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基层干部如何理解新理念，有没有内化于心、外化于形，能不能因地制宜、抓好落实？新理念的指挥棒作用怎样体现？
“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，是引领我国“十三五”乃至更长时期转型发展的总指南与总抓手。从问题导向上看，就是在新常态下，聚焦突出问题和明显短板，着力破解发展动力不足问题、发展不协调问题、环境资源约束问题、对外开放问题以及共建共享问题。
新发展理念要落地生根、变成普遍实践，关键在于基层干部的认识和行动。他们如何看待五大发展理念，有没有内化于心、外化于形，能不能因地制宜、抓好落实？这些都是至关紧要的现实问题，关系到2020年能否如期全面建成小康社会。最近，国家行政学院课题组随机选择广西、安徽两个省区，通过发放问卷、实地观摩、深入访谈等形式，进行了实证考察。
仍有4.4%的基层干部
认识不到位
在思想上认识到位，是抓好落实的前提。为了掌握一手数据，我们共发放调查问卷910份，收回910份，其中有效问卷899份，有效率为98.79%。
研究结果显示，82.8%的基层干部回答“认真学习，深入领会，把握精神实质，积极贯彻到各项工作中”；12.8%回答“发展理念很重要，要尽快学习体会，搞清楚内容要求”。由此可见，绝大多数（占总数的95.6%）的基层干部，都已充分认识到学习贯彻五大发展理念的极端重要性。但在重视程度上，仍然存在一定差异，体现在前者不仅注重学习，而且更注重运用到实际工作中去，后者在学以致用方面有待加强和深化。
值得注意的是，约有0.9%的基层官员回答“工作忙事情多，有空就抓紧学习，没空以后再说”；1.9%回答“这是专家学者们的事情，把本职工作干好就可以了”；还有1.6%回答“尚不清楚”。这组数据精准地表明，在对五大发展理念的认识和理解方面，尚有4.4%的基层干部存在较大偏差。对此，必须引起足够的警觉。
从人口特征变量看，不同性别、不同民族、不同年龄、不同工作年限、不同区域的基层干部，对新发展理念的认识差异不大。相对而言，不同学历的干部有一定差异，与其他学历的干部相比，拥有博士学位的干部，普遍对五大发展理念的学习力度、贯彻力度都较大。比如，93.8%的博士回答“认真学习，深入领会，把握精神实质，积极贯彻到各项工作中”；而在硕士、本科学历的干部中，回答这一选项的分别为81.1%、83.7%。
此外，不同行政级别、不同单位类别的基层干部，对新发展理念的认识都会产生较大差异。
就行政级别而言，回答“工作忙事情多，有空就抓紧学习，没空以后再说”、“这是专家学者们的事情，把本职工作干好就可以了”、“尚不清楚”，厅级干部均为0，县处级干部分别为1.2%、0.6%、0.6%，科级干部分别为0.8%、2.6%、2.2%，显示出一定数量的县处级、科级干部，需要进一步强化对新发展理念的学习与领悟。
就不同单位类别而言，回答这三个选项的党委系统、公检法司、财政金融、教科文卫的干部，分别占各自比重的3.9%、0、9.5%、5.0%，显示出财政金融、教科文卫系统的干部，除了抓好具体的日常业务，对新发展理念的学习也需要加大力度。
对于上述列举的基层干部认识偏差，有人形象地将其概括为以下几方面：有的我行我素，你提你的新发展理念，我干我的本职工作，事不关己高高挂起；有的认为新发展理念比较“高大上”，是专家学者考虑的事，与自己没有太大关系；个别的甚至不知道五大发展理念是什么；有的能背诵出五大发展理念，但具体是什么顺序，却一时讲不清楚。从贯彻落实情况看，极个别干部落实在口头上，而不是在具体的举措上、扎实的行动上；还有的照抄照搬甚至生搬硬套，與当地实际情况结合不够，难以打开新局面、实现新突破。凡此种种问题，尽管只是局部的、个别的现象，但绝不可等闲视之。
从一个县看基层
如何落实新理念
寿县位于安徽省中部，是国家历史文化名城，也是国家级贫困县，2016年初由六安市划归淮南市管辖。古人云“郡县治，天下无不治”，从这个县域样本中，可以管窥五大发展理念如何在基层落地生根。
客观地说，过去的五年，是寿县投入最大、变化最明显、发展最快、群众得实惠最多的五年。但放在全国、全省发展大格局中考量，与全面建成小康社会的要求相比，与全县140万群众的期待相比，差距依然相当明显。统计数据显示，2015年，全县人均国内生产总值、人均财政收入，分别只及淮南市人均水平的30.1%、14.3%，发展不足的矛盾仍较为突出。用县委主要领导的话说，“感觉到来自各方面压力都很大，让人食不甘味、寝不安席”。
作为一个基础相对薄弱的县域，寿县如何以新理念引领新发展、推动新跨越？据一位县领导介绍，创新发展方面，县里把创新放在发展全局的核心位置，以创新推动调结构、转方式、促升级，集中力量打造新桥国际产业园、争创全国“互联网 ”示范县等。协调发展方面，作为全国首批“多规合一”试点县，将加快构建新型城镇化体系，着力解决城乡发展不平衡、城乡公共服务不均等问题。绿色发展方面，重点规划建设生态旅游、现代农业、历史文化旅游等几个经济带。开放发展方面，突出抓好开放平台建设，打造县域经济的核心增长极，力争引进一批牵动性强、产业链长的大项目。共享发展方面，确保9万贫困人口如期脱贫，让140万群众更有获得感。
在寿县县委书记从维德看来，能不能带领全县干部群众，加快构建“南工北旅生态县”、如期全面建成小康社会，从根本上讲取决于县委的领导核心作用发挥得好不好。具体来说，就是总揽全局、协调各方，强班子、带队伍，压实主体责任。“当前我们面临的最大挑战，不是经济下行压力的挑战，也不是脱贫攻坚任务的挑战，而是各级干部领导发展的能力和水平的挑战。全县各级领导干部都必须深刻认识岗位的特殊重要性，自觉地磨练自己、提高自己，发挥好‘关键少数’的示范作用。” 我们接触到的20余位县直干部和镇、村负责人，对于如何落实新发展理念都能侃侃而谈，也形成了一些独特的思考和做法。比如财政资金沉淀问题，当地的干部就敢于担当、主动作为。由于历史、地理等原因，寿县的交通基础设施相对滞后，县委、县政府一直积极向上级争取财政资金，用于改扩建县乡道路等，2015年争取到的专项资金总额占全省的1/28。当地的官员解释说：“以前向上级要资金难，现在资金相对好要了，但需要县乡配套、严格审计，把钱有效地花出去更困难，有的县区就不愿申请、不愿作为。我们从省里要了这么多资金，体现出一种主动担当精神，希望尽快打破县里的交通瓶颈。可以预期，有了新桥机场、高速公路、高铁站点，未来三年全县将迎来发展井喷期。”
从寿县的案例不难看出，在基层落实新发展理念，应当注意把握以下要点：一是解放思想。发展是第一要务，县区干部既要有法治意识、底线意识、看齐意识，又不能怕这怕那、畏首畏尾、裹足不前。只要对发展有利、对群众有利，只有经过科学论证、集体决策，就应该开动脑筋、勇于担当、大胆前进。二是做强产业。没有强有力的产业支撑，落实新理念就是一句空话。要在有效化解过剩产能、提高供给体系质量和效率等方面下功夫，谋划和实施一批打基础、管长远、增后劲的重大项目，把握县域未来发展的主动权。三是优化环境。软环境不过硬，发展这个硬道理就硬不起来。邓小平同志说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”可见，着力营造公平公正的法治环境、勤廉高效的政务环境和竞争有序的市场环境，实际上也是对基层干部的最大保护。
指挥棒作用
“新的发展理念就是指挥棒，要坚决贯彻。”2016年初，习近平总书记在重庆调研时强调指出，对不适应、不适合甚至违背新的发展理念的认识要立即调整，对不适应、不适合甚至违背新的发展理念的行为要坚决纠正，对不适应、不适合甚至违背新的发展理念的做法要彻底摒弃。
作为引领当下中国发展实践的“指挥棒”，五大发展理念考验着基层干部能否适应新常态、引领新常态。一位县处级干部说：“时至今日，发展中容易的事都干完了，好吃的‘肉’都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。但反过来想，不难，要我们党员干部做什么；不攻坚克难，我们的价值又体现在哪里？面对前进中的困难，我们要夜以继日不怕苦，任劳任怨不喊累。”如此境界当然值得嘉许，但基层干部毕竟是理性人，除了一心为公、无私奉献外，也倾向于采取自身利益最大化的行动。正因如此，提升五大发展理念的执行力，既要靠每一个基层干部的自觉努力，也需要构建有效的激励和约束机制，以更好地激发他们干事创业的积极性、精气神。
脱贫攻坚战是一场输不起的硬仗。以广西为例，2015年10月，国家审计署发布了一则公告：马山县认定的扶贫对象中，竟有3119人不符合标准，其中343人属于财政供养人员，2454人购买了汽车。公告一出，群众震怒，舆论哗然，广西当即问责处理52人，其中包括6名县处级干部。随后，自治区、市、县、乡、村五级联动，共派出各级干部25万人，脱产开展精准识别行动。在这过程中，广西通过建立责任追究制度，严肃查处多名弄虚作假的干部。3个多月后，538万贫困人口被逐个识别出来，为打赢脱贫攻坚战奠定了扎实基础，也成为全国精准识贫的一个范例。
2016年6月，安徽省委召開了一场别出心裁的谈心会，与会者包括省内所有的国家级、省级贫困县党政正职。会议宣布：贫困县党政正职“不脱贫不调整、不摘帽不调离”，脱贫摘帽后仍要保持稳定一段时间；对表现特别优秀、实绩特别突出的贫困县党政正职，可提拔担任上一级领导职务，但仍要继续兼任现职；充分发挥考核“指挥棒”作用，激励先进、鞭策后进。之前，阜阳等地级市为每个国家级贫困县、每个扶贫任务重的乡镇，配备了扶贫专职副书记，还向每个贫困村派驻了扶贫工作队。此外，有些部门还引入第三方机构，全程参与扶贫的考核、评估和监督。这些罕见的举动，充分显示出攻坚克难的决心。
由此可见，用好五大发展理念这个指挥棒，就必须像打好扶贫攻坚战那样，有直面问题的责任担当，有除旧布新的改革勇气，有一体贯彻的系统思维。“上面千条线，下面一根针”，对于基层干部而言，既要瞄准去产能、去库存、去杠杆等转型任务，实现发展方式和发展质量的超越；又要聚焦城乡、区域、“四化”发展不平衡问题，抓住有利时机推进战略性调整、结构性改革。毫不夸张地说，他们就是“全天候办事员”、“全科型服务员”，在现实中总是冲在改革、发展、稳定的第一线。
不容忽视的是，由于诸多原因，基层干部往往面临激励不足的问题。现代心理学理论认为，内在动力机制在个体行为中起决定作用。因此，深入贯彻落实五大发展理念，除了实施外在的奖优罚劣之外，更要密切关注基层干部的心理需求，量身定做个性化的激励方案，从根本上激发其事业心、强化其积极需要。面对法纪、民意和舆论的多重考问，当前既要鼓励创新、表扬先进，也要允许试错、宽容失败，让想干事的人有机会，能干事的人有平台，干成事的人有地位。总之，通过充分的激励与凝聚，让基层干部群众放开手脚、甩开膀子，心无旁骛地推动五大发展理念落到实处。
（作者单位：国家行政学院；本文是国家行政学院课题《新形势下公务员履职尽责的动力与激励机制研究》【编号16ZBWT003】阶段性成果）
“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，是引领我国“十三五”乃至更长时期转型发展的总指南与总抓手。从问题导向上看，就是在新常态下，聚焦突出问题和明显短板，着力破解发展动力不足问题、发展不协调问题、环境资源约束问题、对外开放问题以及共建共享问题。
新发展理念要落地生根、变成普遍实践，关键在于基层干部的认识和行动。他们如何看待五大发展理念，有没有内化于心、外化于形，能不能因地制宜、抓好落实？这些都是至关紧要的现实问题，关系到2020年能否如期全面建成小康社会。最近，国家行政学院课题组随机选择广西、安徽两个省区，通过发放问卷、实地观摩、深入访谈等形式，进行了实证考察。
仍有4.4%的基层干部
认识不到位
在思想上认识到位，是抓好落实的前提。为了掌握一手数据，我们共发放调查问卷910份，收回910份，其中有效问卷899份，有效率为98.79%。
研究结果显示，82.8%的基层干部回答“认真学习，深入领会，把握精神实质，积极贯彻到各项工作中”；12.8%回答“发展理念很重要，要尽快学习体会，搞清楚内容要求”。由此可见，绝大多数（占总数的95.6%）的基层干部，都已充分认识到学习贯彻五大发展理念的极端重要性。但在重视程度上，仍然存在一定差异，体现在前者不仅注重学习，而且更注重运用到实际工作中去，后者在学以致用方面有待加强和深化。
值得注意的是，约有0.9%的基层官员回答“工作忙事情多，有空就抓紧学习，没空以后再说”；1.9%回答“这是专家学者们的事情，把本职工作干好就可以了”；还有1.6%回答“尚不清楚”。这组数据精准地表明，在对五大发展理念的认识和理解方面，尚有4.4%的基层干部存在较大偏差。对此，必须引起足够的警觉。
从人口特征变量看，不同性别、不同民族、不同年龄、不同工作年限、不同区域的基层干部，对新发展理念的认识差异不大。相对而言，不同学历的干部有一定差异，与其他学历的干部相比，拥有博士学位的干部，普遍对五大发展理念的学习力度、贯彻力度都较大。比如，93.8%的博士回答“认真学习，深入领会，把握精神实质，积极贯彻到各项工作中”；而在硕士、本科学历的干部中，回答这一选项的分别为81.1%、83.7%。
此外，不同行政级别、不同单位类别的基层干部，对新发展理念的认识都会产生较大差异。
就行政级别而言，回答“工作忙事情多，有空就抓紧学习，没空以后再说”、“这是专家学者们的事情，把本职工作干好就可以了”、“尚不清楚”，厅级干部均为0，县处级干部分别为1.2%、0.6%、0.6%，科级干部分别为0.8%、2.6%、2.2%，显示出一定数量的县处级、科级干部，需要进一步强化对新发展理念的学习与领悟。
就不同单位类别而言，回答这三个选项的党委系统、公检法司、财政金融、教科文卫的干部，分别占各自比重的3.9%、0、9.5%、5.0%，显示出财政金融、教科文卫系统的干部，除了抓好具体的日常业务，对新发展理念的学习也需要加大力度。
对于上述列举的基层干部认识偏差，有人形象地将其概括为以下几方面：有的我行我素，你提你的新发展理念，我干我的本职工作，事不关己高高挂起；有的认为新发展理念比较“高大上”，是专家学者考虑的事，与自己没有太大关系；个别的甚至不知道五大发展理念是什么；有的能背诵出五大发展理念，但具体是什么顺序，却一时讲不清楚。从贯彻落实情况看，极个别干部落实在口头上，而不是在具体的举措上、扎实的行动上；还有的照抄照搬甚至生搬硬套，與当地实际情况结合不够，难以打开新局面、实现新突破。凡此种种问题，尽管只是局部的、个别的现象，但绝不可等闲视之。
从一个县看基层
如何落实新理念
寿县位于安徽省中部，是国家历史文化名城，也是国家级贫困县，2016年初由六安市划归淮南市管辖。古人云“郡县治，天下无不治”，从这个县域样本中，可以管窥五大发展理念如何在基层落地生根。
客观地说，过去的五年，是寿县投入最大、变化最明显、发展最快、群众得实惠最多的五年。但放在全国、全省发展大格局中考量，与全面建成小康社会的要求相比，与全县140万群众的期待相比，差距依然相当明显。统计数据显示，2015年，全县人均国内生产总值、人均财政收入，分别只及淮南市人均水平的30.1%、14.3%，发展不足的矛盾仍较为突出。用县委主要领导的话说，“感觉到来自各方面压力都很大，让人食不甘味、寝不安席”。
作为一个基础相对薄弱的县域，寿县如何以新理念引领新发展、推动新跨越？据一位县领导介绍，创新发展方面，县里把创新放在发展全局的核心位置，以创新推动调结构、转方式、促升级，集中力量打造新桥国际产业园、争创全国“互联网 ”示范县等。协调发展方面，作为全国首批“多规合一”试点县，将加快构建新型城镇化体系，着力解决城乡发展不平衡、城乡公共服务不均等问题。绿色发展方面，重点规划建设生态旅游、现代农业、历史文化旅游等几个经济带。开放发展方面，突出抓好开放平台建设，打造县域经济的核心增长极，力争引进一批牵动性强、产业链长的大项目。共享发展方面，确保9万贫困人口如期脱贫，让140万群众更有获得感。
在寿县县委书记从维德看来，能不能带领全县干部群众，加快构建“南工北旅生态县”、如期全面建成小康社会，从根本上讲取决于县委的领导核心作用发挥得好不好。具体来说，就是总揽全局、协调各方，强班子、带队伍，压实主体责任。“当前我们面临的最大挑战，不是经济下行压力的挑战，也不是脱贫攻坚任务的挑战，而是各级干部领导发展的能力和水平的挑战。全县各级领导干部都必须深刻认识岗位的特殊重要性，自觉地磨练自己、提高自己，发挥好‘关键少数’的示范作用。” 我们接触到的20余位县直干部和镇、村负责人，对于如何落实新发展理念都能侃侃而谈，也形成了一些独特的思考和做法。比如财政资金沉淀问题，当地的干部就敢于担当、主动作为。由于历史、地理等原因，寿县的交通基础设施相对滞后，县委、县政府一直积极向上级争取财政资金，用于改扩建县乡道路等，2015年争取到的专项资金总额占全省的1/28。当地的官员解释说：“以前向上级要资金难，现在资金相对好要了，但需要县乡配套、严格审计，把钱有效地花出去更困难，有的县区就不愿申请、不愿作为。我们从省里要了这么多资金，体现出一种主动担当精神，希望尽快打破县里的交通瓶颈。可以预期，有了新桥机场、高速公路、高铁站点，未来三年全县将迎来发展井喷期。”
从寿县的案例不难看出，在基层落实新发展理念，应当注意把握以下要点：一是解放思想。发展是第一要务，县区干部既要有法治意识、底线意识、看齐意识，又不能怕这怕那、畏首畏尾、裹足不前。只要对发展有利、对群众有利，只有经过科学论证、集体决策，就应该开动脑筋、勇于担当、大胆前进。二是做强产业。没有强有力的产业支撑，落实新理念就是一句空话。要在有效化解过剩产能、提高供给体系质量和效率等方面下功夫，谋划和实施一批打基础、管长远、增后劲的重大项目，把握县域未来发展的主动权。三是优化环境。软环境不过硬，发展这个硬道理就硬不起来。邓小平同志说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”可见，着力营造公平公正的法治环境、勤廉高效的政务环境和竞争有序的市场环境，实际上也是对基层干部的最大保护。
指挥棒作用
“新的发展理念就是指挥棒，要坚决贯彻。”2016年初，习近平总书记在重庆调研时强调指出，对不适应、不适合甚至违背新的发展理念的认识要立即调整，对不适应、不适合甚至违背新的发展理念的行为要坚决纠正，对不适应、不适合甚至违背新的发展理念的做法要彻底摒弃。
作为引领当下中国发展实践的“指挥棒”，五大发展理念考验着基层干部能否适应新常态、引领新常态。一位县处级干部说：“时至今日，发展中容易的事都干完了，好吃的‘肉’都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。但反过来想，不难，要我们党员干部做什么；不攻坚克难，我们的价值又体现在哪里？面对前进中的困难，我们要夜以继日不怕苦，任劳任怨不喊累。”如此境界当然值得嘉许，但基层干部毕竟是理性人，除了一心为公、无私奉献外，也倾向于采取自身利益最大化的行动。正因如此，提升五大发展理念的执行力，既要靠每一个基层干部的自觉努力，也需要构建有效的激励和约束机制，以更好地激发他们干事创业的积极性、精气神。
脱贫攻坚战是一场输不起的硬仗。以广西为例，2015年10月，国家审计署发布了一则公告：马山县认定的扶贫对象中，竟有3119人不符合标准，其中343人属于财政供养人员，2454人购买了汽车。公告一出，群众震怒，舆论哗然，广西当即问责处理52人，其中包括6名县处级干部。随后，自治区、市、县、乡、村五级联动，共派出各级干部25万人，脱产开展精准识别行动。在这过程中，广西通过建立责任追究制度，严肃查处多名弄虚作假的干部。3个多月后，538万贫困人口被逐个识别出来，为打赢脱贫攻坚战奠定了扎实基础，也成为全国精准识贫的一个范例。
2016年6月，安徽省委召開了一场别出心裁的谈心会，与会者包括省内所有的国家级、省级贫困县党政正职。会议宣布：贫困县党政正职“不脱贫不调整、不摘帽不调离”，脱贫摘帽后仍要保持稳定一段时间；对表现特别优秀、实绩特别突出的贫困县党政正职，可提拔担任上一级领导职务，但仍要继续兼任现职；充分发挥考核“指挥棒”作用，激励先进、鞭策后进。之前，阜阳等地级市为每个国家级贫困县、每个扶贫任务重的乡镇，配备了扶贫专职副书记，还向每个贫困村派驻了扶贫工作队。此外，有些部门还引入第三方机构，全程参与扶贫的考核、评估和监督。这些罕见的举动，充分显示出攻坚克难的决心。
由此可见，用好五大发展理念这个指挥棒，就必须像打好扶贫攻坚战那样，有直面问题的责任担当，有除旧布新的改革勇气，有一体贯彻的系统思维。“上面千条线，下面一根针”，对于基层干部而言，既要瞄准去产能、去库存、去杠杆等转型任务，实现发展方式和发展质量的超越；又要聚焦城乡、区域、“四化”发展不平衡问题，抓住有利时机推进战略性调整、结构性改革。毫不夸张地说，他们就是“全天候办事员”、“全科型服务员”，在现实中总是冲在改革、发展、稳定的第一线。
不容忽视的是，由于诸多原因，基层干部往往面临激励不足的问题。现代心理学理论认为，内在动力机制在个体行为中起决定作用。因此，深入贯彻落实五大发展理念，除了实施外在的奖优罚劣之外，更要密切关注基层干部的心理需求，量身定做个性化的激励方案，从根本上激发其事业心、强化其积极需要。面对法纪、民意和舆论的多重考问，当前既要鼓励创新、表扬先进，也要允许试错、宽容失败，让想干事的人有机会，能干事的人有平台，干成事的人有地位。总之，通过充分的激励与凝聚，让基层干部群众放开手脚、甩开膀子，心无旁骛地推动五大发展理念落到实处。
（作者单位：国家行政学院；本文是国家行政学院课题《新形势下公务员履职尽责的动力与激励机制研究》【编号16ZBWT003】阶段性成果）