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中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1003－0751(2007)03－0085－02
财政支出绩效评价作为公共财政的重要组成部分和财政精细管理的主要手段，是加强财政资金管理，规范资金运作，提高政府行为透明度，加强公众监督的必要环节。
一、财政支出绩效评价的实施
财政支出绩效评价包括经济性、效率性和有效性三要素。三要素之间互相区别又互相联系，构成绩效评价的标准体系，并成为绩效评价的基本原则。一些资金使用单位在财政资金使用过程中，因对支出绩效的模糊认识，或忽视最终的目标和效果，往往割裂三者之间的关系，或单纯追求支出的经济节约；或不顾“效果”单纯追求效率而造成浪费；或追求所谓“效果”而不顾资源情况，最终影响综合效果，这都是不足取的。要对财政资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，必须对经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察和分析，并将三个要素进行量化，把计算出的数据或实际值，与一定的标准或预期进行比较，然后得出结论，从而实现综合评价的目的。
当前，我国财政支出绩效评价的总体框架应由以下四个部分组成：一是制度体系，包括在现有法律、法规和规章中增加有关绩效评价的条款，同时逐步建立有关财政支出绩效评价的专门法律、法规和规章；二是财政支出绩效评价的分类指标和标准体系，这是财政支出绩效评价的核心内容；三是财政支出绩效评价的方法，即探索建立实用、可行的财政支出绩效评价方法；四是评价的工作组织体系，包括具体明确财政支出绩效评价的工作范围，制定工作程序，确定评价结果的应用等。
在当前的绩效评价工作中，有以下四个方面的问题需要解决：一是对财政支出进行科学分类。现在同一类支出中的不同项目有很大差异，同一类支出中的不同地区之间也有很大差异，给财政支出进一步细化带来很多麻烦，需要对财政支出进行科学分类。二是解决评价指标的的通用性矛盾。由于财政支出的公共性与复杂性，通用性强的指标，个性化就差；照顾个性化多了，指标使用的普遍性就会逊色。如何找到合适的指标来覆盖所有的项目，找到合理的方法来对社会效益和长期效益进行对比分析成为当前的难点问题。三是制定合理的标准值。四是科学运用绩效评价的成果，解决好财政部门与其他部门和单位的协调问题，以及财政内部各职能部门之间的协调和成果共享问题。
我们考虑，当前实施财政支出绩效评价要做好以下四项前提工作：
(一)完善评价制度。评价制度是评价行为应遵守的规范，是开展评价工作的方法依据．制度体系的建设，在绩效评价开始前应先行一步。一是加快财政支出绩效管理的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》等法律中增加绩效管理的条款，加强对财政支出管理的约束力，强化财政支出绩效评价手段，为今后开展财政支出绩效评价工作奠定必要的法律基础；二是各级人民代表大会对政府财政收支预决算的审查也应从合规、合理、合法性审查向以绩效结果审查为重心转移；三是要研究制定一系列统一的制度规范，明确财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。
(二)建立指标体系。财政支出绩效评价指标体系的建立，应从两个层面进行考虑。一是从政府财政部门的角度考虑。一方面政府是维持资源配置秩序的政策制定者，同时还要行使行政权力，担负基础资源配置的调控角色；另一方面，政府是国有资产最大的所有者，而财政部门作为政府主管资金分配的职能部门，最关心的是资金的使用情况、使用效率和使用的安全性，以及对国家和社会的贡献水平，并对财政资金管理者的管理活动进行评价和监督。从资金的使用者角度看，他们应侧重于关心项目实施中的财务状况，项目实施中的效率性，即投入产出效率，项目实施后的有效性等。二是从指标的构成形式考虑。在财政支出中，尤其是项目支出，包含的层次很多，也很复杂，建立财政支出绩效评价指标体系时，除了要遵循科学性、可比性、可操作性和统一性原则外，还要按照整体优化原则，符合长期利益原则和动态完善原则，审慎地选择评价指标，既兼顾到评价对象的个性化特征，又考虑到绩效管理的共性，尽量做到普遍性与特殊性的统一。评价指标选择和使用中，还应注意项目的规模和区域的制约性，既要考虑规模、区域不可比的制约，又要考虑绩效相对的可比性和可行性。
(三)确定评价标准。财政支出绩效评价标准分为定量标准和定性标准两大类，根据取值基础的不同，可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准等四种类型。从理论上讲，这些标准都可以作为衡量和评判的基准，但在具体操作上，由于各标准的技术方法、统计口径、适用范围各不相同，而且只采用单一标准容易导致评价结果偏向主观，所以评价组织实施时，应根据评价目标和评价对象的不同来确定适当的评价标准。
(四)选择评价方法。财政支出绩效评价方法，是围绕财政支出绩效评价的分类体系，利用系数法等专业方法，将不同层次的评价指标根据评价标准，依据层次设定不同指标的权重，然后采用综合指数法对指标的权数进行加权汇总综合，得出量化的评价结果，最后依据量化的评价分数，对评价对象做出正确判断和评议。一般包括选定评价指标、明确标准值类型、测定行业标准值、评价指标权重赋值、计算指标实际值等程序。然后根据经有关部门核准的会计决算报表、统计报表等数据信息，按照指标计算公式，计算出各项评价指标的实际值。
财政支出绩效评价的具体方法，可根据支出项目的不同情况采用一种方法，也可以多种方法同时进行。财政支出绩效评价方法主要有以下四种。
一是比较法。包括1.目标预定与实施效果比较法。通过财政支出所产生的实际结果与预定的(计划或预算)目标比较，分析完成或未完成目标的原因和制约因素，从而评价财政支出绩效。2.成本——效益比较法。针对财政支出确定的目标，在目标效益额相同的情况下，对支出项目中发生的各种正常开支、额外开支和特殊费用等进行比较，以求以最小的成本取得最大的效益。3.历史动态比较法。将历史上各个时期的同类支出，按一定原则和类别分类排列，分析比较，确定支出项目资金与效率的变化情况。4.横向比较法。将相同或近似的支出项目，通过其在不同地区或不同时期的实施情况进行比较分析，判断支出的绩效。
二是因素分析法。通过分析所有影响效益及资金支出的内外因素，进行综合分析评价。使用因素分析法时，列举的内外影响因素应尽可能地多，以使评价的结果更客观。
三是最低成本法。在项目支出不易观测或无法直接计算效益大小的情况下，可采取分析评价多个功能和目标相近的方案，选择成本低的方案作为参照，进行评价分析。
四是专家评议和公众评判法。依据评议指标评价项目的支出绩效时，采用调查问卷、座谈等形式，用定性指标为主、定量指标为辅的方法进行，以综合分析判断的方式确定 各项评议指标所处的等级，并确定每个等级对应的参数，再乘以指标权数，得出每位评议人员对指标的打分结果，最后将每位评议者对指标的评分加权平均，求得每项指标的最终分数。也可以由若干相关领域的专家对财政支出绩效进行分析；设计不同的调查问卷，发给一定数量人员填写，然后汇总分析各方面意见，进行评价判断。
以上方法一般选用一种或一种以上，结合使用，根据选用的财政支出绩效评价标准值，确定各项计量指标的基本分数和定性指标的评议、评判分数，最后汇总出支出项目的综合评价分数。
二、改进财政支出绩效评价工作的对策建议
我国财政支出绩效评价工作刚刚起步，存在着财政支出绩效评价法律保障不够，支出绩效评价缺乏科学的指标体系，财政支出绩效评价的结果运用乏力，评价方法相对单一，专业人才咨询制度不完善，机构设置不配套等问题。为此，建议从以下几方面推进此项工作：
1.加快财政支出绩效评价的法制化建设步伐，理顺从中央到地方各级财政部门的绩效评价机构设置。
2.部门预算中增加绩效目标内容，绩效评价逐步与绩效预算配套实施。目前，我国已完成一个部门一本预算的改革目标，但部门预算中还缺少将部门和单位事业发展目标与资金供给量相联系的内容。事业发展目标代表部门和单位未来的发展方向，为保证预算单位的各项业务均能围绕事业发展目标展开，年度凡是与事业发展目标有关的经济业务和事项，均应通过预算反映。同时财政业务部门工作的重点也应调整到对事业发展目标与经费安排关系的审核方面，加快绩效预算的改革步伐，使绩效评价与绩效预算这一对孪生事物尽早结合起来，发挥应有的作用。
3.建立绩效评价指标体系和绩效管理数据库，做好绩效评价工作的基础建设，使绩效评价目标量化和具体化，为绩效评价工作的开展提供技术支持，奠定良好的基础。
4.建立部门绩效公示制度，扩大绩效评价成果的社会影响。将财政支出绩效评价的成果在一定范围内公布，增加绩效评价成果的透明度和威慑力。
5.财政支出绩效评价与财政监督检查相结合。目前财政部门在维护资金使用的安全性、规范性上已积累了比较丰富的监管经验，因此可考虑在现有的财政监督职能内增加绩效评价的要求，或在绩效评价中添加财政支出的安全性和规范性的检查内容，将财政监督检查同绩效评价结合起来，发挥二者的综合职能。
责任编辑：伊 人
作者简介：杨玲，女，河南省财政厅副厅长，经济学硕士。
财政支出绩效评价作为公共财政的重要组成部分和财政精细管理的主要手段，是加强财政资金管理，规范资金运作，提高政府行为透明度，加强公众监督的必要环节。
一、财政支出绩效评价的实施
财政支出绩效评价包括经济性、效率性和有效性三要素。三要素之间互相区别又互相联系，构成绩效评价的标准体系，并成为绩效评价的基本原则。一些资金使用单位在财政资金使用过程中，因对支出绩效的模糊认识，或忽视最终的目标和效果，往往割裂三者之间的关系，或单纯追求支出的经济节约；或不顾“效果”单纯追求效率而造成浪费；或追求所谓“效果”而不顾资源情况，最终影响综合效果，这都是不足取的。要对财政资金使用状况进行科学、客观的绩效评价，必须对经济性、效率性和有效性三要素进行综合考察和分析，并将三个要素进行量化，把计算出的数据或实际值，与一定的标准或预期进行比较，然后得出结论，从而实现综合评价的目的。
当前，我国财政支出绩效评价的总体框架应由以下四个部分组成：一是制度体系，包括在现有法律、法规和规章中增加有关绩效评价的条款，同时逐步建立有关财政支出绩效评价的专门法律、法规和规章；二是财政支出绩效评价的分类指标和标准体系，这是财政支出绩效评价的核心内容；三是财政支出绩效评价的方法，即探索建立实用、可行的财政支出绩效评价方法；四是评价的工作组织体系，包括具体明确财政支出绩效评价的工作范围，制定工作程序，确定评价结果的应用等。
在当前的绩效评价工作中，有以下四个方面的问题需要解决：一是对财政支出进行科学分类。现在同一类支出中的不同项目有很大差异，同一类支出中的不同地区之间也有很大差异，给财政支出进一步细化带来很多麻烦，需要对财政支出进行科学分类。二是解决评价指标的的通用性矛盾。由于财政支出的公共性与复杂性，通用性强的指标，个性化就差；照顾个性化多了，指标使用的普遍性就会逊色。如何找到合适的指标来覆盖所有的项目，找到合理的方法来对社会效益和长期效益进行对比分析成为当前的难点问题。三是制定合理的标准值。四是科学运用绩效评价的成果，解决好财政部门与其他部门和单位的协调问题，以及财政内部各职能部门之间的协调和成果共享问题。
我们考虑，当前实施财政支出绩效评价要做好以下四项前提工作：
(一)完善评价制度。评价制度是评价行为应遵守的规范，是开展评价工作的方法依据．制度体系的建设，在绩效评价开始前应先行一步。一是加快财政支出绩效管理的法制化建设步伐，在《预算法》、《审计法》等法律中增加绩效管理的条款，加强对财政支出管理的约束力，强化财政支出绩效评价手段，为今后开展财政支出绩效评价工作奠定必要的法律基础；二是各级人民代表大会对政府财政收支预决算的审查也应从合规、合理、合法性审查向以绩效结果审查为重心转移；三是要研究制定一系列统一的制度规范，明确财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。
(二)建立指标体系。财政支出绩效评价指标体系的建立，应从两个层面进行考虑。一是从政府财政部门的角度考虑。一方面政府是维持资源配置秩序的政策制定者，同时还要行使行政权力，担负基础资源配置的调控角色；另一方面，政府是国有资产最大的所有者，而财政部门作为政府主管资金分配的职能部门，最关心的是资金的使用情况、使用效率和使用的安全性，以及对国家和社会的贡献水平，并对财政资金管理者的管理活动进行评价和监督。从资金的使用者角度看，他们应侧重于关心项目实施中的财务状况，项目实施中的效率性，即投入产出效率，项目实施后的有效性等。二是从指标的构成形式考虑。在财政支出中，尤其是项目支出，包含的层次很多，也很复杂，建立财政支出绩效评价指标体系时，除了要遵循科学性、可比性、可操作性和统一性原则外，还要按照整体优化原则，符合长期利益原则和动态完善原则，审慎地选择评价指标，既兼顾到评价对象的个性化特征，又考虑到绩效管理的共性，尽量做到普遍性与特殊性的统一。评价指标选择和使用中，还应注意项目的规模和区域的制约性，既要考虑规模、区域不可比的制约，又要考虑绩效相对的可比性和可行性。
(三)确定评价标准。财政支出绩效评价标准分为定量标准和定性标准两大类，根据取值基础的不同，可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准等四种类型。从理论上讲，这些标准都可以作为衡量和评判的基准，但在具体操作上，由于各标准的技术方法、统计口径、适用范围各不相同，而且只采用单一标准容易导致评价结果偏向主观，所以评价组织实施时，应根据评价目标和评价对象的不同来确定适当的评价标准。
(四)选择评价方法。财政支出绩效评价方法，是围绕财政支出绩效评价的分类体系，利用系数法等专业方法，将不同层次的评价指标根据评价标准，依据层次设定不同指标的权重，然后采用综合指数法对指标的权数进行加权汇总综合，得出量化的评价结果，最后依据量化的评价分数，对评价对象做出正确判断和评议。一般包括选定评价指标、明确标准值类型、测定行业标准值、评价指标权重赋值、计算指标实际值等程序。然后根据经有关部门核准的会计决算报表、统计报表等数据信息，按照指标计算公式，计算出各项评价指标的实际值。
财政支出绩效评价的具体方法，可根据支出项目的不同情况采用一种方法，也可以多种方法同时进行。财政支出绩效评价方法主要有以下四种。
一是比较法。包括1.目标预定与实施效果比较法。通过财政支出所产生的实际结果与预定的(计划或预算)目标比较，分析完成或未完成目标的原因和制约因素，从而评价财政支出绩效。2.成本——效益比较法。针对财政支出确定的目标，在目标效益额相同的情况下，对支出项目中发生的各种正常开支、额外开支和特殊费用等进行比较，以求以最小的成本取得最大的效益。3.历史动态比较法。将历史上各个时期的同类支出，按一定原则和类别分类排列，分析比较，确定支出项目资金与效率的变化情况。4.横向比较法。将相同或近似的支出项目，通过其在不同地区或不同时期的实施情况进行比较分析，判断支出的绩效。
二是因素分析法。通过分析所有影响效益及资金支出的内外因素，进行综合分析评价。使用因素分析法时，列举的内外影响因素应尽可能地多，以使评价的结果更客观。
三是最低成本法。在项目支出不易观测或无法直接计算效益大小的情况下，可采取分析评价多个功能和目标相近的方案，选择成本低的方案作为参照，进行评价分析。
四是专家评议和公众评判法。依据评议指标评价项目的支出绩效时，采用调查问卷、座谈等形式，用定性指标为主、定量指标为辅的方法进行，以综合分析判断的方式确定 各项评议指标所处的等级，并确定每个等级对应的参数，再乘以指标权数，得出每位评议人员对指标的打分结果，最后将每位评议者对指标的评分加权平均，求得每项指标的最终分数。也可以由若干相关领域的专家对财政支出绩效进行分析；设计不同的调查问卷，发给一定数量人员填写，然后汇总分析各方面意见，进行评价判断。
以上方法一般选用一种或一种以上，结合使用，根据选用的财政支出绩效评价标准值，确定各项计量指标的基本分数和定性指标的评议、评判分数，最后汇总出支出项目的综合评价分数。
二、改进财政支出绩效评价工作的对策建议
我国财政支出绩效评价工作刚刚起步，存在着财政支出绩效评价法律保障不够，支出绩效评价缺乏科学的指标体系，财政支出绩效评价的结果运用乏力，评价方法相对单一，专业人才咨询制度不完善，机构设置不配套等问题。为此，建议从以下几方面推进此项工作：
1.加快财政支出绩效评价的法制化建设步伐，理顺从中央到地方各级财政部门的绩效评价机构设置。
2.部门预算中增加绩效目标内容，绩效评价逐步与绩效预算配套实施。目前，我国已完成一个部门一本预算的改革目标，但部门预算中还缺少将部门和单位事业发展目标与资金供给量相联系的内容。事业发展目标代表部门和单位未来的发展方向，为保证预算单位的各项业务均能围绕事业发展目标展开，年度凡是与事业发展目标有关的经济业务和事项，均应通过预算反映。同时财政业务部门工作的重点也应调整到对事业发展目标与经费安排关系的审核方面，加快绩效预算的改革步伐，使绩效评价与绩效预算这一对孪生事物尽早结合起来，发挥应有的作用。
3.建立绩效评价指标体系和绩效管理数据库，做好绩效评价工作的基础建设，使绩效评价目标量化和具体化，为绩效评价工作的开展提供技术支持，奠定良好的基础。
4.建立部门绩效公示制度，扩大绩效评价成果的社会影响。将财政支出绩效评价的成果在一定范围内公布，增加绩效评价成果的透明度和威慑力。
5.财政支出绩效评价与财政监督检查相结合。目前财政部门在维护资金使用的安全性、规范性上已积累了比较丰富的监管经验，因此可考虑在现有的财政监督职能内增加绩效评价的要求，或在绩效评价中添加财政支出的安全性和规范性的检查内容，将财政监督检查同绩效评价结合起来，发挥二者的综合职能。
责任编辑：伊 人
作者简介：杨玲，女，河南省财政厅副厅长，经济学硕士。