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近些年来，我国农业发展和新农村建设取得了历史性重大成就。在这一过程中，国家财政的强有力支持发挥了关键作用。2003年至2013年，国家财政用于农业的支出一直保持较快增长态势，从1754亿元增加到13228亿元，增长6.5倍，年均增长25%以上，占财政支出的比重从7.1%提高到9.5%。其间，我们高度重视农业基础制度建设，不断完善强农惠农富农政策，初步建立起一套适应社会主义市场经济要求、符合我国国情的农业支持保护体系。现在回过头来看，如果不是过去十年抓住经济高速增长、国家财政增收较多的机遇把建立农业支持保护体系这件大事办了，等到今后再办这件事恐怕就很难了，因为随着经济增长由高速向中高速转变，财政收入增速明显趋缓，支农投入不可能再像过去那样保持年均25%以上的增长速度。今年全国财政预算安排农业方面的投入增长仅为8.6%，甚至低于全国财政支出9.5%的增长速度。同时也要看到，尽管我国过去财政支农投入增速很快，但由于农业底子薄、基础弱，要保持稳定发展，亟需增加投入。同发达国家相比，我国农业投入无论是规模还是比例都偏低。以农业补贴率（农业生产者补贴占农业总收入比重）为例，目前我国约为15%左右，低于经合组织国家20%左右的水平，与韩国和日本高达40%—50%比相差更远。在这方面，我国还有很大的提高空间。
一、农业发展的新特征要求继续增加财政支农资金投入
随着工业化、城镇化快速发展，我国农业出现了很多新的变化，呈现出新的阶段性特征。如果对此加以深入分析，就会发现进一步增加财政支农投入非常重要。
（一）农产品供求进入紧平衡阶段。过去十年我国粮食产量实现前所未有的 “十连增”，其他农产品产量大幅增加，但也恰恰是在这十年里，我国农产品贸易从过去的长期顺差转变为逆差，并且逆差呈快速增加态势，去年已经超过了500亿美元。现在，我们是世界上第三大农产品进口国，贸易逆差在国际上仅次于日本居第二位。这些情况说明，我国农产品供给增长快，但需求增长得更快。这些年来，虽然粮食直接消费减少，但间接消费如肉蛋奶等大幅增加，其中一个重要因素是城镇化。一个农民进入城市，食品消费量若按综合当量计算的话，要增加30%—50%。过去十年中，每年从农村往城镇转移人口大约两千万人，十年就是两亿人，这两亿人对农产品需求增加了很多。今后相当一个时期，我国城镇化进程将继续推进，对农产品需求将持续增长。过去我们讲，我国农产品供求是总量平衡、丰年有余。从去年开始，我们讲农产品供求进入紧平衡阶段。农产品供求格局的这种转折性变化，客观上要求农业生产要稳定增长、农产品供给要持续增加，相应地也要求财政加大支持力度。
（二）农业资源环境约束进入趋紧阶段。我国耕地本来就少，这些年尽管国家严格控制占用耕地，但每年耕地减少数量仍在七八百万亩左右甚至更多，而且多是水田、优质耕地。仅东南沿海5省就减少了水田1800万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积。虽然有占补平衡，但占近补远、占优补劣、占水田补旱田现象严重，耕地质量下降。我国人均水资源仅为世界平均水平的四分之一，农业用水相当紧张，现在又出现了一个新情况，就是城镇和工业用水挤占农业用水，导致农业用水紧缺问题更加突出。此外，化肥、农膜、农药等农业生产资料的投入，已经到了极限。尽管化肥施用量说法不一，有的说单位面积施用量是国际平均水平的两倍，也有说是三倍，不同的算法数据可能有一些差别，但是化肥施用量过多、利用率较低是不争事实，这造成大范围的农业面源污染。农膜残留问题也很突出，像新疆农膜一亩残留超过25公斤，严重影响农作物生长。同时，水土流失、草原退化等问题依然存在。这些已成为影响农业可持续发展的重要因素。
（三）农业生产经营进入高成本阶段。受国内外多种因素的影响，不仅农业生产的物质费用在持续增加，人工费用、土地成本和物流成本也在快速提高。2007—2011年的5年间，三种粮食平均每亩生产总成本增长71%，其中，物质费用增长58%、人工费用增长69%、土地成本增长1.2倍，成本增长速度高于粮价提高幅度。农村劳动力结构性短缺显现，机会成本快速上升，土地流转费用大幅提高，从前几乎忽略不计的人工和土地费用，现在占总成本的比重已超过50%。同时随着农业生产布局日益向优势产区集中，农产品跨区域流通量增大、运距拉长，物流成本呈增长态势，农业生产经营成本步入上升通道。
（四）农业生产经营进入高风险阶段。农业作为自然再生产与经济再生产相交织的过程，本身就有较多的风险。近年来，由于诸多因素影响，风险呈上升态势。一是自然风险加剧。在全球气候变暖背景下，我国极端天气气候事件发生频率总体呈上升趋势，强度增强。特别是对农业生产影响最大的干旱问题趋于严重。中国气象局对建国以后60年的气候态势做了一个研究，得出一个结论：从上世纪60年代到现在，年均旱灾面积从15%左右增长到50%—60%。二是市场风险加剧。过去影响农产品市场供求和价格的主要是国内生产因素。随着农业与国民经济关联加强和对外开放扩大，影响我国农产品市场供求和价格的因素增多，除去国内农业生产情况外，还有国际上农业丰歉、能源价格变动、投机资本炒作、货币汇率波动等。三是质量安全风险上升。由于环境污染加剧和农业投入品的不合理使用，农产品质量安全风险跟过去相比大大提高。前段时间国土资源部和环保部公布了我国耕地污染数据，引起了各方面的高度关注。现在我国有19.4%的耕地被污染，严重威胁农产品质量安全，其中，中重度污染的面积5000万亩左右，已不能生产食用农产品。
（五）农业进入国际竞争加剧阶段。世界上农业发达国家，如美国、澳大利亚等，农场规模多在上百甚至上千公顷。东亚一些国家和地区，像韩国、日本和我国台湾，农户经营规模多在十几公顷以上，在世界上已属于小规模。而我国农户经营规模比它们还少，不到0.7公顷，在世界上只能算是超小规模。即使今后我们搞土地流转、规模经营，但在可预见的将来，搞到像日本、韩国那样的规模都不容易，更遑论像美国等国家了。现在我国农产品平均关税水平只有15.3%，农业对外开放程度在世界上是最高的，已深度介入国际市场。在这种情况下，我国超小规模经营的农户实际上是在与世界上大规模的现代化农场进行竞争，处于明显不利地位。 在工业化、城镇化、国际化的大背景下，要促进我国农业持续稳定发展，政府必须加强支持保护，这也是世界各国的普遍做法。同时，我国城乡差距也很大，有人说我们沿海农村像欧洲、中西部农村像非洲。推进新农村建设，也需要财政不断地加大投入力度。如何从我国国情出发，针对农业发展的阶段性特征，适应农业现代化和新农村建设的需要，深入研究财政支农投入的有效方式、合适规模、合理结构等，是摆在我们面前的一个重大课题。
二、着力在提高财政支农资金配置效率上下功夫
虽然目前国家用于农业农村发展的资金有待增加，但现有资金使用效率不高、浪费严重等问题也很突出。当务之急是把现有的财政支农资金用好管好，最大限度地提高资金配置效率。否则，财政支农资金增加再多，效果也会大打折扣。
一要聚焦中心任务。财政支农资金的分配使用，要紧紧围绕党中央、国务院确定的农业发展的中心任务。在过去的基础上，新一届中央领导集体从战略全局出发，对农业、农村发展的中心任务又有新的要求，这集中体现在习近平总书记系列重要讲话，特别是在去年底中央农村工作会议上习近平总书记和李克强总理发表的重要讲话里。衡量财政支农资金配置效率的高低，首先要看是不是很好地服从服务于中心任务。如果偏离了中心任务，即使具体事做得再好，从宏观上来讲，资金配置的效率也很难说是高的。
二要厘清边界和责任。重点是要厘清农业中公益性、准公益性、竞争性领域的边界，相应厘清政府与市场、政府与社会组织、政府与农民、中央与地方的边界和责任。当然，农业有其特殊性，各方面的边界和责任不容易分得很清，有些领域很难说绝对是由谁来负责，需要大家一块来干。但从指导原则上来讲，厘清边界是必要的，也是必需的。因为现在很多事情，大家都在干、都在投入，但由于责任不清、边界不明，导致效率很低、效果很差。
三要构建财政支农资金配置新机制。提高财政支农资金配置效率，关键是探索建立有效的体制机制和制度保障。
第一，探索建立精准投入机制。精准扶持的概念，是前一段先从扶贫开发上提出来的。最近中央领导同志都在强调，政府投入要搞“滴灌”，以提高精准性和有效性，不能搞“大水漫灌”。财政支农资金要围绕农业农村发展的重点地区、关键环节和薄弱部位，有针对性地予以支持，特别是注意采取具有放大效应或倍数效应的举措。比如，拿出部分财政资金用于支持农业保险发展，可以在灾害发生后及时弥补生产者损失，放大财政资金对农业风险的防范化解效应。再比如救灾工作，现在层层上报的受灾损失数字基本上都是“拍脑袋”拍出来的、缺乏准确的依据，在此基础上进行的救灾资金分配也是“大概齐”。反过来，如果拿出一部分财政救灾资金支持企业、居民等上财产保险，一旦发生灾害，保险公司的人员会用专业的眼光和规范的办法，严谨、细致、负责地核查灾损，为开展理赔提供依据。同时，这也会为政府准确判断灾情、有效组织救灾奠定坚实基础。这方面的例子还有很多。
第二，探索建立竞争性资金分配机制。现在农业农村发展很多方面的投入，是“普惠式”分配的，不管各地情况如何、条件怎样、积极性高低都得给。针对这些问题，可以考虑探索建立竞争性分配机制，竞争立项，奖优罚劣。你愿意干、有条件干，而且能干好，就多给资金；不愿意干的，不具备条件的，或者干不好的，就少给资金。当年没把事干好的，下年度减少支持。而且资金拨付方式也要相应改革，不要一下子都给，可以用先建后补、以奖代补等办法加强事中、事后的监管使用。通过这种竞争性的分配方式，可以调动各地干事、把事干好的积极性，从而提高财政支农资金的使用效率。
第三，探索建立财政支农资金效应放大机制。除去必须由财政直接投入的项目外，其他可以通过财政贴息、风险补偿等方式进行支持，效果会更好。这方面财政部这几年一直在探索，我认为力度和规模可以更大一些。前两年，国家农业综合开发办和中国农业发展银行合作，拿出一个亿财政资金用于补贴利息，撬动了银行18个亿的信贷资金投入，国务院领导同志对此给予充分肯定。很多农业建设项目都可以通过这种方式来做，发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会资金参与。当然，有些领域的建设若这样做，还需要通过相关改革创造条件。比如，近几年辽宁、黑龙江、吉林等地在引入社会资本投入水利基础设施建设方面进行了一些尝试，遇到的问题是，由于现有的水资源收费制度不合理、水价偏低，难以补偿投资，社会资本参与积极性不高。最近国务院在研究水价制度改革问题，方向是逐步使水价反映水资源的稀缺程度，如果这一改革推开后，财政再适当给予一些补贴和补助，就可以调动社会资金投入水利的积极性，水利基础设施建设所需资金的来源就会大大拓宽。最近中央正在安排农业方面的一系列重大改革，将为建立财政支农资金效应放大机制创造有利的环境条件。
第四，探索建立农业公共服务购买机制。除必须由政府部门直接提供的公共服务之外，农业农村其他的服务，完全可以发挥市场机制作用，委托社会中介组织、农业技术推广部门、各种其他社会组织、农业龙头企业等来承担相应任务。这样做，既有利于提高公共服务的效率，也有利于推进农业事业单位改革。一些地方已经进行了试点，效果不错，下一步要在面上推广。
第五，探索建立财政支农资金整合机制。现在农业财政资金大体上是按部门切块分配，经常是同一件事，各相关部门都有一定的资金投入，结果是各自为政、项目分散、低水平重复建设，资金使用效率低下、浪费严重。中央强调要整合涉农资金，并在黑龙江省进行试点，目前来看尽管试点取得了初步成效，但难度也很大。因为资金是从中央部门“戴帽”下来的，地方上要整合，或者整合不动，或者整合后对当地的资金投放减少，地方有顾虑。要真正地解决这个问题，恐怕还要从源头上想办法，从中央层面改革资金分配机制。当然，这件事情极为复杂，不一定马上能做到，但可以研究一下能否在某个方面、某个领域取得突破，以积累经验、形成共识。
第六，探索建立财政支农资金配置效率评价考核体系。这是一项基础性的工作，对提高资金配置效率至关重要。现在各方面对财政支农资金配置效率说法不一，多是从一些具体事例中得到的，实际情况到底如何是说不清楚的，因为没有面上的、准确数据和科学的指标体系做依据。有关方面要高度重视这件事情，抓紧研究建立数据收集、监测、分析、评价体系。 四要发挥财政对农业农村改革发展的导向作用。每个部门都有自己思考问题的角度，农业部门有他的长处也有他的局限性，有些事情需要财政部门的同志从综合的角度来统筹考量。财政部门要主动作为，发挥财政对农业农村发展的导向和推动作用。在这方面，财政部门已经做了不少工作，可以在这个基础之上继续往前推进。比如，在推动高产优质苜蓿种植上，财政部就发挥了关键作用。大家都知道，我国与西方发达国家在牛奶产量和质量方面有很大的差距。从奶牛品种上来讲，基本没有差别，因为我们国家主要的奶牛品种都是从澳大利亚等国引进的，但在澳大利亚能产八九吨奶的奶牛到中国后却只能产四五吨甚至更低。从质量上来讲，我们的牛奶差得更远。这是为什么？研究表明，我们国家养奶牛主要是喂玉米、秸秆等，而西方发达国家喂奶牛主要是苜蓿和青贮。现在美国，苜蓿是第三大种植作物。过去我国也有一些地方种植苜蓿，没有好的品种和科学的栽培方式，苜蓿产量低、质量差，优质苜蓿主要靠进口。前两年，在胡静林同志支持下，财政部农业司经过深入调查研究，率先提出来实施全国优质苜蓿行动计划，每年拿出5个亿资金予以支持，当时业务主管部门的有关同志对这个事并不积极。优质苜蓿行动计划搞了一段时间以后，效果非常好。前几天国务院领导同志到河北考察地下水超采治理，地方提出减少农业用水的一个重要途径，就是调整农业种植结构，大力发展苜蓿。国务院领导同志当时还跟我说，下一步要考虑在别的具备条件的地方发展苜蓿。近日国务院领导同志研究黑龙江、吉林粮食收储的时候，也提出在玉米供求相对充足的情况下，国家既要继续支持玉米生产，也要研究支持结构调整的措施。实际上最近这几年农业方面出台的政策，有很多都是财政部门同志提出来的。从今后看，怎么更好地发挥财政部门综合性强、站位高、视野宽的优势，引领农业发展方向，推动深化农村改革，还有很大的空间。这个事情做好了，对提高农业资金配置效率也会产生积极作用。
三、关于农研会工作
最后，我再简单谈谈农研会的工作。过去我对农研会的情况有所了解，知道农研会围绕“三农”改革发展和财政支农，组织有关方面专家做了大量调查研究，提出了很多好的意见和建议，受到了财政部和国务院领导的高度重视，成为重要的决策参考。这两天，我认真看了农研会的工作报告，感到农研会对当前农业农村形势的把握是准确的，今后的工作安排是全面的，只要坚持不懈地做下去，农研会必将发挥更大的作用。去年以来，从习近平总书记、李克强总理到中央有关部门，都强调要加强中国特色智库建设，中央为此还专门发了一个文件，这是前所未有的，也为继续做好农研会工作提供了难得的机遇和更好的环境条件。农研会要在过去很好的基础上，按照中央要求，适应形势需要，进一步找准自身定位，明确重点任务，拓展研究领域，提高研究水平，充分发挥好智库作用。比如，现在国务院一再强调，政策出台要搞第三方评估。最近国务院出台的几项重要政策，就分别请了中国社科院、国务院发展研究中心等进行评估。像财政支农政策和资金投入这一块，农研会能不能在财政部支持下，组织开展第三方评估，为推进决策的科学化提供支撑？其中，提高财政支农资金配置效率这件事，涉及农业、财政等诸多方面的体制和政策问题，农研会是不是也可以做一点研究？这里只是个人的一些粗浅想法，不一定正确，谨供参考。
（作者系国务院研究室副主任）
一、农业发展的新特征要求继续增加财政支农资金投入
随着工业化、城镇化快速发展，我国农业出现了很多新的变化，呈现出新的阶段性特征。如果对此加以深入分析，就会发现进一步增加财政支农投入非常重要。
（一）农产品供求进入紧平衡阶段。过去十年我国粮食产量实现前所未有的 “十连增”，其他农产品产量大幅增加，但也恰恰是在这十年里，我国农产品贸易从过去的长期顺差转变为逆差，并且逆差呈快速增加态势，去年已经超过了500亿美元。现在，我们是世界上第三大农产品进口国，贸易逆差在国际上仅次于日本居第二位。这些情况说明，我国农产品供给增长快，但需求增长得更快。这些年来，虽然粮食直接消费减少，但间接消费如肉蛋奶等大幅增加，其中一个重要因素是城镇化。一个农民进入城市，食品消费量若按综合当量计算的话，要增加30%—50%。过去十年中，每年从农村往城镇转移人口大约两千万人，十年就是两亿人，这两亿人对农产品需求增加了很多。今后相当一个时期，我国城镇化进程将继续推进，对农产品需求将持续增长。过去我们讲，我国农产品供求是总量平衡、丰年有余。从去年开始，我们讲农产品供求进入紧平衡阶段。农产品供求格局的这种转折性变化，客观上要求农业生产要稳定增长、农产品供给要持续增加，相应地也要求财政加大支持力度。
（二）农业资源环境约束进入趋紧阶段。我国耕地本来就少，这些年尽管国家严格控制占用耕地，但每年耕地减少数量仍在七八百万亩左右甚至更多，而且多是水田、优质耕地。仅东南沿海5省就减少了水田1800万亩，相当于减掉了福建省全省的水田面积。虽然有占补平衡，但占近补远、占优补劣、占水田补旱田现象严重，耕地质量下降。我国人均水资源仅为世界平均水平的四分之一，农业用水相当紧张，现在又出现了一个新情况，就是城镇和工业用水挤占农业用水，导致农业用水紧缺问题更加突出。此外，化肥、农膜、农药等农业生产资料的投入，已经到了极限。尽管化肥施用量说法不一，有的说单位面积施用量是国际平均水平的两倍，也有说是三倍，不同的算法数据可能有一些差别，但是化肥施用量过多、利用率较低是不争事实，这造成大范围的农业面源污染。农膜残留问题也很突出，像新疆农膜一亩残留超过25公斤，严重影响农作物生长。同时，水土流失、草原退化等问题依然存在。这些已成为影响农业可持续发展的重要因素。
（三）农业生产经营进入高成本阶段。受国内外多种因素的影响，不仅农业生产的物质费用在持续增加，人工费用、土地成本和物流成本也在快速提高。2007—2011年的5年间，三种粮食平均每亩生产总成本增长71%，其中，物质费用增长58%、人工费用增长69%、土地成本增长1.2倍，成本增长速度高于粮价提高幅度。农村劳动力结构性短缺显现，机会成本快速上升，土地流转费用大幅提高，从前几乎忽略不计的人工和土地费用，现在占总成本的比重已超过50%。同时随着农业生产布局日益向优势产区集中，农产品跨区域流通量增大、运距拉长，物流成本呈增长态势，农业生产经营成本步入上升通道。
（四）农业生产经营进入高风险阶段。农业作为自然再生产与经济再生产相交织的过程，本身就有较多的风险。近年来，由于诸多因素影响，风险呈上升态势。一是自然风险加剧。在全球气候变暖背景下，我国极端天气气候事件发生频率总体呈上升趋势，强度增强。特别是对农业生产影响最大的干旱问题趋于严重。中国气象局对建国以后60年的气候态势做了一个研究，得出一个结论：从上世纪60年代到现在，年均旱灾面积从15%左右增长到50%—60%。二是市场风险加剧。过去影响农产品市场供求和价格的主要是国内生产因素。随着农业与国民经济关联加强和对外开放扩大，影响我国农产品市场供求和价格的因素增多，除去国内农业生产情况外，还有国际上农业丰歉、能源价格变动、投机资本炒作、货币汇率波动等。三是质量安全风险上升。由于环境污染加剧和农业投入品的不合理使用，农产品质量安全风险跟过去相比大大提高。前段时间国土资源部和环保部公布了我国耕地污染数据，引起了各方面的高度关注。现在我国有19.4%的耕地被污染，严重威胁农产品质量安全，其中，中重度污染的面积5000万亩左右，已不能生产食用农产品。
（五）农业进入国际竞争加剧阶段。世界上农业发达国家，如美国、澳大利亚等，农场规模多在上百甚至上千公顷。东亚一些国家和地区，像韩国、日本和我国台湾，农户经营规模多在十几公顷以上，在世界上已属于小规模。而我国农户经营规模比它们还少，不到0.7公顷，在世界上只能算是超小规模。即使今后我们搞土地流转、规模经营，但在可预见的将来，搞到像日本、韩国那样的规模都不容易，更遑论像美国等国家了。现在我国农产品平均关税水平只有15.3%，农业对外开放程度在世界上是最高的，已深度介入国际市场。在这种情况下，我国超小规模经营的农户实际上是在与世界上大规模的现代化农场进行竞争，处于明显不利地位。 在工业化、城镇化、国际化的大背景下，要促进我国农业持续稳定发展，政府必须加强支持保护，这也是世界各国的普遍做法。同时，我国城乡差距也很大，有人说我们沿海农村像欧洲、中西部农村像非洲。推进新农村建设，也需要财政不断地加大投入力度。如何从我国国情出发，针对农业发展的阶段性特征，适应农业现代化和新农村建设的需要，深入研究财政支农投入的有效方式、合适规模、合理结构等，是摆在我们面前的一个重大课题。
二、着力在提高财政支农资金配置效率上下功夫
虽然目前国家用于农业农村发展的资金有待增加，但现有资金使用效率不高、浪费严重等问题也很突出。当务之急是把现有的财政支农资金用好管好，最大限度地提高资金配置效率。否则，财政支农资金增加再多，效果也会大打折扣。
一要聚焦中心任务。财政支农资金的分配使用，要紧紧围绕党中央、国务院确定的农业发展的中心任务。在过去的基础上，新一届中央领导集体从战略全局出发，对农业、农村发展的中心任务又有新的要求，这集中体现在习近平总书记系列重要讲话，特别是在去年底中央农村工作会议上习近平总书记和李克强总理发表的重要讲话里。衡量财政支农资金配置效率的高低，首先要看是不是很好地服从服务于中心任务。如果偏离了中心任务，即使具体事做得再好，从宏观上来讲，资金配置的效率也很难说是高的。
二要厘清边界和责任。重点是要厘清农业中公益性、准公益性、竞争性领域的边界，相应厘清政府与市场、政府与社会组织、政府与农民、中央与地方的边界和责任。当然，农业有其特殊性，各方面的边界和责任不容易分得很清，有些领域很难说绝对是由谁来负责，需要大家一块来干。但从指导原则上来讲，厘清边界是必要的，也是必需的。因为现在很多事情，大家都在干、都在投入，但由于责任不清、边界不明，导致效率很低、效果很差。
三要构建财政支农资金配置新机制。提高财政支农资金配置效率，关键是探索建立有效的体制机制和制度保障。
第一，探索建立精准投入机制。精准扶持的概念，是前一段先从扶贫开发上提出来的。最近中央领导同志都在强调，政府投入要搞“滴灌”，以提高精准性和有效性，不能搞“大水漫灌”。财政支农资金要围绕农业农村发展的重点地区、关键环节和薄弱部位，有针对性地予以支持，特别是注意采取具有放大效应或倍数效应的举措。比如，拿出部分财政资金用于支持农业保险发展，可以在灾害发生后及时弥补生产者损失，放大财政资金对农业风险的防范化解效应。再比如救灾工作，现在层层上报的受灾损失数字基本上都是“拍脑袋”拍出来的、缺乏准确的依据，在此基础上进行的救灾资金分配也是“大概齐”。反过来，如果拿出一部分财政救灾资金支持企业、居民等上财产保险，一旦发生灾害，保险公司的人员会用专业的眼光和规范的办法，严谨、细致、负责地核查灾损，为开展理赔提供依据。同时，这也会为政府准确判断灾情、有效组织救灾奠定坚实基础。这方面的例子还有很多。
第二，探索建立竞争性资金分配机制。现在农业农村发展很多方面的投入，是“普惠式”分配的，不管各地情况如何、条件怎样、积极性高低都得给。针对这些问题，可以考虑探索建立竞争性分配机制，竞争立项，奖优罚劣。你愿意干、有条件干，而且能干好，就多给资金；不愿意干的，不具备条件的，或者干不好的，就少给资金。当年没把事干好的，下年度减少支持。而且资金拨付方式也要相应改革，不要一下子都给，可以用先建后补、以奖代补等办法加强事中、事后的监管使用。通过这种竞争性的分配方式，可以调动各地干事、把事干好的积极性，从而提高财政支农资金的使用效率。
第三，探索建立财政支农资金效应放大机制。除去必须由财政直接投入的项目外，其他可以通过财政贴息、风险补偿等方式进行支持，效果会更好。这方面财政部这几年一直在探索，我认为力度和规模可以更大一些。前两年，国家农业综合开发办和中国农业发展银行合作，拿出一个亿财政资金用于补贴利息，撬动了银行18个亿的信贷资金投入，国务院领导同志对此给予充分肯定。很多农业建设项目都可以通过这种方式来做，发挥财政资金的杠杆作用，吸引社会资金参与。当然，有些领域的建设若这样做，还需要通过相关改革创造条件。比如，近几年辽宁、黑龙江、吉林等地在引入社会资本投入水利基础设施建设方面进行了一些尝试，遇到的问题是，由于现有的水资源收费制度不合理、水价偏低，难以补偿投资，社会资本参与积极性不高。最近国务院在研究水价制度改革问题，方向是逐步使水价反映水资源的稀缺程度，如果这一改革推开后，财政再适当给予一些补贴和补助，就可以调动社会资金投入水利的积极性，水利基础设施建设所需资金的来源就会大大拓宽。最近中央正在安排农业方面的一系列重大改革，将为建立财政支农资金效应放大机制创造有利的环境条件。
第四，探索建立农业公共服务购买机制。除必须由政府部门直接提供的公共服务之外，农业农村其他的服务，完全可以发挥市场机制作用，委托社会中介组织、农业技术推广部门、各种其他社会组织、农业龙头企业等来承担相应任务。这样做，既有利于提高公共服务的效率，也有利于推进农业事业单位改革。一些地方已经进行了试点，效果不错，下一步要在面上推广。
第五，探索建立财政支农资金整合机制。现在农业财政资金大体上是按部门切块分配，经常是同一件事，各相关部门都有一定的资金投入，结果是各自为政、项目分散、低水平重复建设，资金使用效率低下、浪费严重。中央强调要整合涉农资金，并在黑龙江省进行试点，目前来看尽管试点取得了初步成效，但难度也很大。因为资金是从中央部门“戴帽”下来的，地方上要整合，或者整合不动，或者整合后对当地的资金投放减少，地方有顾虑。要真正地解决这个问题，恐怕还要从源头上想办法，从中央层面改革资金分配机制。当然，这件事情极为复杂，不一定马上能做到，但可以研究一下能否在某个方面、某个领域取得突破，以积累经验、形成共识。
第六，探索建立财政支农资金配置效率评价考核体系。这是一项基础性的工作，对提高资金配置效率至关重要。现在各方面对财政支农资金配置效率说法不一，多是从一些具体事例中得到的，实际情况到底如何是说不清楚的，因为没有面上的、准确数据和科学的指标体系做依据。有关方面要高度重视这件事情，抓紧研究建立数据收集、监测、分析、评价体系。 四要发挥财政对农业农村改革发展的导向作用。每个部门都有自己思考问题的角度，农业部门有他的长处也有他的局限性，有些事情需要财政部门的同志从综合的角度来统筹考量。财政部门要主动作为，发挥财政对农业农村发展的导向和推动作用。在这方面，财政部门已经做了不少工作，可以在这个基础之上继续往前推进。比如，在推动高产优质苜蓿种植上，财政部就发挥了关键作用。大家都知道，我国与西方发达国家在牛奶产量和质量方面有很大的差距。从奶牛品种上来讲，基本没有差别，因为我们国家主要的奶牛品种都是从澳大利亚等国引进的，但在澳大利亚能产八九吨奶的奶牛到中国后却只能产四五吨甚至更低。从质量上来讲，我们的牛奶差得更远。这是为什么？研究表明，我们国家养奶牛主要是喂玉米、秸秆等，而西方发达国家喂奶牛主要是苜蓿和青贮。现在美国，苜蓿是第三大种植作物。过去我国也有一些地方种植苜蓿，没有好的品种和科学的栽培方式，苜蓿产量低、质量差，优质苜蓿主要靠进口。前两年，在胡静林同志支持下，财政部农业司经过深入调查研究，率先提出来实施全国优质苜蓿行动计划，每年拿出5个亿资金予以支持，当时业务主管部门的有关同志对这个事并不积极。优质苜蓿行动计划搞了一段时间以后，效果非常好。前几天国务院领导同志到河北考察地下水超采治理，地方提出减少农业用水的一个重要途径，就是调整农业种植结构，大力发展苜蓿。国务院领导同志当时还跟我说，下一步要考虑在别的具备条件的地方发展苜蓿。近日国务院领导同志研究黑龙江、吉林粮食收储的时候，也提出在玉米供求相对充足的情况下，国家既要继续支持玉米生产，也要研究支持结构调整的措施。实际上最近这几年农业方面出台的政策，有很多都是财政部门同志提出来的。从今后看，怎么更好地发挥财政部门综合性强、站位高、视野宽的优势，引领农业发展方向，推动深化农村改革，还有很大的空间。这个事情做好了，对提高农业资金配置效率也会产生积极作用。
三、关于农研会工作
最后，我再简单谈谈农研会的工作。过去我对农研会的情况有所了解，知道农研会围绕“三农”改革发展和财政支农，组织有关方面专家做了大量调查研究，提出了很多好的意见和建议，受到了财政部和国务院领导的高度重视，成为重要的决策参考。这两天，我认真看了农研会的工作报告，感到农研会对当前农业农村形势的把握是准确的，今后的工作安排是全面的，只要坚持不懈地做下去，农研会必将发挥更大的作用。去年以来，从习近平总书记、李克强总理到中央有关部门，都强调要加强中国特色智库建设，中央为此还专门发了一个文件，这是前所未有的，也为继续做好农研会工作提供了难得的机遇和更好的环境条件。农研会要在过去很好的基础上，按照中央要求，适应形势需要，进一步找准自身定位，明确重点任务，拓展研究领域，提高研究水平，充分发挥好智库作用。比如，现在国务院一再强调，政策出台要搞第三方评估。最近国务院出台的几项重要政策，就分别请了中国社科院、国务院发展研究中心等进行评估。像财政支农政策和资金投入这一块，农研会能不能在财政部支持下，组织开展第三方评估，为推进决策的科学化提供支撑？其中，提高财政支农资金配置效率这件事，涉及农业、财政等诸多方面的体制和政策问题，农研会是不是也可以做一点研究？这里只是个人的一些粗浅想法，不一定正确，谨供参考。
（作者系国务院研究室副主任）