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摘要：本文结合元谋县水利工程管理现状及影响水利体制改革的主要因素进行简要的分析，针对改革中存在的问题，分析了元谋县影响农村小型水利体制改革的几个方面因素，提出了几项推进改革的措施。
关键词：小型水利工程；农村水利；管理体制；改革措施
1元谋县农村小型水利工程管理现状
元谋县位于云南中西部，全县现有农田水利工程2707处，其中蓄水工程1846座（不含地头水柜），引水工程510处，提水工程351处。全县有效灌溉面积18.05万亩，其中小型水利工程有效灌溉面积12.63万亩，占全县有效灌溉面积的70%。小型水利工程是元谋县农业生产用水和农村人畜饮水的重要来源，发挥着大中型水利工程不可替代的作用。
元谋县水利工程大多数是上世纪60～70年代建成的，管理方式在人民公社时期就已形成，农村土地实行家庭承包经营后，这种管理模式一直没有改变。全县集体管理的水利工程2344处，有效灌溉面积9.63万亩，占全县有效面积53%。
集体管理的水利工程管理分两种情况，一是村委管理，目前有42个村委管理58处水利工程，管理方式为村委负责水利设施管护维修、水费征收及聘任管护人员；二是村民小组自管，村民小组自管的水利工程2286处，其中1935处（主要是引水工程和小山塘）基本无人管理；有351处（主要是电灌站）平时由受益群众轮流值班，灌溉抽水时，聘用机手管理，费用按田亩分担，设备维修，渠道防渗补漏主要通过集资解决。
应该说按照“集体建设、集体所有、集体管理”的管理模式与人民公社时期的生产管理是相适应的，它为元谋县农业发展做出了巨大贡献。农村土地实行家庭承包经营后，水利设施的管理仍为集体管理。这种集体管理的管理方式与土地承包到户的经营方式的矛盾日益突出，致使小型水利工程存在着以下问题：
（1）水利投入严重不足，灌溉效益下降。进入上世纪80年代，元谋县把解决农村人畜饮水困难作为水利工程重点，政府对农田水利投入大幅减少。农村实行家庭承包经营后，集体经济迅速衰落，集体对水利的投入幾乎为零。由于存在土地承包到户的经营方式与农业生产“喝大锅水”的矛盾，农民对水利投入同样减少，参与水利工程管理的意识淡薄。上世纪’"年代在农村实行的义务工制度没有得到很好实行。
（2）水费征收困难，管理单位难已维持。水是商品的意识淡薄，农民习惯“喝大锅水”，用水少交费甚至不交费现象普遍。在元谋集体管理的蓄水工程、水工程基本不收费，电灌工程因要电抽水，所以收费，但也仅仅局限收交电费。由于管水人员收入低，正常的管护无法到位，渠道损坏、漏水、淤积严重，致使工程效益下降。
（3）水事纠纷不断。水事纠纷主要集中在跨村、屯灌溉的蓄引工程上，由于干旱少雨，来水减少，以及用水无序引发的水事纠纷，致使农户之间，村、屯之间矛盾升级，成为乡村不稳定的一个诱因。
3 影响农村小型水利体制改革的主要因素
元谋县小型水利体制改革通过政府的发动、政策的激励和投入的倾斜，取得了一定的成绩。但改革力度不大，改革效果不明显。已改革的水利工程仅占全县水利工程总数的5%，远远低于云南全省平均水平。改革后的水利工程多数未完全步入自我维持和自我发展的良性运行轨道，表现在：作为拍卖试点的苴林电灌站，因经营户缺乏资金更新设备，工程没有按计划如期抽水灌溉；承包经营的建车电灌站因设备老化，渠道渗漏、运行成本高，承包经营困难；协会运作十分困难，个别协会没有按协会章程运作，用水管理、水事纠纷仍然需要依靠村委出面协调，水利设施维修需要政府发动，协会会员不交水费现象仍然存在。
影响改革的主要因素有以下几方面：
（1）政策因素。小型水利体制改革是政府推行的。政策支持是农村小型水利体制改革成功的重要前提。政策落实不到位，制度建设滞后，不利于农村小型水利体制改革。元谋县制定这一政策时，存在保障措施力度不够，没有建立激励机制、投入机制、领导责任制度等措施，影响了改革的力度。
（2）认识因素。一些基层干部对农村小型水利体制改革性质认识模糊，理解不够，改革信心不足，改革意识不强。因而在工作中措施不力。农户对改革认识不清，对改革的效果心存疑虑，参与意愿不强。
（3）贫困因素。小型水利工程所在地多为贫困乡，人多田少，农民人均收入不足2000元。尽管群众迫切要求维修水利渠道，更新设备。一些工程因投入较大，经济承受不起而无能为力，影响了农民对水利工程继续投入。群众对改革不同程度存在悲观情绪。
（4）投入因素。按照“事权划分”原则，小型水利投入由县级政府负责，期以来中央和自治区对小型水利工程建设没有专项资金。县级财政对水利投入一直很少。改革需要资金扶持，但由于没有资金投入渠道，致使部分干部群众对改革持观望态度，改革的积极性不高。
（5）运作因素。小型水利体制改革是“政府推动、政策拉动”，在这项工作中不可避免存在经验不足、工作粗糙的问题，尊重农民意愿不够。一些协会成立没有完全按程序进行，方法简单，章程和制度不健全，协会运作中没有很好的按照“一事一议”政策运作，存在协会决策者与会员之间的矛盾，会员积极性不高，造成协会内部各项管理制度没有落到实处，水费征收困难。
4 推进农村小型水利体制改革的建议
当前是推进农村小型水利体制改革的有利时机，有中央和省政策的支持，不能因改革中出现的困难和问题而畏缩不前，应在上级水利部门的指导下，根据本地的实际，借鉴他人成功的经验，采取组织、技术、经济、管理上的措施，加快推进农村小型水利体制改革步伐。
（1）切实加强对农村小型水利体制改革工作的领导。农村小型水利体制改革涉及面广，关系到农村经济和社会发展大局。这项工作单靠水利部门是无法完成的，只有政府高度重视，切实加强领导，才能全面完成。
（2）广泛宣传，提高认识。小型水利体制改革是农村实行家庭联产承包责任制20年后，又一件大事，一些干部群众对改革思想上存在着顾虑，对如何做好这项工作，缺乏了解，影响了改革的顺利开展。因此提高认识显得非常重要。应组织乡镇和试点村干部群众到改革先进县参观学习，帮助他们开阔视野、提高认识。通过他们的宣传，提高村民改革信心。新闻媒体应加强宣传，宣传改革的意义、内容、优惠政策、典型事例、先进经验。
（3）制定工作计划，确保改革工作有条不紊的进行。元谋县水利工程较多，必须按计划有步骤循序渐进开展改革工作。元谋县水资源分布极不均匀，一些坝区乡镇、村屯水资源相对丰富，用水条件较好，而一些山区乡镇、村屯水资源缺乏，用水条件差，群众对改善用水条件非常迫切。有必要进一步调查研究，摸清各类水利工程现状，群众的态度和意愿。对认识到位，拥护改革，要求通过改革改善用水条件的重点予以扶持，优先列入改革计划。小型水利体制改革是“政府推动”，没有项目支持，没有政府资金的扶助，继续开展小型水利体制改革难度将会很大。制定改革工作计划时，要与县小型农田水利建设“十一五”规划等项目规划结合起来，通过项目的支持推进小型水利体制改革。
（4）建立激励机制。小型水利体制改革要靠“政府推动、政策拉动”两者缺一不可。2005年国务院《关于建立农田水利建设新机制的意见》进一步明确了农村小型水利体制改革的工作目标、实施原则和保障机制，并明确指出“财政部门要建立小型农田水利建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助”，中央的政策是明确的。
（5）坚持农民自愿原则，坚持改革形式的多样性。农村小型水利体制改革参与主体是受益村、屯的群众，政府不能越俎代疱，应以引导为主，尊重农民意愿，应根据本地实际情况和农民意愿，采取灵活多样的改革形式，不搞一刀切。一些山塘小型电灌工程灌溉面积非常少，对这些小工程，多征求农民意见，改革形式可以采取承包、租赁，甚至拍卖。
（6）加强管理、规范运作。农村小型水利体制改革，就是要逐步建立适应农村家庭联产承包责任制的农村小型水利工程管理体制和运作机制。是一个新生事物，有一个探索的过程，运作不规范现象在所难免，要及时总结成功的经验，促进协会运作更加规范。
5 结语
实践证明以建立农民用水户协会为重点的小型体制改革，对加快农村水利建设步伐、充分发挥现有水利设施的灌溉效益，提高农民群众自觉交纳水费的意识以及减少水利纠纷，维护农村的社会稳定起着积极作用。农村小型水利体制改革，要紧紧围绕明晰产权、明晰管理权为核心，进行实际性改革。贫困山区推进农村小型水利体制要注意从认识、体制、机制上入手，通过加强领导，广泛宣传，尊重农民意愿，加大扶持力度等措施，才能有效推进改革。
关键词：小型水利工程；农村水利；管理体制；改革措施
1元谋县农村小型水利工程管理现状
元谋县位于云南中西部，全县现有农田水利工程2707处，其中蓄水工程1846座（不含地头水柜），引水工程510处，提水工程351处。全县有效灌溉面积18.05万亩，其中小型水利工程有效灌溉面积12.63万亩，占全县有效灌溉面积的70%。小型水利工程是元谋县农业生产用水和农村人畜饮水的重要来源，发挥着大中型水利工程不可替代的作用。
元谋县水利工程大多数是上世纪60～70年代建成的，管理方式在人民公社时期就已形成，农村土地实行家庭承包经营后，这种管理模式一直没有改变。全县集体管理的水利工程2344处，有效灌溉面积9.63万亩，占全县有效面积53%。
集体管理的水利工程管理分两种情况，一是村委管理，目前有42个村委管理58处水利工程，管理方式为村委负责水利设施管护维修、水费征收及聘任管护人员；二是村民小组自管，村民小组自管的水利工程2286处，其中1935处（主要是引水工程和小山塘）基本无人管理；有351处（主要是电灌站）平时由受益群众轮流值班，灌溉抽水时，聘用机手管理，费用按田亩分担，设备维修，渠道防渗补漏主要通过集资解决。
应该说按照“集体建设、集体所有、集体管理”的管理模式与人民公社时期的生产管理是相适应的，它为元谋县农业发展做出了巨大贡献。农村土地实行家庭承包经营后，水利设施的管理仍为集体管理。这种集体管理的管理方式与土地承包到户的经营方式的矛盾日益突出，致使小型水利工程存在着以下问题：
（1）水利投入严重不足，灌溉效益下降。进入上世纪80年代，元谋县把解决农村人畜饮水困难作为水利工程重点，政府对农田水利投入大幅减少。农村实行家庭承包经营后，集体经济迅速衰落，集体对水利的投入幾乎为零。由于存在土地承包到户的经营方式与农业生产“喝大锅水”的矛盾，农民对水利投入同样减少，参与水利工程管理的意识淡薄。上世纪’"年代在农村实行的义务工制度没有得到很好实行。
（2）水费征收困难，管理单位难已维持。水是商品的意识淡薄，农民习惯“喝大锅水”，用水少交费甚至不交费现象普遍。在元谋集体管理的蓄水工程、水工程基本不收费，电灌工程因要电抽水，所以收费，但也仅仅局限收交电费。由于管水人员收入低，正常的管护无法到位，渠道损坏、漏水、淤积严重，致使工程效益下降。
（3）水事纠纷不断。水事纠纷主要集中在跨村、屯灌溉的蓄引工程上，由于干旱少雨，来水减少，以及用水无序引发的水事纠纷，致使农户之间，村、屯之间矛盾升级，成为乡村不稳定的一个诱因。
3 影响农村小型水利体制改革的主要因素
元谋县小型水利体制改革通过政府的发动、政策的激励和投入的倾斜，取得了一定的成绩。但改革力度不大，改革效果不明显。已改革的水利工程仅占全县水利工程总数的5%，远远低于云南全省平均水平。改革后的水利工程多数未完全步入自我维持和自我发展的良性运行轨道，表现在：作为拍卖试点的苴林电灌站，因经营户缺乏资金更新设备，工程没有按计划如期抽水灌溉；承包经营的建车电灌站因设备老化，渠道渗漏、运行成本高，承包经营困难；协会运作十分困难，个别协会没有按协会章程运作，用水管理、水事纠纷仍然需要依靠村委出面协调，水利设施维修需要政府发动，协会会员不交水费现象仍然存在。
影响改革的主要因素有以下几方面：
（1）政策因素。小型水利体制改革是政府推行的。政策支持是农村小型水利体制改革成功的重要前提。政策落实不到位，制度建设滞后，不利于农村小型水利体制改革。元谋县制定这一政策时，存在保障措施力度不够，没有建立激励机制、投入机制、领导责任制度等措施，影响了改革的力度。
（2）认识因素。一些基层干部对农村小型水利体制改革性质认识模糊，理解不够，改革信心不足，改革意识不强。因而在工作中措施不力。农户对改革认识不清，对改革的效果心存疑虑，参与意愿不强。
（3）贫困因素。小型水利工程所在地多为贫困乡，人多田少，农民人均收入不足2000元。尽管群众迫切要求维修水利渠道，更新设备。一些工程因投入较大，经济承受不起而无能为力，影响了农民对水利工程继续投入。群众对改革不同程度存在悲观情绪。
（4）投入因素。按照“事权划分”原则，小型水利投入由县级政府负责，期以来中央和自治区对小型水利工程建设没有专项资金。县级财政对水利投入一直很少。改革需要资金扶持，但由于没有资金投入渠道，致使部分干部群众对改革持观望态度，改革的积极性不高。
（5）运作因素。小型水利体制改革是“政府推动、政策拉动”，在这项工作中不可避免存在经验不足、工作粗糙的问题，尊重农民意愿不够。一些协会成立没有完全按程序进行，方法简单，章程和制度不健全，协会运作中没有很好的按照“一事一议”政策运作，存在协会决策者与会员之间的矛盾，会员积极性不高，造成协会内部各项管理制度没有落到实处，水费征收困难。
4 推进农村小型水利体制改革的建议
当前是推进农村小型水利体制改革的有利时机，有中央和省政策的支持，不能因改革中出现的困难和问题而畏缩不前，应在上级水利部门的指导下，根据本地的实际，借鉴他人成功的经验，采取组织、技术、经济、管理上的措施，加快推进农村小型水利体制改革步伐。
（1）切实加强对农村小型水利体制改革工作的领导。农村小型水利体制改革涉及面广，关系到农村经济和社会发展大局。这项工作单靠水利部门是无法完成的，只有政府高度重视，切实加强领导，才能全面完成。
（2）广泛宣传，提高认识。小型水利体制改革是农村实行家庭联产承包责任制20年后，又一件大事，一些干部群众对改革思想上存在着顾虑，对如何做好这项工作，缺乏了解，影响了改革的顺利开展。因此提高认识显得非常重要。应组织乡镇和试点村干部群众到改革先进县参观学习，帮助他们开阔视野、提高认识。通过他们的宣传，提高村民改革信心。新闻媒体应加强宣传，宣传改革的意义、内容、优惠政策、典型事例、先进经验。
（3）制定工作计划，确保改革工作有条不紊的进行。元谋县水利工程较多，必须按计划有步骤循序渐进开展改革工作。元谋县水资源分布极不均匀，一些坝区乡镇、村屯水资源相对丰富，用水条件较好，而一些山区乡镇、村屯水资源缺乏，用水条件差，群众对改善用水条件非常迫切。有必要进一步调查研究，摸清各类水利工程现状，群众的态度和意愿。对认识到位，拥护改革，要求通过改革改善用水条件的重点予以扶持，优先列入改革计划。小型水利体制改革是“政府推动”，没有项目支持，没有政府资金的扶助，继续开展小型水利体制改革难度将会很大。制定改革工作计划时，要与县小型农田水利建设“十一五”规划等项目规划结合起来，通过项目的支持推进小型水利体制改革。
（4）建立激励机制。小型水利体制改革要靠“政府推动、政策拉动”两者缺一不可。2005年国务院《关于建立农田水利建设新机制的意见》进一步明确了农村小型水利体制改革的工作目标、实施原则和保障机制，并明确指出“财政部门要建立小型农田水利建设补助专项资金，对农民兴修小型农田水利设施给予补助”，中央的政策是明确的。
（5）坚持农民自愿原则，坚持改革形式的多样性。农村小型水利体制改革参与主体是受益村、屯的群众，政府不能越俎代疱，应以引导为主，尊重农民意愿，应根据本地实际情况和农民意愿，采取灵活多样的改革形式，不搞一刀切。一些山塘小型电灌工程灌溉面积非常少，对这些小工程，多征求农民意见，改革形式可以采取承包、租赁，甚至拍卖。
（6）加强管理、规范运作。农村小型水利体制改革，就是要逐步建立适应农村家庭联产承包责任制的农村小型水利工程管理体制和运作机制。是一个新生事物，有一个探索的过程，运作不规范现象在所难免，要及时总结成功的经验，促进协会运作更加规范。
5 结语
实践证明以建立农民用水户协会为重点的小型体制改革，对加快农村水利建设步伐、充分发挥现有水利设施的灌溉效益，提高农民群众自觉交纳水费的意识以及减少水利纠纷，维护农村的社会稳定起着积极作用。农村小型水利体制改革，要紧紧围绕明晰产权、明晰管理权为核心，进行实际性改革。贫困山区推进农村小型水利体制要注意从认识、体制、机制上入手，通过加强领导，广泛宣传，尊重农民意愿，加大扶持力度等措施，才能有效推进改革。