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都更在兩岸四地的翻譯用詞上存在著差異,但核心其實都是如何去面對一個新時代、新需求,繼而來改變一座都市。在學術領域,初期的都市更新大部分是指房子本身的拆除重建,中後期談都市重生、都市再生的概念就強調城市的發展不單單是房子等建築硬件的更新,而包含社會面、經濟面的綜合發展。不同的城市、地區、國家因為各自的發展情況不同,相關的都更重點也截然不同,例如日本常年需要面對到地震、颱風等,天災不斷,因此它的城市都更更多地需要關注“防災”層面;歐洲比如意大利等城市,已經有數千年的城市發展歷史與遺產,它需要做的是文化遺產的保育與再開發;而美國因為郊區化現象蔓延,市中心開始出現衰敗,所以美國的都市再生重點在於把人帶回都市,重新尋回城市活力。而台灣與日本比較類似,屬於天災頻發型的地區,再加上巷道狹窄、住宅老化等原因亟待改善。尤其是1949年國民政府遷台以後,當時200萬的軍眷一直無法安置,形成了大量的眷村以及就地搭建安置的情況,這些在近半個世紀以後如何解決,同樣是台灣在城市都更中需要面臨的問題。台灣近三十年來,快速發展捷運系統大大改善了都市的生活技能,因為捷運,都市獲得再發展的機會與活力,但也逐步暴露出交通運輸工具轉乘等問題,這些都是下一階段需要解決的問題。
同時,隨著台灣人口逐漸呈現零成長趨勢,這一問題對於都市未來發展的影響更加明顯,過去六十年裡,台灣人口高速成長,從戰後初期的600萬躍升到公元兩千年以後的2300萬,而這個高速成長的人口紅利將在2026年徹底翻轉,進入人口零成長時代,維持目前2300萬人的基數,而2029年台灣則會進入超高齡社會,人口老化,社會中20%以上的人口是老齡人口,中年與小孩在人口結構中的比例不斷下降,都市結構發生根本性的轉變。而過去的數十年中,台灣的都市一直向外擴張,數十倍的擴張速度伴隨著人口的零成長,將帶來嚴重影響,因此必須及時停止擴張,將人口重新引回城市中心。好在台灣社會多年來一直有討論與反映這些問題,在都市更新的議題上也在不斷推動立法,總體都更呈現一個向前發展的趨勢。當然一個台灣百樣情,台北、台中、台南、高雄的都更情形都有很大的差異,不能一概而論。
從總體來看,存在各城市差異的台灣,在都更上經歷了幾個不同的發展階段:
最早,在1960年代台灣就開始推動都市更新,主要是集中在舊市區改造與新市區建設的工程上,當時的都市更新採用的多是一些簡單粗暴的方式,比如用強拆來解決大量的違章建築,而且是單純的政府主導,民間沒有任何的參與空間,大家在此時大多批評政府太過強勢,但例如台北這種城市化水準較高的城市,其都市更新的需求是非常強烈的,因此在1993年,台北首先制定了《台北市都市更新實施辦法》,為都更提供更加充足的法律保障,也真正開啟了台灣全面的都市更新工作。當中特別增訂了《獎勵私人或團體興辦都市更新建設事業》專章,用容積獎勵來鼓勵民間投資,同時設置都市更新基金以及設立台北市都市更新審議委員會,隨後的1998年台灣通過了《都市更新條例》,正式開啟了都更的法制化時代,也同時引入了民間力量,讓建商逐漸主導都更,政府採取不干預的方式,建立權利變換制度、容積率轉移和獎勵制度,以及稅賦減免制度等充分協調各方的利益的諸多誘因,包括對於都更同意比例的認定,認為超過一定的比例就可以強制進行執行。事實上,從1998年開始推動都更以來,沒有出現太大的挑戰,也充分說明了台灣目前絕大多數已完成的都市更新都是由民間所主導推動,已經核定都市更新事業就有200項以上,分為由建商所主導的投資型都市更新與社區居民出資或融資的自力更新兩大種類同時並存。
雙向主導,機制創新
直到2012年台北“文林苑”的都更案發生,大家開始反思都更是否有存在圖利建商、侵犯人權的可能性,在2013年的大法官會議上有認定都更條例中兩項涉及違法,提出程序不夠完備,不夠保障人權,那次的會議中也特別強調“多數決”的精神是對的,強調保障絕大多數的利益,同時對於少部分人的犧牲給予合理補償,也是符合憲法精神的。因此從2013年開始政府一直與民間社團不斷協商幾個版本,行政院在近日也已經在內部院會上第四次通過修正條例,送到立法院進行修正,看是否能通過後加速推動都更進行,此次提出保障人權是針對大法官的要求,另外也強化了法治面的完整性,對於政府主導都更的正當性、稅捐、簡化行政程序上都增加了很多條文,因此這次的版本期待既能充分保障人權又能加速都更進行,這樣的目的看起來有些相互矛盾,要真正達成確實存在不少困難。
在台灣1998年《都更條例》立法以後,其實大多數都更為民間建築商在主導,到了2005年,社會開始意識到都更不能完全讓民間主導,政府也需要推動公辦都更,雖然比民間速度慢,真正的公辦都更成功案件也不多,但是兩者結合推動是符合社會期待與社會利益的。台灣走過這二十年有一個很大的經驗反思就是過去政府都更角色的缺位,最近台灣開始補強政府的角色,籌建一個組織:“行政法人住宅及都市更新中心”,這個組織相當於政府的手,由它來代表政府推動公辦更新,過去台灣一直沒有專職的機構來推動都更,相較於香港有“市區重建局”、日本有“市區重建中心”的專職官方機構推動,台灣在這方面確實有些落後,因此現在提出這樣一個更新中心期待能夠站在政策面而非營利性的角度來推動與執行都更,這也正式宣告臺灣日後的都更將採取公辦都更與私辦都更並重的方式來一起推行。
當然,台灣在都更中探索出的“多數決”、“權利變換”、“容積上限與容積獎勵”、“稅賦減免”等的機制都是積極的都更探索措施與機制,在都更過程中發揮著重要的協調角色。尤其是大家相對好奇的“權利變換機制”,它其實是仿效日韓而設立的分配制度來處理業權人都更前後的產權關係,更加注重公開透明的程序正義,也就是說在權利變換之前,由建商或者業主所有權人請三家不同的獨立房地評估機構(開發商付費)進行房價、地價評估,最後估價要經過政府的審查,若地主、所有權人有異議的話則可向市政府提交覆核申請,更有法院上訴機制的保障。而這種變換制度就是在尊重地主本身意願的基礎上,如果想要參與權利變換,可以在更新後分配到新的房屋和土地,如果不願意參與就可以領取相關的賠償金,建商發放了補償金後就取代原地主的角色來參與分配,因為成本給付的關係,因而可以分到一部分的房屋和土地。在都更期間,為了避免權利人隨意移轉土地房屋,造成整個權利變換難以執行,還規定了產權凍結年限與信託制度,避免權利頻繁轉移影響都更與防止建商挪用建設資金,這樣一個制度將參與都更的建商、地主(產權人)能夠有效地統籌在一種框架內進行合理協商、合理議價,更好地推動都更的敲定。 所以即使是之前的“文林苑”事件,不願意拆遷的兩戶也仍舊享受同樣的權益,即使不同意都更也會獲得補償或者同等房屋、土地的賠償,所以並非外界誤解的沒有任何賠償的“強拆”,這在今天的台灣社會是不會允許的。當時的大法官會議也並未推翻“權利變換”機制,而是強調通知程序不完備,在行政送達與聽證會程序上不完備,雖然有舉辦公聽會,仍被認為“聽證會”是必要的行政程序,因此這也為日後所有的都更建設案帶去了很大的信號警訊:必須要各項程序完備,才能推動,這也意味著在擴大保障人權的前提下,所有的議程都將是曠日持久的。
包括當時設計多數決也是希望在地主之間進行一個相互協商與制約,但“文林苑”案件發生以後改變了臺灣對於都更的輿論環境,迫使政府在有法律保障之下也難以推動,最終導致官員,不敢作為,除非是社會與民意有高度共識時,才願意真正推動某個都更案,這也是嚴重放緩了台灣都更的進程。
文資保護,圍困城市
同時台灣在近些年強化了對於歷史古跡的保存,尤其是《文資法》成為了太上皇法,所有的法律一旦碰到文化資產問題都要退後,在都更議題上尤其是如此,不斷增加的被認定歷史古跡、古樹木限制了都更推動的可能,除了要在事前詢問文化局以外,很可能在建設過程中因為一處文化古跡的認定而被要求程序全部推倒重來,進行新的評估與協商,這樣其實給都更工作帶來很大的不便,造成很大的成本浪費與部分群體的嚴重對立、衝突,對於都更與城市的發展而言都不是一個健康的狀態、大部分建商只要了解到涉及文化資產的部分,幾乎就無人敢辦理了。而合理的都更一再延宕,其實對於城市的競爭力產生很大的負面影響,尤其是台北市,近年來城市競爭力下滑嚴重,我們的改變速度遠遠跟不上世界發展的步伐,一件都更要涉及文化保育、環境評估、建築評估、光照影響、周邊社區影響等多個要素的系統評估,以前很少提及的問題,在如今都變成了挑戰,因此都更在台灣幾乎是以個位數的推動方式在進行。關於這些因素的評估是有必要的,但是政府在此事上必須要有明確的政策,如果認為都更政策對於城市發展是百年大計,那就應該做出最大的支持,也在各項評估程序上給予合法合理的支持,如果連政府都因為各方聲音嘈雜、不同的反對聲音而迷茫沒有方向的話,整個城市的都更又該何從做起,因此政府要堅守核心政策,邁出第一步,扮演領頭羊的角色。
當然,在台灣政府主導與引領之下,我們可以挖掘到充分的民間活力。在台灣,不少地區的“社區營造”與“社區活化”可以看到改變的成果,最初都是由人的改變來帶動整個社區、區域的管理面貌,這個並非硬體上的建築更新,而是軟體上的文化充實,尤其與文創等產業的結合,但事實上,文創在台灣總體產業中的實力還較弱,不是每一個人社區都能進行文創的改造,如果一刀切地推進文創與社區活化的進行,需要龐大的人力、物力、財力的支援,客觀上也會造成文創的氾濫,這並不利於區域改造與文創產業的擴大發展。
縱觀台灣數十年的都更,反思其走過的經驗教訓,我們更加明確對於華人社會與台灣社會而言,都更都有幾個關鍵原則要創新推動:
首先就是要確立都更追求公利的原則,找出哪些問題是對公共利益產生影響,尤其是要明確交通核心聚點周邊的都更,就好比台北的運輸核心:台北車站,一天要容納300萬人次的運輸轉乘量,但其周圍並不利於民眾出行與轉乘,所以如何讓大家能夠輕鬆轉乘,有一個舒適的交通體驗就是都更中的第一優先任務,這個又必須結合捷運系統、台北整體城市規劃來進行推動,畢竟牽一髮而動全身。
再者,都更不能只在強調住宅的都更,必須開始多元都更的思維,尤其是產業聚落的更新,通過某些產業的聚集、創新發展,才能持久激發一個地區的活力,如何在社區與區域間整合資源促進電商、文創、製造業的發展是新型城市進步的一個重要議題,未來哪座城市能夠快速解決,就能在城市競爭中名列前茅,這也是一場比創新、比速度、比智慧的沒有硝煙的戰爭。
同時,隨著台灣人口逐漸呈現零成長趨勢,這一問題對於都市未來發展的影響更加明顯,過去六十年裡,台灣人口高速成長,從戰後初期的600萬躍升到公元兩千年以後的2300萬,而這個高速成長的人口紅利將在2026年徹底翻轉,進入人口零成長時代,維持目前2300萬人的基數,而2029年台灣則會進入超高齡社會,人口老化,社會中20%以上的人口是老齡人口,中年與小孩在人口結構中的比例不斷下降,都市結構發生根本性的轉變。而過去的數十年中,台灣的都市一直向外擴張,數十倍的擴張速度伴隨著人口的零成長,將帶來嚴重影響,因此必須及時停止擴張,將人口重新引回城市中心。好在台灣社會多年來一直有討論與反映這些問題,在都市更新的議題上也在不斷推動立法,總體都更呈現一個向前發展的趨勢。當然一個台灣百樣情,台北、台中、台南、高雄的都更情形都有很大的差異,不能一概而論。
從總體來看,存在各城市差異的台灣,在都更上經歷了幾個不同的發展階段:
最早,在1960年代台灣就開始推動都市更新,主要是集中在舊市區改造與新市區建設的工程上,當時的都市更新採用的多是一些簡單粗暴的方式,比如用強拆來解決大量的違章建築,而且是單純的政府主導,民間沒有任何的參與空間,大家在此時大多批評政府太過強勢,但例如台北這種城市化水準較高的城市,其都市更新的需求是非常強烈的,因此在1993年,台北首先制定了《台北市都市更新實施辦法》,為都更提供更加充足的法律保障,也真正開啟了台灣全面的都市更新工作。當中特別增訂了《獎勵私人或團體興辦都市更新建設事業》專章,用容積獎勵來鼓勵民間投資,同時設置都市更新基金以及設立台北市都市更新審議委員會,隨後的1998年台灣通過了《都市更新條例》,正式開啟了都更的法制化時代,也同時引入了民間力量,讓建商逐漸主導都更,政府採取不干預的方式,建立權利變換制度、容積率轉移和獎勵制度,以及稅賦減免制度等充分協調各方的利益的諸多誘因,包括對於都更同意比例的認定,認為超過一定的比例就可以強制進行執行。事實上,從1998年開始推動都更以來,沒有出現太大的挑戰,也充分說明了台灣目前絕大多數已完成的都市更新都是由民間所主導推動,已經核定都市更新事業就有200項以上,分為由建商所主導的投資型都市更新與社區居民出資或融資的自力更新兩大種類同時並存。
雙向主導,機制創新
直到2012年台北“文林苑”的都更案發生,大家開始反思都更是否有存在圖利建商、侵犯人權的可能性,在2013年的大法官會議上有認定都更條例中兩項涉及違法,提出程序不夠完備,不夠保障人權,那次的會議中也特別強調“多數決”的精神是對的,強調保障絕大多數的利益,同時對於少部分人的犧牲給予合理補償,也是符合憲法精神的。因此從2013年開始政府一直與民間社團不斷協商幾個版本,行政院在近日也已經在內部院會上第四次通過修正條例,送到立法院進行修正,看是否能通過後加速推動都更進行,此次提出保障人權是針對大法官的要求,另外也強化了法治面的完整性,對於政府主導都更的正當性、稅捐、簡化行政程序上都增加了很多條文,因此這次的版本期待既能充分保障人權又能加速都更進行,這樣的目的看起來有些相互矛盾,要真正達成確實存在不少困難。
在台灣1998年《都更條例》立法以後,其實大多數都更為民間建築商在主導,到了2005年,社會開始意識到都更不能完全讓民間主導,政府也需要推動公辦都更,雖然比民間速度慢,真正的公辦都更成功案件也不多,但是兩者結合推動是符合社會期待與社會利益的。台灣走過這二十年有一個很大的經驗反思就是過去政府都更角色的缺位,最近台灣開始補強政府的角色,籌建一個組織:“行政法人住宅及都市更新中心”,這個組織相當於政府的手,由它來代表政府推動公辦更新,過去台灣一直沒有專職的機構來推動都更,相較於香港有“市區重建局”、日本有“市區重建中心”的專職官方機構推動,台灣在這方面確實有些落後,因此現在提出這樣一個更新中心期待能夠站在政策面而非營利性的角度來推動與執行都更,這也正式宣告臺灣日後的都更將採取公辦都更與私辦都更並重的方式來一起推行。
當然,台灣在都更中探索出的“多數決”、“權利變換”、“容積上限與容積獎勵”、“稅賦減免”等的機制都是積極的都更探索措施與機制,在都更過程中發揮著重要的協調角色。尤其是大家相對好奇的“權利變換機制”,它其實是仿效日韓而設立的分配制度來處理業權人都更前後的產權關係,更加注重公開透明的程序正義,也就是說在權利變換之前,由建商或者業主所有權人請三家不同的獨立房地評估機構(開發商付費)進行房價、地價評估,最後估價要經過政府的審查,若地主、所有權人有異議的話則可向市政府提交覆核申請,更有法院上訴機制的保障。而這種變換制度就是在尊重地主本身意願的基礎上,如果想要參與權利變換,可以在更新後分配到新的房屋和土地,如果不願意參與就可以領取相關的賠償金,建商發放了補償金後就取代原地主的角色來參與分配,因為成本給付的關係,因而可以分到一部分的房屋和土地。在都更期間,為了避免權利人隨意移轉土地房屋,造成整個權利變換難以執行,還規定了產權凍結年限與信託制度,避免權利頻繁轉移影響都更與防止建商挪用建設資金,這樣一個制度將參與都更的建商、地主(產權人)能夠有效地統籌在一種框架內進行合理協商、合理議價,更好地推動都更的敲定。 所以即使是之前的“文林苑”事件,不願意拆遷的兩戶也仍舊享受同樣的權益,即使不同意都更也會獲得補償或者同等房屋、土地的賠償,所以並非外界誤解的沒有任何賠償的“強拆”,這在今天的台灣社會是不會允許的。當時的大法官會議也並未推翻“權利變換”機制,而是強調通知程序不完備,在行政送達與聽證會程序上不完備,雖然有舉辦公聽會,仍被認為“聽證會”是必要的行政程序,因此這也為日後所有的都更建設案帶去了很大的信號警訊:必須要各項程序完備,才能推動,這也意味著在擴大保障人權的前提下,所有的議程都將是曠日持久的。
包括當時設計多數決也是希望在地主之間進行一個相互協商與制約,但“文林苑”案件發生以後改變了臺灣對於都更的輿論環境,迫使政府在有法律保障之下也難以推動,最終導致官員,不敢作為,除非是社會與民意有高度共識時,才願意真正推動某個都更案,這也是嚴重放緩了台灣都更的進程。
文資保護,圍困城市
同時台灣在近些年強化了對於歷史古跡的保存,尤其是《文資法》成為了太上皇法,所有的法律一旦碰到文化資產問題都要退後,在都更議題上尤其是如此,不斷增加的被認定歷史古跡、古樹木限制了都更推動的可能,除了要在事前詢問文化局以外,很可能在建設過程中因為一處文化古跡的認定而被要求程序全部推倒重來,進行新的評估與協商,這樣其實給都更工作帶來很大的不便,造成很大的成本浪費與部分群體的嚴重對立、衝突,對於都更與城市的發展而言都不是一個健康的狀態、大部分建商只要了解到涉及文化資產的部分,幾乎就無人敢辦理了。而合理的都更一再延宕,其實對於城市的競爭力產生很大的負面影響,尤其是台北市,近年來城市競爭力下滑嚴重,我們的改變速度遠遠跟不上世界發展的步伐,一件都更要涉及文化保育、環境評估、建築評估、光照影響、周邊社區影響等多個要素的系統評估,以前很少提及的問題,在如今都變成了挑戰,因此都更在台灣幾乎是以個位數的推動方式在進行。關於這些因素的評估是有必要的,但是政府在此事上必須要有明確的政策,如果認為都更政策對於城市發展是百年大計,那就應該做出最大的支持,也在各項評估程序上給予合法合理的支持,如果連政府都因為各方聲音嘈雜、不同的反對聲音而迷茫沒有方向的話,整個城市的都更又該何從做起,因此政府要堅守核心政策,邁出第一步,扮演領頭羊的角色。
當然,在台灣政府主導與引領之下,我們可以挖掘到充分的民間活力。在台灣,不少地區的“社區營造”與“社區活化”可以看到改變的成果,最初都是由人的改變來帶動整個社區、區域的管理面貌,這個並非硬體上的建築更新,而是軟體上的文化充實,尤其與文創等產業的結合,但事實上,文創在台灣總體產業中的實力還較弱,不是每一個人社區都能進行文創的改造,如果一刀切地推進文創與社區活化的進行,需要龐大的人力、物力、財力的支援,客觀上也會造成文創的氾濫,這並不利於區域改造與文創產業的擴大發展。
縱觀台灣數十年的都更,反思其走過的經驗教訓,我們更加明確對於華人社會與台灣社會而言,都更都有幾個關鍵原則要創新推動:
首先就是要確立都更追求公利的原則,找出哪些問題是對公共利益產生影響,尤其是要明確交通核心聚點周邊的都更,就好比台北的運輸核心:台北車站,一天要容納300萬人次的運輸轉乘量,但其周圍並不利於民眾出行與轉乘,所以如何讓大家能夠輕鬆轉乘,有一個舒適的交通體驗就是都更中的第一優先任務,這個又必須結合捷運系統、台北整體城市規劃來進行推動,畢竟牽一髮而動全身。
再者,都更不能只在強調住宅的都更,必須開始多元都更的思維,尤其是產業聚落的更新,通過某些產業的聚集、創新發展,才能持久激發一個地區的活力,如何在社區與區域間整合資源促進電商、文創、製造業的發展是新型城市進步的一個重要議題,未來哪座城市能夠快速解決,就能在城市競爭中名列前茅,這也是一場比創新、比速度、比智慧的沒有硝煙的戰爭。