不统一。办什么事情都要申请、审批、发证等种类繁多、关关设卡，行政效率低下，让老百姓感到无可奈何；第二、行政执法程序不严格，法律法规规定的程序是需要严格执行的，然而在有些地方，或是迫于领导的某些压力，或许是由于“政策性的保护”，常常严格的执法程序被人为的破坏。
当前，地方行政执法体制中存在着上述问题，这些问题不仅不利于行政执法，而且也不利于构建社会主义和谐社会，与我国要构建“社会主义和谐社会”背道而驰。所以，要改革和完善我国的地方行政执法体制，使其适应我国社会主义市场经济和社会主义民主政治的发展的要求。
二、改革和完善地方行政执法体制的对策
党的十七届人民代表大会在部署未来的行政管理体制改革中，特别指出，“要加大机构的整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，这为行政管理体制改革指明了方向。行政执法体制改革是行政管理体制改革的题中应有之义，相应的也为行政执法体制改革提出了新思路。行政执法体制的改革，要紧紧围绕建立“办事高效、运转协调、行为规范”的行政管理体制的改革的总目标，对转变政府职能的内涵作了进一步的明确的规定。改革和完善地方行政执法体制有利于提高行政执法效率，降低行政执法成本，也有利于构建社会主义和谐社会和实现建设社会主义法治国家的目标。
地方行政执法体制的改革可以借鉴和吸收一下国外的经验，以美国为例，美国政府的行政管理部门很少出现多头执法、重复处罚、职责交叉、执法扰民、机构膨胀的现象，这就给地方行政执法奠定了良好的基础。我国可以结合具体的国情，予以借鉴、吸收。
针对上述地方行政执法体制中存在的问题，笔者认为应采取多种有效措施，从根本上改革和完善地方行政执法体制，从而提高地方行政执法的质量和水平，巩固地方行政执法已经取得的成绩。
（一）、理顺地方行政执法体制和各部门之间的职责关系。由于地方行政执法体制不顺，导致执法主体庞杂、职责不明、权力交叉。行政执法理应由一个专门的行政执法机关来行使该项权力。如果行政执法由不同的部门来行使，则会导致权力交叉，职责不明，这些不同的执法部门就会在利益面前相互争抢，责任面前相互推诿，造成执法的混乱。所以，理应理顺地方行政执法体制。其实，十七大在深化行政管理体制改革中，提出了“大部门体制”，对于地方行政执法体制的改革具有借鉴和现实的意义。“大部门体制”是指在政府部门的设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度的避免政府职能交叉、政出多门、多门管理。十七大报告中提出的“大部制”改革的思路，是适应我国市场经济发展的一个新的举措。“在很长一个时期，有一种糊涂观念，认为行政管理体制改革就是机构改革，只要机构精干了，人员精简了，改革就到位了。应当指出，机构改革是行政管理体制改革的重要内容，需要认真加以解决，但是，行政管理体制改革的核心是转变政府职能，解决政府职能越位、错位和不到位的问题。只有建立科学合理的政府职能体系，行政管理体制改革才算到位”。国务院的机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门的体制。行政执法体制改革可以参考行政管理体制改革的举措，加快政府机构改革的步伐，实行行政执法机构职能编制的法定化。在地方，也可以实行一个“大部制”的改革，从而解决地方行政执法体制中存在的职权不明、权力交叉的问题。
（二）、加强行政执法队伍的建设，不断提高基层执法人员的业务素质和修养。基层行政执法人员是地方行政执法的主力军，要使行政执法工作取得较好的效果，那就需要下大力气加强地方执法队伍的建设，努力提高执法人员的素质。要想拥有一支政治思想觉悟高、业务知识熟练、遵纪守法的执法队伍，就需要做到一下几个方面；第一、开展执法队伍整顿工作，建立和完善工作激励机制、约束机制和监督机制。要把行政执法队伍的建设作为一项长期性的、基础性的工作做好；第二、要组织和加强理论的学习，不断提高地方行政执法人员的业务素质、道德素质和文化素质，提高遵纪守法的水平；第三、要树立良好的行政执法队伍的形象，文明执法、依法执法，从根本上改变老百姓对基层执法人员的评价：执法不懂法；滥施处罚；执法不文明；态度蛮横等。
（三）、完善行政监督机制和社会监督。孟德斯鸠曾经说过:“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”行政监督机制是一种事后监督机制，目前我国的这个体系还不完善，需要进一步健全。笔者认为行政执法工作本身的特殊性，行政执法的自由裁量权过大，然而当前我国的法律法规对自由裁量权的行使缺乏必要的制约。所以为了限制自由裁量权的行使，可以扩大人民法院对行政行为的司法审查范围，扩大对违法行政的司法救济。当然，行政监督并不只有上述一种，其他的监督形式就不一一列举了。健全和完善行政监督机制，也是解决地方行政执法体制存在问题的有效途径之一。博登海默认为:“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力,而不论这种权力是私人权力还是政府权力,在法律统治的地方,权力的自由行使受到了规则的阻碍,这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”行政执法是面向社会的,阳光是最好的防腐剂,强化对行政执法的社会监督,其力量是无穷的。
（四）、简化办事程序，加强和完善行政立法，是地方行政执法的一个重要前提。针对目前我国地方行政执法体制中存在的问题，加强行政实体和程序立法势在必行，没有科学的、统一的、完备的行政实体和程序立法，会影响行政执法的执法水平，损害行政相对人的权益。行政程序立法要实行“便民”的原则，尽量进行统一，以便公民遵守和维护自己的合法权益。我国应尽快制定《监督法》,对权力机关监督的范围、内容、方式、程序等问题作出明确、具体的规定,使权力机关监督走向法制化轨道,将每次重大的执法检查及时列入常委会审议议题,对执法检查中发现的一些重大违法案件和违法人员,必要时可提请委员会行使调查权、询问权、质询权,一查到底。对执法过程中出现重大失误且改进不力的政府负责人和有关部门负责人,以及查证属实的严重违法乱纪的领导干部,可以行使撤职及罢免权,从而增强执法检查的实效。
地方行政执法体制是一项基础性工程，地方行政执法体制的健全，会提升全国行政执法的质量和水平，所以，改革和完善地方行政执法体制势在必行。同时，地方行政执法体制是建设法治政府的题中应有之义，也需要进一步深化行政执法体制改革，切实转变职能，真正的建立起符合法治政府的要求的地方行政执法体制，真正做到执法为民、利民。
参考文献：
[1]《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社,2003年.
[2]青锋，行政执法体制改革的图景和理论分析，法治论丛，2007年1月，第22卷第1期.
[3]唐铁汉，《深化行政管理体制改革》，国家行政学院出版社，2006年，第5l页.
[4]邓正来，西方法哲学史纲[M] .北京：中国政法大学出版社, 2002年，第156页.
[5]博登海默，法理学—法律哲学与法律方法[M].北京:中国政法大学出版社, 1999年第358页.
[6]姜明安，行政执法研究[M].北京:北京大学出版社,2004年第69页.