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【摘 要】 目前，我国行政公益诉讼的制度具备了法律依据，但是如何有效运作和发展还有待探究。结合当前的改革背景，分析检察机关提起行政公益诉讼中存在的问题与困境，如案件线索来源、调查取证能力和司法地方化影响等。这些因素使检察机关提起行政公益诉讼具有被动性和消极性。提出相应的解决对策，以期构建“积极+合作”的检察机关提起行政公益诉讼模式，维护国家和社会公共利益。
【关键词】 检察机关 行政公益诉讼 “积极+合作”模式
2017年全国人大常务委员会通过关于修改《行政诉讼法》的决定，在《行政诉讼法》第25条中国增加一款，关于检察机关提起行政公益诉讼的规定。检察机关提起公益诉讼制度在全国范围内确立。从2017年7月全面实施检察公益诉讼制度到2019年1月，检察机关共发出检察建议书6万多份，92%都得到了采纳，2018年全国检察机关总共办理行政公益诉讼108767件，向行政机关发出检察建议101254件，其中97.2%被采纳。[1]
一、问题的提出
检察机关提起行政公益诉讼是司法改革中检察院改革的重要一环，是对检察权力做的一次“加法”。但与此同时，伴随着国家监察体制改革，检察院职务犯罪侦查职能被整体剥离，移交给国家监察机关，这对检察机关的权力无疑是一次重大的削弱，不利于其法律监督职能的运作。因此，充分重视和发展检察机关提起公益诉讼这一制度是检察院在当前人大领导下“一府一委两院”的政治结构中避免权力边缘化的重要途径。检察机关应当积极认真行使提起行政公益诉讼的权利，夯实法律监督者地位。
我国虽然在法律上确立了检察机关提起行政公益诉讼制度，但立法过于粗疏，对行政公益诉讼制度没有做出具体详细的规定。这导致在实践中出现许多问题，比如检察机关案件线索来源单一、公益诉讼涉及范围广，调查取证困难和费用高以及检察机关无法摆脱地方党委和政府的影响，无力提起行政公益诉讼同地方政府对抗等。在当前司法实践中检察机关提起行政公益诉讼力量疲软，呈现出消极或者心有余而力不足的态势。为促进检察权威、维护公共利益和监督制约公权力的行使，检察机关应当克服这些难题，摆脱目前在提起行政公益诉讼中的被动性与消极性，积极行使自己的权力，为克服自身的缺陷，适当的吸收社会力量，建立“积极+合作”的检察机关提起行政公益诉讼的制度模式，落实检察机关提起行政公益诉讼制度，顺应司法改革趋势，树立检察权威，维护国家社会公共利益。
二、困境：检察机关提起行政公益诉讼的当前实践
在我国，检察机关是提起行政公益诉讼的唯一主体。作为社会公共利益的维护者，在行政机关违法行政或者不作为导致社会公共利益受到侵害时，向侵犯公共利益的行政机关发出检察建议，行政机关收到检察建议仍不依法履行职责的，检察机关应当向人民法院提起行政公益诉讼，督促行政机关规范行使职权。然而，在当前实践下，这项制度的运行存在很多问题。作为社会管理者，行政机关行使职权错综复杂，检察机关并不能及时监督行政机关的权力行使。行政公益诉讼涉及环境保护、国有资产等专业问题，检察机关工作人员缺乏相关专业背景，很难靠自身力量解决。以及一旦提起行政公益诉讼，其往往涉及鉴定、评估等专业事项，成本高昂。最后，检察机关难以摆脱司法地方化的影响，行政公益诉讼是检察机关同地方行政机关的一场正面对抗，司法地方化影响足以消解检察机关提起公益诉讼的热情。对于这些困境，在下面分析中详细论述。
（一）案件线索来源单一
根据修改后的《行政诉讼法》规定，检察院提起行政公益诉讼的案件线索范围限定在人民检察院履职过程中。检察机关提起行政公益诉讼的案件线索主要来源于职务犯罪侦查当中。但监察体制改革后，检察机关不再享有职务犯罪侦查的权力，即其提起行政公益诉讼的主要线索来源被断掉，这导致检察机关在行政公益诉讼领域“无米下锅”。在其他职能中，检察机关无论是审查逮捕、提起公诉或者接受人民群众举报控告的过程中，都呈现案件线索来源单一、不足的情况，和检察机关具有被动性的特点。案件线索是检察机关办理行政公益诉讼的开端，如果说在获取线索方面检察院就呈现出被动的特点，那么希望检察机关通过提起行政公益诉讼树立检察权威便是无稽之谈。
（二）调查取证难
行政公益诉讼往往涉及不特定多数人的利益，涉及范围广、人数多、案件事实复杂和通常具有专业性。比如环境行政公益诉讼，检察机关提起环境行政公益诉讼，其中可能涉及水文、生物、等多个方面的知识。而这些知识往往是办理行政公益诉讼的检察人员所不具备的。受专业知识的牵掣，实践中检察机关会邀请相关行政部门具备专业知识的人员参与调查。这就造成作为被告的行政机关的工作人员参与作为原告的检察机关的调查活动的情形，明显违背了回避原则。此外，在行政公益诉讼中，存在大量的鉴定和评估事项，检察院只能委托社会机构和组织进行评估鉴定，其成本高昂。虽然评估鉴定费用由国家财政负担，但是财政预算是有限的，这种矛盾下往往会抑制检察机关的办案积极性，对于许多需要鉴定评估问题视而不见，或者说一开始就挑选办案，对于那些可能耗费巨大的案件，检察机关搁置处理。因此专业知识的钳制和评估鉴定的高费用给检察机关在调查取证过程中树立高门槛，使检察机关调查取证不利，对于许多调查活动呈现出消极的态度，进而不能妥善的保护国家和社会公共利益。
（三）司法地方化影响
一直以来，司法地方化都是困扰我国地方司法的重要因素。我国当前的政治结构是人大领导下的“一府一委两院”。地方检察院由地方同级人民代表大会产生，受同级人大监督。检察院在行使职权时很难摆脱同级党委、政府的干预。同时由于监察委員会的成立，检察机关反贪反渎职能的剥离，使检察院在提起行政公益诉讼，与行政机关进行对抗时明显底气不足。通过研究显示，检察机关提起的行政公益诉讼通常是牵涉利害关系小，不易引起地方行政机关对抗的案件，表现出趋易避难的倾向。对于那些严重侵犯公共利益，但是涉及地方政府利益较大，容易引起地方政府反弹的案件，检察机关通过采取慎重的态度。这显示出司法地方化对于检察机关提起行政公益诉讼具有很强的阻碍作用。检察机关人员畏于单位财政和人事升迁任免的压力不敢与行政机关正面对抗和激烈交锋，不能使检察机关提起行政公益诉讼制度真正落地，切实维护国家和社会公共利益。 检察机关提起行政公益诉讼制度虽然在法律上得以确立，但是仍是纸上的制度，离真正发挥作用还有一定的距离。制约检察机关提起行政公益诉讼的因素很多，但是笔者主要分析的是案件线索、调查取证难度和司法地方化三个主要方面，作为一项新确立的制度，应当抓住主要矛盾，构建出行政公益诉讼的模式，解决重点的问题，再细化修整其他细节。对于检察机关提起行政公益诉讼“积极+合作”模式的构建中，先解决导致检察机关动力不足，呈现消极被动趋势的问题。
三、对策：“积极+合作”模式的构建
针对检察机关提起行政公益诉讼中出现的检察机关被动消极性与维护公共利益、树立检察权威和监督制约行政机关的目的之间的矛盾，构建“积极+合作”模式是检察机关提起行政公益诉讼发展的必然道路。
（一）检察机关的谦抑性
“积极+合作”模式的构建与检察机关的谦抑性没有理论冲突。在行政公益诉讼中，检察机关是公共利益的维护者。行政机关行使行政权力，代表国家和社会管理纷繁复杂的社会事务，原则上检察机关不会进行干预，但是在行政机关侵犯公共利益时检察机关可以予以救济。根据《行政诉讼法》检察机关发出检察建议是行政公益诉讼的必经诉前程序，作为一种柔性手段，检察建议以外部监督的形式要求行政机关自我纠错。只有行政机关在收到检察建议后依旧不根据检察建议依法履职的情况下，检察机关才会向人民法院提起诉讼。所以，“积极+合作”模式的构建是在行政机关使公共利益受到损害的基础之上的，其次，检察机关提起行政公益诉讼以向违法行政机关发出纠正违法的检察建议为前置程序，要求行政机关自我纠正。只有在行政机关收到检察建议后仍旧怠于履职，检察院才采取刚性手段，向人民法院提起行政公益诉讼，检察机关行使权力的谦抑性体现在诉前程序中。因此在行政公益诉讼中，“积极+合作”的模式与检察机关应有的谦抑性之间没有冲突。
（二）拓宽案件线索来源
在目前的实践中，检察院职务犯罪侦查职能被剥离，使检察院本来就匮乏的案件线索更是少之又少。为了改善检察机关在提起行政公益诉讼中面临的案件线索来源少的问题，应当在遵守法律规定把案件线索来源限定在人民检察院履行职责过程中的情况下，积极拓宽案件线索来源。
一是同监察机关建立线索反馈机制。职务犯罪侦查是检察院获取行政公益诉讼案件线索的主要来源。监察体制改革后，职务犯罪侦查的权力移交监察机关行使。从案件线索的发现来讲，监察机关的全面监督比原来的职务犯罪监督更容易获得行政公益诉讼案件线索因为行政公益诉讼中行政机关的违法行使职权或者不作为归根究底是公职人员的违法行使职权和不作为。因此，检察机关与监察机关存在利益共同点。故可以此基础，建立检察机关与监察机关的案件线索反馈机制。监察机关在对国家工作人员违法犯罪情形进行调查过程中发现的行政公益诉讼案件线索应当向检察机关进行及时的通报，对于接收的线索，检察机关应当进行调查并将结果对反馈的监察机关通报。通过建立线索反馈机制，使检察机关和监察机关之间达成合作，拓宽检察机关的行政公益诉讼案件线索，促进社会公共利益得到维护，落实对行政机关及其工作人员的监督。
二是利用多种手段积极获取人民群众举报控告。当公共利益受到侵害时，最能有切身感受的通常是人民群众，他们能最早的感知和发现相关情况。通过人民群众获知线索具有及时性，能更早的制止行政机关对公共利益的侵害。因此，对于人民群众关于行政公益诉讼案件的线索应当积极对待。同时，还应当扩大宣传，通过制作广告板、录制宣传视频和公布行政公益诉讼案件举报电话等方式增强人民群众保护公共利益的意识。另外，相较于被动的等待人民群众的举报控告获取线索，人民检察院应当利用计算机技术，寻找案件线索。通过网络，主动听取人民群众的声音，弥补人民群众直接向检察机关举报控告不畅的问题，发现行政机关侵犯公共利益的的线索。
（三）增强调查取证能力
提高检察机关在行政公益诉讼中的调查取证能力，是增强检察机关办案积极性，提高办案质量的重要举措。目前，检察机关应当扬长避短，发挥自身优势，正视自己的短处，以破解目前调查取证难的困境，然后逐步培养出一支适应行政公益诉讼要求行政公益诉讼队伍。
1. 吸收职务犯罪侦查队伍
虽然检察院的职务犯罪侦查权力交由监察委员会行使，但是原来办理职务犯罪案件的检察人员仍然留在检察机关内部，检察院不能忽视这一重要的办案力量。相对于目前办理行政公益诉讼案件的民行检察部门的检察人员来说，原侦查人员由于长期办理职务犯罪侦查案件，在证据的固定、取得和保存方面经验更为充分，对重大、疑难案件中的证据的规格把控和法律认定方面更有优势。检察机关应当重视这一部分的力量，吸收原来的职务犯罪侦查队伍，转化为行政公益诉讼调查队伍，使其在证据的取得和使用方面充分发挥自身优势，提高办案的水平和质量，同时带动其他检察人员的办案积极性。
2. 允许社会组织参与
检察机关可以与符合条件的社会组织达成合作。修改后的《行政诉讼法》规定仅检察机关可以提起行政公益诉讼。相较于社会组织，检察机关因为拥有检察权，调查取证能力更强，可以要求相关的机关单位配合，更具备与行政机关相对抗的权威。但社会组织虽然不行使公权力，但拥有强大的专业资源。社会组织通过吸收相关人员进入组织，如同一台强大的社会资源整合器，有许多拥有丰富知识和经验的专家学者，对于涉及行政公益訴讼的专业问题他们能够很好的解决，能在很大程度上弥补检察机关在专业方面的劣势。检察机关发挥法律上的优势，再融合社会组织在专业上的优势，可以很好的消融调查取证难的困境。因此，检察机关应当和符合条件的社会组织达成合作协议，增强检察机关的在行政公益诉讼中调查取证能力。
（四）去司法地方化
我国本次司法改革的重点是去司法地方化，也围绕着这一主题做了许多改革措施，提出“中央事权”的论断和人财物归省级统管的改革措施。但是根据当前我国《宪法》规定和政治结构，检察机关的去地方化是有限的去地方化。 1. 促进建立区域检察院协作机制
建立区域检察院协作机制是指在行政公益诉讼领域，可能公共利益在行政区划间存在交叉的检察院之间，如同一水域流经地区的检察院，建立协作机制。比如上海检察院牵头建立“长三角区域生态环境保护司法协作机制”要求四地检察机关在长三角生态环境保护方面实现信息互通、重大案件通报，解决在公益诉讼中遇到的具体难题。建立区域检察院协作机制意味着检察机关在办理行政公益诉讼案件的过程中有其他地区检察机关进行关注，在办理跨区域案件时更有多方检察主体的参与，这相当于检察机关通过联合，增加自身权威以抵抗地方党委、政府的干预，使检察机关敢于撬动行政公益诉讼中的“硬骨头”。
2. 探索管辖制度
从权力运行的角度，行政公益诉讼制度实质是检察权与行政权的一场交锋。在我国地方政治生态中，行使检察权的检察院通常处于弱势地位，很难克服地方政府的影响，具有强烈的地方主义色彩，这也是我国公布的行政公益诉讼案件呈现出“趋易避难”趋势的重要原因。从克服地方主义的角度来说，异地管辖是一个很好的举措。在检察机关提起公益诉讼的探索中，部分检察院进行异地管辖的探索。取得了较好的效果。对于行政公益诉讼案件，检察机关如果认为案件重大复杂、可能受到同级党委、政府干预反弹的案件，应当提请上级人民检察院指定其他人民检察院立案办理，避免监督软弱。
四、结 语
在近两年的改革中，检察院的职能发生了重大变化。在行政公益诉讼之中，检察机关要克服司法地方化的负面影响，以积极主动的态度落实行政公益诉讼制度，构建“积极+合作”的模式，通过同监察机构建立线索反馈机制、认真听取人民群众举报控告和利用互联网数据拓宽行政公益诉讼的案件线索来源;吸收原有职务犯罪侦查力量和社会组织力量，增强调查取证能力;建立区域检察协作机制和异地管辖制度克服司法地方化。我国检察机关提起行政公益诉讼制度还有很长的路要走，除了以上论述的问题外，还有其他许多问题需要解决。我们应当循序渐进，先构建“积极+合作”的模式，有一个稳定的框架，再逐步解决实践中出现的其他问题，使行政公益诉讼成为检察院树立检察权威的一大利器，达到维护社会公共利益，监督制约行政机关的目的。
【注 释】
[1] 在2018年《最高人民检察院工作报告》和最高人检察院副检察长张雪樵做客《法治中国说·大检察官说》第四期《以公益的名义（上）》对行公益诉讼的运行情况进行分析：http：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201901/t20190111_405013.shtml
【参考文献】
[1] 张薇. 行政公益诉讼法治化路径探究——基于行政公益诉讼制度本土化的视角[J]. 行政与法，2019，（3）.
[2] 邓志红. 悖论与正说：检察监督权的谦抑性研究[J]. 中国检察官，2014（9）.
[3] 李洪雷. 检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径[J]. 行政法学研究，2015（5）.
[4] 覃慧. 检察机关提起行政公益诉讼的实证考察[J/OL]. 行政法学研究.http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.3110.D.20190226.1054.002.html.
[5] 贾永健. 中国检察机关提起行政公益诉讼模式重构论[J]. 武汉大学学报（哲学社会科学版），2018，（5）.
[6] 孔祥穩，王玎，余积. 检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告[J]. 行政法学研究，2017，（5）.
[7] 颜运秋. 生态环境公益诉讼的司法模式与司法 组织探讨[J]. 法治研究，2019（01）.
作者简介：张秋阳（1995-）女，汉，四川宜宾，四川大学法学院诉讼法学硕士。
【关键词】 检察机关 行政公益诉讼 “积极+合作”模式
2017年全国人大常务委员会通过关于修改《行政诉讼法》的决定，在《行政诉讼法》第25条中国增加一款，关于检察机关提起行政公益诉讼的规定。检察机关提起公益诉讼制度在全国范围内确立。从2017年7月全面实施检察公益诉讼制度到2019年1月，检察机关共发出检察建议书6万多份，92%都得到了采纳，2018年全国检察机关总共办理行政公益诉讼108767件，向行政机关发出检察建议101254件，其中97.2%被采纳。[1]
一、问题的提出
检察机关提起行政公益诉讼是司法改革中检察院改革的重要一环，是对检察权力做的一次“加法”。但与此同时，伴随着国家监察体制改革，检察院职务犯罪侦查职能被整体剥离，移交给国家监察机关，这对检察机关的权力无疑是一次重大的削弱，不利于其法律监督职能的运作。因此，充分重视和发展检察机关提起公益诉讼这一制度是检察院在当前人大领导下“一府一委两院”的政治结构中避免权力边缘化的重要途径。检察机关应当积极认真行使提起行政公益诉讼的权利，夯实法律监督者地位。
我国虽然在法律上确立了检察机关提起行政公益诉讼制度，但立法过于粗疏，对行政公益诉讼制度没有做出具体详细的规定。这导致在实践中出现许多问题，比如检察机关案件线索来源单一、公益诉讼涉及范围广，调查取证困难和费用高以及检察机关无法摆脱地方党委和政府的影响，无力提起行政公益诉讼同地方政府对抗等。在当前司法实践中检察机关提起行政公益诉讼力量疲软，呈现出消极或者心有余而力不足的态势。为促进检察权威、维护公共利益和监督制约公权力的行使，检察机关应当克服这些难题，摆脱目前在提起行政公益诉讼中的被动性与消极性，积极行使自己的权力，为克服自身的缺陷，适当的吸收社会力量，建立“积极+合作”的检察机关提起行政公益诉讼的制度模式，落实检察机关提起行政公益诉讼制度，顺应司法改革趋势，树立检察权威，维护国家社会公共利益。
二、困境：检察机关提起行政公益诉讼的当前实践
在我国，检察机关是提起行政公益诉讼的唯一主体。作为社会公共利益的维护者，在行政机关违法行政或者不作为导致社会公共利益受到侵害时，向侵犯公共利益的行政机关发出检察建议，行政机关收到检察建议仍不依法履行职责的，检察机关应当向人民法院提起行政公益诉讼，督促行政机关规范行使职权。然而，在当前实践下，这项制度的运行存在很多问题。作为社会管理者，行政机关行使职权错综复杂，检察机关并不能及时监督行政机关的权力行使。行政公益诉讼涉及环境保护、国有资产等专业问题，检察机关工作人员缺乏相关专业背景，很难靠自身力量解决。以及一旦提起行政公益诉讼，其往往涉及鉴定、评估等专业事项，成本高昂。最后，检察机关难以摆脱司法地方化的影响，行政公益诉讼是检察机关同地方行政机关的一场正面对抗，司法地方化影响足以消解检察机关提起公益诉讼的热情。对于这些困境，在下面分析中详细论述。
（一）案件线索来源单一
根据修改后的《行政诉讼法》规定，检察院提起行政公益诉讼的案件线索范围限定在人民检察院履职过程中。检察机关提起行政公益诉讼的案件线索主要来源于职务犯罪侦查当中。但监察体制改革后，检察机关不再享有职务犯罪侦查的权力，即其提起行政公益诉讼的主要线索来源被断掉，这导致检察机关在行政公益诉讼领域“无米下锅”。在其他职能中，检察机关无论是审查逮捕、提起公诉或者接受人民群众举报控告的过程中，都呈现案件线索来源单一、不足的情况，和检察机关具有被动性的特点。案件线索是检察机关办理行政公益诉讼的开端，如果说在获取线索方面检察院就呈现出被动的特点，那么希望检察机关通过提起行政公益诉讼树立检察权威便是无稽之谈。
（二）调查取证难
行政公益诉讼往往涉及不特定多数人的利益，涉及范围广、人数多、案件事实复杂和通常具有专业性。比如环境行政公益诉讼，检察机关提起环境行政公益诉讼，其中可能涉及水文、生物、等多个方面的知识。而这些知识往往是办理行政公益诉讼的检察人员所不具备的。受专业知识的牵掣，实践中检察机关会邀请相关行政部门具备专业知识的人员参与调查。这就造成作为被告的行政机关的工作人员参与作为原告的检察机关的调查活动的情形，明显违背了回避原则。此外，在行政公益诉讼中，存在大量的鉴定和评估事项，检察院只能委托社会机构和组织进行评估鉴定，其成本高昂。虽然评估鉴定费用由国家财政负担，但是财政预算是有限的，这种矛盾下往往会抑制检察机关的办案积极性，对于许多需要鉴定评估问题视而不见，或者说一开始就挑选办案，对于那些可能耗费巨大的案件，检察机关搁置处理。因此专业知识的钳制和评估鉴定的高费用给检察机关在调查取证过程中树立高门槛，使检察机关调查取证不利，对于许多调查活动呈现出消极的态度，进而不能妥善的保护国家和社会公共利益。
（三）司法地方化影响
一直以来，司法地方化都是困扰我国地方司法的重要因素。我国当前的政治结构是人大领导下的“一府一委两院”。地方检察院由地方同级人民代表大会产生，受同级人大监督。检察院在行使职权时很难摆脱同级党委、政府的干预。同时由于监察委員会的成立，检察机关反贪反渎职能的剥离，使检察院在提起行政公益诉讼，与行政机关进行对抗时明显底气不足。通过研究显示，检察机关提起的行政公益诉讼通常是牵涉利害关系小，不易引起地方行政机关对抗的案件，表现出趋易避难的倾向。对于那些严重侵犯公共利益，但是涉及地方政府利益较大，容易引起地方政府反弹的案件，检察机关通过采取慎重的态度。这显示出司法地方化对于检察机关提起行政公益诉讼具有很强的阻碍作用。检察机关人员畏于单位财政和人事升迁任免的压力不敢与行政机关正面对抗和激烈交锋，不能使检察机关提起行政公益诉讼制度真正落地，切实维护国家和社会公共利益。 检察机关提起行政公益诉讼制度虽然在法律上得以确立，但是仍是纸上的制度，离真正发挥作用还有一定的距离。制约检察机关提起行政公益诉讼的因素很多，但是笔者主要分析的是案件线索、调查取证难度和司法地方化三个主要方面，作为一项新确立的制度，应当抓住主要矛盾，构建出行政公益诉讼的模式，解决重点的问题，再细化修整其他细节。对于检察机关提起行政公益诉讼“积极+合作”模式的构建中，先解决导致检察机关动力不足，呈现消极被动趋势的问题。
三、对策：“积极+合作”模式的构建
针对检察机关提起行政公益诉讼中出现的检察机关被动消极性与维护公共利益、树立检察权威和监督制约行政机关的目的之间的矛盾，构建“积极+合作”模式是检察机关提起行政公益诉讼发展的必然道路。
（一）检察机关的谦抑性
“积极+合作”模式的构建与检察机关的谦抑性没有理论冲突。在行政公益诉讼中，检察机关是公共利益的维护者。行政机关行使行政权力，代表国家和社会管理纷繁复杂的社会事务，原则上检察机关不会进行干预，但是在行政机关侵犯公共利益时检察机关可以予以救济。根据《行政诉讼法》检察机关发出检察建议是行政公益诉讼的必经诉前程序，作为一种柔性手段，检察建议以外部监督的形式要求行政机关自我纠错。只有行政机关在收到检察建议后依旧不根据检察建议依法履职的情况下，检察机关才会向人民法院提起诉讼。所以，“积极+合作”模式的构建是在行政机关使公共利益受到损害的基础之上的，其次，检察机关提起行政公益诉讼以向违法行政机关发出纠正违法的检察建议为前置程序，要求行政机关自我纠正。只有在行政机关收到检察建议后仍旧怠于履职，检察院才采取刚性手段，向人民法院提起行政公益诉讼，检察机关行使权力的谦抑性体现在诉前程序中。因此在行政公益诉讼中，“积极+合作”的模式与检察机关应有的谦抑性之间没有冲突。
（二）拓宽案件线索来源
在目前的实践中，检察院职务犯罪侦查职能被剥离，使检察院本来就匮乏的案件线索更是少之又少。为了改善检察机关在提起行政公益诉讼中面临的案件线索来源少的问题，应当在遵守法律规定把案件线索来源限定在人民检察院履行职责过程中的情况下，积极拓宽案件线索来源。
一是同监察机关建立线索反馈机制。职务犯罪侦查是检察院获取行政公益诉讼案件线索的主要来源。监察体制改革后，职务犯罪侦查的权力移交监察机关行使。从案件线索的发现来讲，监察机关的全面监督比原来的职务犯罪监督更容易获得行政公益诉讼案件线索因为行政公益诉讼中行政机关的违法行使职权或者不作为归根究底是公职人员的违法行使职权和不作为。因此，检察机关与监察机关存在利益共同点。故可以此基础，建立检察机关与监察机关的案件线索反馈机制。监察机关在对国家工作人员违法犯罪情形进行调查过程中发现的行政公益诉讼案件线索应当向检察机关进行及时的通报，对于接收的线索，检察机关应当进行调查并将结果对反馈的监察机关通报。通过建立线索反馈机制，使检察机关和监察机关之间达成合作，拓宽检察机关的行政公益诉讼案件线索，促进社会公共利益得到维护，落实对行政机关及其工作人员的监督。
二是利用多种手段积极获取人民群众举报控告。当公共利益受到侵害时，最能有切身感受的通常是人民群众，他们能最早的感知和发现相关情况。通过人民群众获知线索具有及时性，能更早的制止行政机关对公共利益的侵害。因此，对于人民群众关于行政公益诉讼案件的线索应当积极对待。同时，还应当扩大宣传，通过制作广告板、录制宣传视频和公布行政公益诉讼案件举报电话等方式增强人民群众保护公共利益的意识。另外，相较于被动的等待人民群众的举报控告获取线索，人民检察院应当利用计算机技术，寻找案件线索。通过网络，主动听取人民群众的声音，弥补人民群众直接向检察机关举报控告不畅的问题，发现行政机关侵犯公共利益的的线索。
（三）增强调查取证能力
提高检察机关在行政公益诉讼中的调查取证能力，是增强检察机关办案积极性，提高办案质量的重要举措。目前，检察机关应当扬长避短，发挥自身优势，正视自己的短处，以破解目前调查取证难的困境，然后逐步培养出一支适应行政公益诉讼要求行政公益诉讼队伍。
1. 吸收职务犯罪侦查队伍
虽然检察院的职务犯罪侦查权力交由监察委员会行使，但是原来办理职务犯罪案件的检察人员仍然留在检察机关内部，检察院不能忽视这一重要的办案力量。相对于目前办理行政公益诉讼案件的民行检察部门的检察人员来说，原侦查人员由于长期办理职务犯罪侦查案件，在证据的固定、取得和保存方面经验更为充分，对重大、疑难案件中的证据的规格把控和法律认定方面更有优势。检察机关应当重视这一部分的力量，吸收原来的职务犯罪侦查队伍，转化为行政公益诉讼调查队伍，使其在证据的取得和使用方面充分发挥自身优势，提高办案的水平和质量，同时带动其他检察人员的办案积极性。
2. 允许社会组织参与
检察机关可以与符合条件的社会组织达成合作。修改后的《行政诉讼法》规定仅检察机关可以提起行政公益诉讼。相较于社会组织，检察机关因为拥有检察权，调查取证能力更强，可以要求相关的机关单位配合，更具备与行政机关相对抗的权威。但社会组织虽然不行使公权力，但拥有强大的专业资源。社会组织通过吸收相关人员进入组织，如同一台强大的社会资源整合器，有许多拥有丰富知识和经验的专家学者，对于涉及行政公益訴讼的专业问题他们能够很好的解决，能在很大程度上弥补检察机关在专业方面的劣势。检察机关发挥法律上的优势，再融合社会组织在专业上的优势，可以很好的消融调查取证难的困境。因此，检察机关应当和符合条件的社会组织达成合作协议，增强检察机关的在行政公益诉讼中调查取证能力。
（四）去司法地方化
我国本次司法改革的重点是去司法地方化，也围绕着这一主题做了许多改革措施，提出“中央事权”的论断和人财物归省级统管的改革措施。但是根据当前我国《宪法》规定和政治结构，检察机关的去地方化是有限的去地方化。 1. 促进建立区域检察院协作机制
建立区域检察院协作机制是指在行政公益诉讼领域，可能公共利益在行政区划间存在交叉的检察院之间，如同一水域流经地区的检察院，建立协作机制。比如上海检察院牵头建立“长三角区域生态环境保护司法协作机制”要求四地检察机关在长三角生态环境保护方面实现信息互通、重大案件通报，解决在公益诉讼中遇到的具体难题。建立区域检察院协作机制意味着检察机关在办理行政公益诉讼案件的过程中有其他地区检察机关进行关注，在办理跨区域案件时更有多方检察主体的参与，这相当于检察机关通过联合，增加自身权威以抵抗地方党委、政府的干预，使检察机关敢于撬动行政公益诉讼中的“硬骨头”。
2. 探索管辖制度
从权力运行的角度，行政公益诉讼制度实质是检察权与行政权的一场交锋。在我国地方政治生态中，行使检察权的检察院通常处于弱势地位，很难克服地方政府的影响，具有强烈的地方主义色彩，这也是我国公布的行政公益诉讼案件呈现出“趋易避难”趋势的重要原因。从克服地方主义的角度来说，异地管辖是一个很好的举措。在检察机关提起公益诉讼的探索中，部分检察院进行异地管辖的探索。取得了较好的效果。对于行政公益诉讼案件，检察机关如果认为案件重大复杂、可能受到同级党委、政府干预反弹的案件，应当提请上级人民检察院指定其他人民检察院立案办理，避免监督软弱。
四、结 语
在近两年的改革中，检察院的职能发生了重大变化。在行政公益诉讼之中，检察机关要克服司法地方化的负面影响，以积极主动的态度落实行政公益诉讼制度，构建“积极+合作”的模式，通过同监察机构建立线索反馈机制、认真听取人民群众举报控告和利用互联网数据拓宽行政公益诉讼的案件线索来源;吸收原有职务犯罪侦查力量和社会组织力量，增强调查取证能力;建立区域检察协作机制和异地管辖制度克服司法地方化。我国检察机关提起行政公益诉讼制度还有很长的路要走，除了以上论述的问题外，还有其他许多问题需要解决。我们应当循序渐进，先构建“积极+合作”的模式，有一个稳定的框架，再逐步解决实践中出现的其他问题，使行政公益诉讼成为检察院树立检察权威的一大利器，达到维护社会公共利益，监督制约行政机关的目的。
【注 释】
[1] 在2018年《最高人民检察院工作报告》和最高人检察院副检察长张雪樵做客《法治中国说·大检察官说》第四期《以公益的名义（上）》对行公益诉讼的运行情况进行分析：http：//www.spp.gov.cn/spp/zdgz/201901/t20190111_405013.shtml
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作者简介：张秋阳（1995-）女，汉，四川宜宾，四川大学法学院诉讼法学硕士。