论文部分内容阅读
[摘 要]农村基层民主建设作为我国政治文明建设的重要内容，是构建新型和谐农村社区和社会的基础条件。近年来，宁波市在农村基层民主自治迈向规范化方面作了许多有益的探索。从理性层面而言，面对当前农村基层民主发展过程中出现的种种问题，应从加快制度建设、合理分立村组和理顺管理关系等方面入手，为农村基层民主的健康发展奠定基础，为和谐农村社会的构建提供保障。
[关键词]和谐社会；农村基层民主建设；村民自治
[中图分类号]D422
[文献标识码]A
[文章编号]1002-7408[2008]11-0052-03
党的十七大报告提出“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”，这对于构建和谐社会来说是一种巨大的推动力。这种参与和发展是一种民主，也是当代中国社会发展的必然走向，而平等参与的广泛性和平等发展的协调性则取决于不断发展的基层民主。胡锦涛总书记曾指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”有学者也认为“民主是和谐社会长期维持与维护的保证，是和谐社会的努力方向与理想目标。”可见，民主程序乃是和谐社会的制度基础。中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》更是着眼于不断提高发展社会主义民主政治的能力，提出要扩大基层民主，不断完善基层政权、基层群众性自治组织和企事业单位的民主管理制度，这些对于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明以及构建社会主义和谐社会具有重要的意义。
在当代中国农村，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的基层民主建设是改革开放以来最引人注目的重大实践。农村基层民主建设是一项直接关系到整个农村改革、发展和稳定大局的大事，是我国民主政治建设在农村基层的有效实现形式。扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作，直接关系到和谐社会的构建。
一、和谐农村的本质在于农村政治生活的和谐
在胡锦涛同志所阐明的关于和谐社会特征的一般要素中，实际上政治的要素是其基本的要素，同时也是最为核心的要素。换言之，这些政治的要素不仅是构建和谐社会的基本特征，而且也是和谐社会的坚实基础。从宏观的意义上说，所谓和谐社会，其本质上是指实现了人际和谐和人与自然和谐的社会。马克思主义认为，一个社会不外乎存在两种基本的关系，即人与自然的关系和人与入的关系。人为了生存，其首先需要从自然界获得基本的生存条件；而为了从自然界获得生存条件，人与人之间就必然要发生一定的社会关系。这两种关系是密不可分的。其中人与人的关系具有决定性的意义。特别是在现代社会条件下，由于政治组织和社会组织的充分发育，使得人与自然的关系几乎完全受到人与人的关系的制约和支配。而从社会层面上来理解人与人的关系，其核心的问题就是政治关系，其他所有的关系都是受到政治关系支配和制约的。和谐关键在于政治和谐。因此，人际和谐和人与自然的和谐又可以归结为农村社会政治关系的和谐，和谐农村的本质在于农村政治生活的谐和。
在任何一个时代以及任何一个社会，由于人的差异、社会分工、利益分化、资源分配等等方面的原因，使得社会成员在其生存方式、生存条件和社会地位等等方面，都程度不同地存在着差别，如有人做官，有人为民，有人富裕，有人贫穷等等。这些利益的差别和地位的不平等是社会不和谐的基础，甚至也是社会矛盾和社会冲突的根源。就此而论，人类社会不和谐的根源产生于利益的差别和不平等，但是若能通过有效的政治手段抑制这种差别和不平等，就可以建立和谐社会的基础。但人们注意到，在所有导致社会不和谐、社会矛盾以及社会冲突的根源中，为官为民、为富为贫，几乎已是一个无法消除的客观事实。因此可以使社会达成和谐的，不是绝对地铲除官民以及贫富的分野，而是努力构筑一种公正合理的社会环境特别是政治环境，使这种分野能够符合现代社会生活的理性原则，从而使绝大多数民众能够最大限度地达成社会认同和理解。据此推论，构建和谐农村的关键也就在于调解这种不平等和差别，最终达成最广泛的农民心理认同和理解。而村民自治作为我国社会主义民主政治建设的重要内容，经过20多年的实施推进，极大推动了农村民主化进程，调动了广大农民的政治热情，有效促进农村社会各方面的发展，尤其是农村经济的发展与民主政治上的进步，逐步消解掉城乡之间和农民内部的不平等。中国政府正通过政治价值观的探寻以及有效的政治设计，使农村的不和谐以及矛盾和冲突得到了有效的抑制，使农村社会的秩序得以越来越完善。就是说，农村通过和谐社会之政治基础的构筑，不断发展基层民主，保证农民当家作主，才能实现在人的差异和分化基础上的和谐相处、各得其所、共存共荣。
二、推行村民自治是现代农村政治生活和谐的基石
1.坚持村民自治能够平衡各方利益。现代农村社会的稳定性恰恰在于不同群体的利益均衡性，这种均衡性的实现，关键在于实现民主权利资源的平等分配，进而使原本分散的弱势群体力量重新聚积起来，使弱势群体能够在农村基层政治架构中拥有表达自己利益的真实代表。这就必须走村民自治的道路。作为村民自治重要决策形式的村民代表会议，是在村民大会难以经常召开的情况下。代行村民大会基本职权的村民民主决策的组织形式。它能够谋求各方利益的均衡性，有利于关注村民中的弱势群体。不仅如此，村民自治体制易于保障村民的知情权，扩大村民的参与权，能够建立和完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。村里涉及到村民利益的、关系民生的事项，决策方案要事先进行公示，然后召开村民大会或者村民代表大会讨论通过，重大决策能够体现多数村民的意愿。无疑，村民自治能使各方达成最广泛的利益一致，成为农村社会政治和谐的保障。
2.坚持村民自治有助于农村社会稳定。如果回避甚至否认农村社会利益结构多元化及其弱势群体的利益价值，那么，农村强势群体可以使利益独占性机制理所当然地存在下去；同时也会使农村弱势群体从体制外寻找获得自己利益甚至是谋求生路的途径。这种局面一旦形成，不仅会使社会的稳定程度得到大幅度地下降，甚至还有可能造成社会的混乱和动荡。让村民参与基层社会的治理、将使各方面的利益在一个相对公平的平台上展开博弈；通过村民大会、村民代表大会行使自己的公民权利，直接或间接地参与村级重大事务的决策，保障个体的各项公民权利(如公民自由权、知情权、参与管理权、诉求权等)得以施行；借助健全的规章制度，对村干部的权力进行严格制约，使权力在民众监督之下鲜有腐败，村民自治中泛出的阴暗物得以抑制。广大村民运用这些权利，通过各种渠道表达自己的愿望，在制度化的渠道内表达自己的利益诉求，伸张自己的要求，实现各种群体利益均衡和农村基层社会的稳定。
三、农村基层民主自治趋向规范化的实践探索
近些年来，宁波市各地积极探索保障村民自治的有效途径，使 基层民主管理进一步程序化、规范化，通过“四个民主”建设来实现村民的自我管理、消解农村社会在转型期出现的各种矛盾，取得了一些成效。
1.严格选举程序尽可能做到公平规范。全市严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》、《浙江省村民委员会先进选举办法》的规定，从组成选举委员会到确定选举办法，从产生候选人和村民代表、村民小组长到选举日投票，整个程序都严格依法规范进行。余姚市牟山镇牟山村是浙江省村民委员会换届选举试点村，曾制订出浙江省内第一张“村委会选举流程图”，列举了14个选举必须进行的环节。同时出台一套包括文件、公告、报告单、登记表等在内的35个标准文本，与“流程图”配套使用。这些做法有效地规范了选举程序，对其他镇村的选举具有很强的参考价值。另外，像宁海县各乡镇组成由镇机关、人大代表等人员构成的选举工作督查组，参与换届选举的各个重要环节，全面监督选举的过程，确保选举的“公开、平等、直接、秘密”，严格监督投票过程，保证选举的公平公正。慈溪各地也对投票过程都进行严格的监控，每个投票点均设立验证发票处、秘密写票处、选票代写处，有些地方根据实际情况设立流动票箱，对选举时要委托他人投票规定必须办理书面委托手续并进行审核公告。象山县则针对流动票箱可能发生的舞弊现象，全面采用中心投票(分站)形式组织投票。从总体上看，农村选举中选民的参选热情高，全市平均参选率达到95％以上；绝大多数村民较为熟练地掌握投票的程序和步骤，其依法办事能力和民主素质在实践中得到提高；基层班子结构更加优化，新当选干部的政治、文化素质和带领群众致富能力比以往有明显提高。
2.健全民主决策机制最大限度地体现民情民意。村民自治核心是村民依法行使当家作主权力，村里重大事项要由村民自己作主。经过多年的探索实践，目前全市已基本形成了一套比较完善的民主决策的运行机制：第一，规范村民会议或村民代表会议制度。全市行政村普遍建立以村民会议、村民代表会议、重大事务公决等民主决策制度，打破过去书记或村长一人决断的局面，广泛吸取各方意见，科学决策村级重大事务。宁海县茶院乡毛屿村在具体实行过程中，先由村民代表会议推选出若干个村民代表组成“村民代表调查小组”，负责决策前的调查、摸底，政策制订。最终形成了村民代表调查小组拟方案，村两委会议方案，村民代表会议决策方案的机制，避免了以往自上而下的政策制订方式的种种弊端，使决策过程能真正听取和吸收各类利益群体的利益表达，最大限度地体现民情民意，有助于化解农村社会矛盾。第二，健全民主议事协商制度。通过完善民主听证会、村情恳谈会、民主议事协商会等形式，将涉及农民利益的重大事项纳入议事范围，听取群众意见，让群众民主参与基层事务管理。如象山县涂茨村建立村党员、村民代表接待室，每星期固定时间、场所，选派几名党员和村民代表坐堂，负责听取村民对村各项事务的意见和建议，并记录在案，为下一步民主决策打好群众基础。第三，推行村民代表联户制。新一届村民代表当选后，按照自愿的原则，分别同5～10户农户做好联系结对工作，规定村民代表须做好政策法规宣传、重大事项传达、社情民意反映、热点难点问题关注等工作，使联户活动更具针对性和操作性。解决了以前部分村民代表“一定时期无事做，评议会上无话说”的问题，进一步深化了村干部联村、党员联户、村民代表联户三级网络体系。
3.重在建章立制，将民主管理落到实处。宁波市重视民主决策和民主管理的制度建设，制定《宁波市村民代表会议制度(示范文本)》，指导全市农村建立规范的村民代表会议议事决策制度。截至目前，全市行政村普遍建立了以村民会议、村民代表会议、重大事务公决等民主决策制度。各项管理制度的健全，有效保障了农民群众的民主决策权和民主监督权。如北仑区从1995年开始，在全区范围内开展了“两公开一监督”和村民自治示范村活动，经过几年的实践和探索，村民的民主管理、民主决策村务的意识大大增强，村务财务公开工作日趋规范，村民自治的各种制度不断完善。其他地区许多乡镇、街道也把制度建设提到议事日程上来，如江北区庄桥街道积极推行“制度建设月”活动，重点内容是制订村民自治章程、村规民约、村务公开和民主管理制度、村委会工作运作机制四个方面。通过召开座谈会和张贴公告等形式，在广泛征求村民意见建议后逐条梳理、推敲，对可行的意见和建议予以采纳，充实完善制度条文，递交村民代表会议通过，并发放到户。同时对新当选的村干部和村民代表进行教育培训，提高其思想政治素质和工作水平，使其严格依章办事，抓好制度的贯彻落实工作。
4.民主监督工作趋向健康有效。民主监督是对权力的必要制约和限制，也是村民自治的落脚点。宁波各地近几年不断完善民主监督工作制度，创造了一些行之有效的监督形式。全市各村基本能每半年召开村民代表会议，听取和审议村委会工作报告，村干部向代表会议汇报财务收支、集体资产经营、工程项目招投标等重大事项，并接受村民的询问；每年年终都组织村民对村干部进行民主评议，民主考核干部德、能、勤、绩、廉等情况，评议结果与干部的报酬、评优挂钩。对不满意票超过三分之一的村干部，第一次进行戒勉谈话，第二次依法依章处理。全市各地认真实施民主理财制度，加强对村干部财务的监督和审核。村级集体财务活动由民主理财小组代表村民进行民主监督，小组参与制定本村财务计划和财务管理制度，接受村民委托查阅、审核财务账目，村级财务经手人的原始凭证都经村民理财小组集体事前审核同意后报销入账。村务公开监督包括对村务管理、村民反馈问题解决、村级干部经济问题等进行全方位的监督，全市每年至少四次对村务公开工作进行检查，加强对村干部实施村务公开工作的外部监督，对在村级重大事务决策中侵犯村民民主权利，违反程序、独断专行，或弄虚作假，造成重大损失的村干部追究责任。通过对村级自治组织正确行使民主权利进行有效监督，确保自治的正常进行。
四、农村基层民主自治走向的理性思索
不可否认，农村民主自治中还存在着许多问题，诸如自治法规制度的设计欠完善、基层自治组织行政化倾向明显、村级事务决策的透明度不高、村民民主管理的水平较低等。这些问题的根源究其实质是沿用传统管理观念，套用传统管理模式的结果。因此，要打破“村事干部定”的传统管理模式，树立实事求是、与时俱进的创新观念，建立保障群众权利的村级民主管理程序。从而实现由原来的少数人说了算变为多数人决策；将“为民做主”变为“让民做主”；从事后监督向事前参与转变；最终实现由实质民主向程序民主转变。
1.规范政府行为，加快制度建设，坚持走制度化、法制化之路。虽然现行的法律法规规定了基层自治组织的自治地位和运行机制，但在实际操作中，上级政府对基层自治组织的干预和管理还是很大的，政府权力的越位现象时有发生。在乡村关系上，《村民委员 会组织法》规定乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助乡镇政府开展工作。然而在实际运作中，一些乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预，以至于使村委会不断应付乡镇指派的各种任务，影响了自治工作的正常开展。出现这种情况，最主要的原因就在于村民自治是一种全新的制度安排，需要在基层民主治理实践中不断完善制度与法律框架。在我国当前国家主导型社会中，村民自治是国家自上而下地领导和推动的，政府在当前的基层治理工作中不可避免居主导地位，在基层治理过程中政治权力对基层民主产生了侵蚀作用，这也是不可避免的。因此，必须加强农村基层民主法律建设，将村民委员会从产生、运作直至结束全部都纳入法制轨道，逐步形成事前防范、事中控制、事后惩戒的完整法律体系。逐步转变乡镇政府原有的治理职能与理念，明确政府行政管理渗透的边界，规范行政指导行为，在法制轨道上行使管理权。
2.合理分立村组，完善参与机制，强化自治意识，不断深化村组治理体制。试想，一个组织如果其成员没有退出的权利，那么就很难遏制首领的不良行为，如果充分尊重农民的村组分立意愿，对村干部的责任心必将是一个很大的促进。也正是农民分立村组的意志不能顺利实现，或客观成本太高，才使得一些村组干部有恃无恐地漠视村民的民主权利。村组分立自愿与低成本是广大农民的普遍性要求，个别村组干部与乡镇干部不满意是因为划小村组他们怕失去部分利益，怕加大管理投入。而实际上，对乡镇来说，划小村组只是使他们多了几个行政事务的委托代理人，但这个不便与村组治理效率的提高相比是微不足道的。从经济学原理看，一个组织单位，实际上就是一个内部交易群体，这个群体要达成共识，要达到统一意志的成本，是随着人数规模的算术级扩大而呈几何级数倍增的。既然村民自治已成为宪法制度，就不能不考虑自治单位规模大小的经济与不经济。规模大利少而弊多，规模小利大而弊小，村组规模小，将会使农村社会更稳定，更有组织性，而不是适得其反。当然，村组设置得以优化的同时，更要提高群众的参与意识，使广大村民群众都了解自己的权利，树立正确的权利观念，以理性合法的形式表达利益诉求，增强他们的民主法制意识，增强他们对民主的尊重和行使权力、履行义务的自觉性；坚持农村需求本位原则，注重依据有关法规、政策，通过民主程序和法定程序制定相应的规章制度，形成一整套参与机制，其中包括激励机制和责任机制，通过完善村民民主决策、民主管理和民主监督的各项制度，拓宽群众参与的领域，畅通群众参与的渠道。提高村民自治的能力与水平，这对政府治理只有好处，没有坏处。推进村组治理体制的深化与完善，将大量化解现在的农村社会矛盾，对农村和谐社会的构建，对农村生产力的再解放，都有很重要的意义。
3.因地制宜，理顺关系，兼顾差异，带动整体和谐发展。调查中我们发现，农村由于地理方位、文化区域、经济发展的不平衡性，各个农村的实际差异性相当大，村民观念认识也不一致。这些不平衡和差异就要求我们在制定、修改、补充、完善基层民主建设制度时认真分析研究，对共性尽量细化以期贯彻实施中求得一致性，对个性尽量简化以期实事求是、因地制宜，把规定性和指导性相结合。深化制度改革，积极理顺管理体系，避免管理网络错位、多头管理在工作中难以形成合力的现象发生。针对农村基层自治工作不平衡性现状，要坚持用和谐的思想、兼顾统筹的思路着力解决，一是指导各地有针对性地制定符合本地特色的制度和实施细则，针对不同类型的农村采取不同的推进措施，并利用新农村建设和农村新社区建设契机，逐步克服区域性和条件性的不平衡，解决个别地方工作不力的局面；二是继续通过典型示范的方式，一方面激励各地抓好落实基层自治工作，另一方面引导工作基础薄弱、工作落后的村向先进单位学习，采取结对帮助的方式，逐个解决问题。带动村民自治工作整体进步；三是继续强化制度落实和责任追究力度，针对一些地方因工作力度不够大，制度落实不彻底形成落后的局面，继续强化外部监督的作用，将基层自治工作纳入对基层政府的目标考核中去，激励各级党委政府正确履行职责，依法做好基层自治工作。
今后的30年，是我国农村社会转型的关键时期，也将是农村各种利益矛盾日益增多的时期。农村社会能不能顺利转型，取决于国家资源宏观配置政策是否合理，也取决于微观上农民的自治能力和国家权力对村民自治的支持程度。深化村民自治，符合中国传统的治理经验，符合经济学的基本原理，符合系统科学的基本原理，符合广大农民的迫切愿望，有利于农村社会的长治久安和农村和谐社会的构建。
责任编辑：王润秋
[关键词]和谐社会；农村基层民主建设；村民自治
[中图分类号]D422
[文献标识码]A
[文章编号]1002-7408[2008]11-0052-03
党的十七大报告提出“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”，这对于构建和谐社会来说是一种巨大的推动力。这种参与和发展是一种民主，也是当代中国社会发展的必然走向，而平等参与的广泛性和平等发展的协调性则取决于不断发展的基层民主。胡锦涛总书记曾指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”有学者也认为“民主是和谐社会长期维持与维护的保证，是和谐社会的努力方向与理想目标。”可见，民主程序乃是和谐社会的制度基础。中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》更是着眼于不断提高发展社会主义民主政治的能力，提出要扩大基层民主，不断完善基层政权、基层群众性自治组织和企事业单位的民主管理制度，这些对于发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明以及构建社会主义和谐社会具有重要的意义。
在当代中国农村，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的基层民主建设是改革开放以来最引人注目的重大实践。农村基层民主建设是一项直接关系到整个农村改革、发展和稳定大局的大事，是我国民主政治建设在农村基层的有效实现形式。扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作，直接关系到和谐社会的构建。
一、和谐农村的本质在于农村政治生活的和谐
在胡锦涛同志所阐明的关于和谐社会特征的一般要素中，实际上政治的要素是其基本的要素，同时也是最为核心的要素。换言之，这些政治的要素不仅是构建和谐社会的基本特征，而且也是和谐社会的坚实基础。从宏观的意义上说，所谓和谐社会，其本质上是指实现了人际和谐和人与自然和谐的社会。马克思主义认为，一个社会不外乎存在两种基本的关系，即人与自然的关系和人与入的关系。人为了生存，其首先需要从自然界获得基本的生存条件；而为了从自然界获得生存条件，人与人之间就必然要发生一定的社会关系。这两种关系是密不可分的。其中人与人的关系具有决定性的意义。特别是在现代社会条件下，由于政治组织和社会组织的充分发育，使得人与自然的关系几乎完全受到人与人的关系的制约和支配。而从社会层面上来理解人与人的关系，其核心的问题就是政治关系，其他所有的关系都是受到政治关系支配和制约的。和谐关键在于政治和谐。因此，人际和谐和人与自然的和谐又可以归结为农村社会政治关系的和谐，和谐农村的本质在于农村政治生活的谐和。
在任何一个时代以及任何一个社会，由于人的差异、社会分工、利益分化、资源分配等等方面的原因，使得社会成员在其生存方式、生存条件和社会地位等等方面，都程度不同地存在着差别，如有人做官，有人为民，有人富裕，有人贫穷等等。这些利益的差别和地位的不平等是社会不和谐的基础，甚至也是社会矛盾和社会冲突的根源。就此而论，人类社会不和谐的根源产生于利益的差别和不平等，但是若能通过有效的政治手段抑制这种差别和不平等，就可以建立和谐社会的基础。但人们注意到，在所有导致社会不和谐、社会矛盾以及社会冲突的根源中，为官为民、为富为贫，几乎已是一个无法消除的客观事实。因此可以使社会达成和谐的，不是绝对地铲除官民以及贫富的分野，而是努力构筑一种公正合理的社会环境特别是政治环境，使这种分野能够符合现代社会生活的理性原则，从而使绝大多数民众能够最大限度地达成社会认同和理解。据此推论，构建和谐农村的关键也就在于调解这种不平等和差别，最终达成最广泛的农民心理认同和理解。而村民自治作为我国社会主义民主政治建设的重要内容，经过20多年的实施推进，极大推动了农村民主化进程，调动了广大农民的政治热情，有效促进农村社会各方面的发展，尤其是农村经济的发展与民主政治上的进步，逐步消解掉城乡之间和农民内部的不平等。中国政府正通过政治价值观的探寻以及有效的政治设计，使农村的不和谐以及矛盾和冲突得到了有效的抑制，使农村社会的秩序得以越来越完善。就是说，农村通过和谐社会之政治基础的构筑，不断发展基层民主，保证农民当家作主，才能实现在人的差异和分化基础上的和谐相处、各得其所、共存共荣。
二、推行村民自治是现代农村政治生活和谐的基石
1.坚持村民自治能够平衡各方利益。现代农村社会的稳定性恰恰在于不同群体的利益均衡性，这种均衡性的实现，关键在于实现民主权利资源的平等分配，进而使原本分散的弱势群体力量重新聚积起来，使弱势群体能够在农村基层政治架构中拥有表达自己利益的真实代表。这就必须走村民自治的道路。作为村民自治重要决策形式的村民代表会议，是在村民大会难以经常召开的情况下。代行村民大会基本职权的村民民主决策的组织形式。它能够谋求各方利益的均衡性，有利于关注村民中的弱势群体。不仅如此，村民自治体制易于保障村民的知情权，扩大村民的参与权，能够建立和完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。村里涉及到村民利益的、关系民生的事项，决策方案要事先进行公示，然后召开村民大会或者村民代表大会讨论通过，重大决策能够体现多数村民的意愿。无疑，村民自治能使各方达成最广泛的利益一致，成为农村社会政治和谐的保障。
2.坚持村民自治有助于农村社会稳定。如果回避甚至否认农村社会利益结构多元化及其弱势群体的利益价值，那么，农村强势群体可以使利益独占性机制理所当然地存在下去；同时也会使农村弱势群体从体制外寻找获得自己利益甚至是谋求生路的途径。这种局面一旦形成，不仅会使社会的稳定程度得到大幅度地下降，甚至还有可能造成社会的混乱和动荡。让村民参与基层社会的治理、将使各方面的利益在一个相对公平的平台上展开博弈；通过村民大会、村民代表大会行使自己的公民权利，直接或间接地参与村级重大事务的决策，保障个体的各项公民权利(如公民自由权、知情权、参与管理权、诉求权等)得以施行；借助健全的规章制度，对村干部的权力进行严格制约，使权力在民众监督之下鲜有腐败，村民自治中泛出的阴暗物得以抑制。广大村民运用这些权利，通过各种渠道表达自己的愿望，在制度化的渠道内表达自己的利益诉求，伸张自己的要求，实现各种群体利益均衡和农村基层社会的稳定。
三、农村基层民主自治趋向规范化的实践探索
近些年来，宁波市各地积极探索保障村民自治的有效途径，使 基层民主管理进一步程序化、规范化，通过“四个民主”建设来实现村民的自我管理、消解农村社会在转型期出现的各种矛盾，取得了一些成效。
1.严格选举程序尽可能做到公平规范。全市严格按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》、《浙江省村民委员会先进选举办法》的规定，从组成选举委员会到确定选举办法，从产生候选人和村民代表、村民小组长到选举日投票，整个程序都严格依法规范进行。余姚市牟山镇牟山村是浙江省村民委员会换届选举试点村，曾制订出浙江省内第一张“村委会选举流程图”，列举了14个选举必须进行的环节。同时出台一套包括文件、公告、报告单、登记表等在内的35个标准文本，与“流程图”配套使用。这些做法有效地规范了选举程序，对其他镇村的选举具有很强的参考价值。另外，像宁海县各乡镇组成由镇机关、人大代表等人员构成的选举工作督查组，参与换届选举的各个重要环节，全面监督选举的过程，确保选举的“公开、平等、直接、秘密”，严格监督投票过程，保证选举的公平公正。慈溪各地也对投票过程都进行严格的监控，每个投票点均设立验证发票处、秘密写票处、选票代写处，有些地方根据实际情况设立流动票箱，对选举时要委托他人投票规定必须办理书面委托手续并进行审核公告。象山县则针对流动票箱可能发生的舞弊现象，全面采用中心投票(分站)形式组织投票。从总体上看，农村选举中选民的参选热情高，全市平均参选率达到95％以上；绝大多数村民较为熟练地掌握投票的程序和步骤，其依法办事能力和民主素质在实践中得到提高；基层班子结构更加优化，新当选干部的政治、文化素质和带领群众致富能力比以往有明显提高。
2.健全民主决策机制最大限度地体现民情民意。村民自治核心是村民依法行使当家作主权力，村里重大事项要由村民自己作主。经过多年的探索实践，目前全市已基本形成了一套比较完善的民主决策的运行机制：第一，规范村民会议或村民代表会议制度。全市行政村普遍建立以村民会议、村民代表会议、重大事务公决等民主决策制度，打破过去书记或村长一人决断的局面，广泛吸取各方意见，科学决策村级重大事务。宁海县茶院乡毛屿村在具体实行过程中，先由村民代表会议推选出若干个村民代表组成“村民代表调查小组”，负责决策前的调查、摸底，政策制订。最终形成了村民代表调查小组拟方案，村两委会议方案，村民代表会议决策方案的机制，避免了以往自上而下的政策制订方式的种种弊端，使决策过程能真正听取和吸收各类利益群体的利益表达，最大限度地体现民情民意，有助于化解农村社会矛盾。第二，健全民主议事协商制度。通过完善民主听证会、村情恳谈会、民主议事协商会等形式，将涉及农民利益的重大事项纳入议事范围，听取群众意见，让群众民主参与基层事务管理。如象山县涂茨村建立村党员、村民代表接待室，每星期固定时间、场所，选派几名党员和村民代表坐堂，负责听取村民对村各项事务的意见和建议，并记录在案，为下一步民主决策打好群众基础。第三，推行村民代表联户制。新一届村民代表当选后，按照自愿的原则，分别同5～10户农户做好联系结对工作，规定村民代表须做好政策法规宣传、重大事项传达、社情民意反映、热点难点问题关注等工作，使联户活动更具针对性和操作性。解决了以前部分村民代表“一定时期无事做，评议会上无话说”的问题，进一步深化了村干部联村、党员联户、村民代表联户三级网络体系。
3.重在建章立制，将民主管理落到实处。宁波市重视民主决策和民主管理的制度建设，制定《宁波市村民代表会议制度(示范文本)》，指导全市农村建立规范的村民代表会议议事决策制度。截至目前，全市行政村普遍建立了以村民会议、村民代表会议、重大事务公决等民主决策制度。各项管理制度的健全，有效保障了农民群众的民主决策权和民主监督权。如北仑区从1995年开始，在全区范围内开展了“两公开一监督”和村民自治示范村活动，经过几年的实践和探索，村民的民主管理、民主决策村务的意识大大增强，村务财务公开工作日趋规范，村民自治的各种制度不断完善。其他地区许多乡镇、街道也把制度建设提到议事日程上来，如江北区庄桥街道积极推行“制度建设月”活动，重点内容是制订村民自治章程、村规民约、村务公开和民主管理制度、村委会工作运作机制四个方面。通过召开座谈会和张贴公告等形式，在广泛征求村民意见建议后逐条梳理、推敲，对可行的意见和建议予以采纳，充实完善制度条文，递交村民代表会议通过，并发放到户。同时对新当选的村干部和村民代表进行教育培训，提高其思想政治素质和工作水平，使其严格依章办事，抓好制度的贯彻落实工作。
4.民主监督工作趋向健康有效。民主监督是对权力的必要制约和限制，也是村民自治的落脚点。宁波各地近几年不断完善民主监督工作制度，创造了一些行之有效的监督形式。全市各村基本能每半年召开村民代表会议，听取和审议村委会工作报告，村干部向代表会议汇报财务收支、集体资产经营、工程项目招投标等重大事项，并接受村民的询问；每年年终都组织村民对村干部进行民主评议，民主考核干部德、能、勤、绩、廉等情况，评议结果与干部的报酬、评优挂钩。对不满意票超过三分之一的村干部，第一次进行戒勉谈话，第二次依法依章处理。全市各地认真实施民主理财制度，加强对村干部财务的监督和审核。村级集体财务活动由民主理财小组代表村民进行民主监督，小组参与制定本村财务计划和财务管理制度，接受村民委托查阅、审核财务账目，村级财务经手人的原始凭证都经村民理财小组集体事前审核同意后报销入账。村务公开监督包括对村务管理、村民反馈问题解决、村级干部经济问题等进行全方位的监督，全市每年至少四次对村务公开工作进行检查，加强对村干部实施村务公开工作的外部监督，对在村级重大事务决策中侵犯村民民主权利，违反程序、独断专行，或弄虚作假，造成重大损失的村干部追究责任。通过对村级自治组织正确行使民主权利进行有效监督，确保自治的正常进行。
四、农村基层民主自治走向的理性思索
不可否认，农村民主自治中还存在着许多问题，诸如自治法规制度的设计欠完善、基层自治组织行政化倾向明显、村级事务决策的透明度不高、村民民主管理的水平较低等。这些问题的根源究其实质是沿用传统管理观念，套用传统管理模式的结果。因此，要打破“村事干部定”的传统管理模式，树立实事求是、与时俱进的创新观念，建立保障群众权利的村级民主管理程序。从而实现由原来的少数人说了算变为多数人决策；将“为民做主”变为“让民做主”；从事后监督向事前参与转变；最终实现由实质民主向程序民主转变。
1.规范政府行为，加快制度建设，坚持走制度化、法制化之路。虽然现行的法律法规规定了基层自治组织的自治地位和运行机制，但在实际操作中，上级政府对基层自治组织的干预和管理还是很大的，政府权力的越位现象时有发生。在乡村关系上，《村民委员 会组织法》规定乡镇政府对村委会的工作给予指导、支持和帮助，村委会协助乡镇政府开展工作。然而在实际运作中，一些乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预，以至于使村委会不断应付乡镇指派的各种任务，影响了自治工作的正常开展。出现这种情况，最主要的原因就在于村民自治是一种全新的制度安排，需要在基层民主治理实践中不断完善制度与法律框架。在我国当前国家主导型社会中，村民自治是国家自上而下地领导和推动的，政府在当前的基层治理工作中不可避免居主导地位，在基层治理过程中政治权力对基层民主产生了侵蚀作用，这也是不可避免的。因此，必须加强农村基层民主法律建设，将村民委员会从产生、运作直至结束全部都纳入法制轨道，逐步形成事前防范、事中控制、事后惩戒的完整法律体系。逐步转变乡镇政府原有的治理职能与理念，明确政府行政管理渗透的边界，规范行政指导行为，在法制轨道上行使管理权。
2.合理分立村组，完善参与机制，强化自治意识，不断深化村组治理体制。试想，一个组织如果其成员没有退出的权利，那么就很难遏制首领的不良行为，如果充分尊重农民的村组分立意愿，对村干部的责任心必将是一个很大的促进。也正是农民分立村组的意志不能顺利实现，或客观成本太高，才使得一些村组干部有恃无恐地漠视村民的民主权利。村组分立自愿与低成本是广大农民的普遍性要求，个别村组干部与乡镇干部不满意是因为划小村组他们怕失去部分利益，怕加大管理投入。而实际上，对乡镇来说，划小村组只是使他们多了几个行政事务的委托代理人，但这个不便与村组治理效率的提高相比是微不足道的。从经济学原理看，一个组织单位，实际上就是一个内部交易群体，这个群体要达成共识，要达到统一意志的成本，是随着人数规模的算术级扩大而呈几何级数倍增的。既然村民自治已成为宪法制度，就不能不考虑自治单位规模大小的经济与不经济。规模大利少而弊多，规模小利大而弊小，村组规模小，将会使农村社会更稳定，更有组织性，而不是适得其反。当然，村组设置得以优化的同时，更要提高群众的参与意识，使广大村民群众都了解自己的权利，树立正确的权利观念，以理性合法的形式表达利益诉求，增强他们的民主法制意识，增强他们对民主的尊重和行使权力、履行义务的自觉性；坚持农村需求本位原则，注重依据有关法规、政策，通过民主程序和法定程序制定相应的规章制度，形成一整套参与机制，其中包括激励机制和责任机制，通过完善村民民主决策、民主管理和民主监督的各项制度，拓宽群众参与的领域，畅通群众参与的渠道。提高村民自治的能力与水平，这对政府治理只有好处，没有坏处。推进村组治理体制的深化与完善，将大量化解现在的农村社会矛盾，对农村和谐社会的构建，对农村生产力的再解放，都有很重要的意义。
3.因地制宜，理顺关系，兼顾差异，带动整体和谐发展。调查中我们发现，农村由于地理方位、文化区域、经济发展的不平衡性，各个农村的实际差异性相当大，村民观念认识也不一致。这些不平衡和差异就要求我们在制定、修改、补充、完善基层民主建设制度时认真分析研究，对共性尽量细化以期贯彻实施中求得一致性，对个性尽量简化以期实事求是、因地制宜，把规定性和指导性相结合。深化制度改革，积极理顺管理体系，避免管理网络错位、多头管理在工作中难以形成合力的现象发生。针对农村基层自治工作不平衡性现状，要坚持用和谐的思想、兼顾统筹的思路着力解决，一是指导各地有针对性地制定符合本地特色的制度和实施细则，针对不同类型的农村采取不同的推进措施，并利用新农村建设和农村新社区建设契机，逐步克服区域性和条件性的不平衡，解决个别地方工作不力的局面；二是继续通过典型示范的方式，一方面激励各地抓好落实基层自治工作，另一方面引导工作基础薄弱、工作落后的村向先进单位学习，采取结对帮助的方式，逐个解决问题。带动村民自治工作整体进步；三是继续强化制度落实和责任追究力度，针对一些地方因工作力度不够大，制度落实不彻底形成落后的局面，继续强化外部监督的作用，将基层自治工作纳入对基层政府的目标考核中去，激励各级党委政府正确履行职责，依法做好基层自治工作。
今后的30年，是我国农村社会转型的关键时期，也将是农村各种利益矛盾日益增多的时期。农村社会能不能顺利转型，取决于国家资源宏观配置政策是否合理，也取决于微观上农民的自治能力和国家权力对村民自治的支持程度。深化村民自治，符合中国传统的治理经验，符合经济学的基本原理，符合系统科学的基本原理，符合广大农民的迫切愿望，有利于农村社会的长治久安和农村和谐社会的构建。
责任编辑：王润秋