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中国市县财政收支已从建设财政转为吃饭财政。如何应对“保运转、保民生、保工资”的财政支出最低限度，将成为中国各级地方政府所面临的巨大考验。
先山西、后陕西，再辽宁，再下去可能是全国多数市县。截止2016年上半年，全国公开报道的市县级财政吃紧的新闻不绝于耳，财政部长楼继伟在2016年早些时候就已经警觉到这个问题，并称中国财政安全距离悬崖只差一公里。
财政吃紧市县呈扩散态势
最近，据有关媒体报道，曾经的全国百强县陕西省府谷县遭遇财政危机，当地财政收入不够发工资。2016年1-5月，府谷县地方财政收入为3.47亿元，但同期仅工资支出就需要5.75亿元。这样就造成财政收支平衡被打破。为了维持“三保”中的“保工资”，府谷县级财政不得不“挪用”城乡低保、医疗救助、临时救助（拨发民政系统）等专款资金7433万元，同时，挪用上级转移支付资金5.2亿元。府谷县级财政状况的危机绝不是陕西省的“个案”。延安和榆林两市下属的县级财政也形成了断崖式下跌。据陕西当地的财政官员透露，在整个陕北地区都呈现财政收入“缩水”的状况。据2015年12月份披露的公开数据显示，在山西省的119个县中，有103个县出现发工资困难的状况。与此同时，辽宁省债务率连续3年翻番。有评级公司出具的评级报告称，辽宁省地方政府债务压力很大。据有关资料显示，当前中国至少有21个省的基础养老保险增长率出现负数，不少地方养老金出现穿底现象。可见，县级财政吃紧已逐渐蔓延，并成为一种普遍现象。
百强县出现财政入不敷出的原因
从各方公开的资料来看，曾经的百强县和财政富裕县之所以出现财政吃紧，主要有以下三个因素。
第一，当地经济增速巨幅下滑是导致财政入不敷出的主要原因。例如，府谷县的产业结构和财源较为单一，严重依赖煤炭资源。作为一个以煤炭资源支撑的地方，一旦煤炭资源过剩，价格大幅下跌，经济将会大幅下行，财政收入也会大幅缩水，过去一系列因为高速成长而被隐藏的问题随即爆发。相关资料显示，2015年，府谷县本级预算计划收入16.5亿元，上级补助2.78亿元，本级预算收入完成19.28亿元，再加上年结余1.82亿元，可安排财力20.3838亿元。预算支出安排20.1819亿元，因此，结余财力19万元。从《预算法》角度看，府谷县完成了平衡。然而，如果算上下甩支出的19.75亿元，则支出远远大于收入，这对2016年的预算编制造成极大困难。
第二，多数市、县级政府的财政预算缺乏硬约束是关键因素。相关资料显示，一直以来，府谷县的预算编制随意性极强，预算监督形同虚设。尤其是在教育和民生上支出缺乏可持续性，府谷的教育免费，不仅学杂费全免，课本、寄宿费也免费，此外还有蛋奶营养补贴。府谷县对外来学生同样给予免费和补贴福利。府谷的外地学生，占全部学生的十分之一。虽然不像神木县那样实行免费医疗，府谷县也不断给各个医院、卫生站注资，同时，成立大病救助基金，对大病患者给予补助。在住房方面，2011年-2015年，府谷县建设的廉租房、经适房、限价商品房、保障性住房，总共超过5万套，而整个府谷县户籍人口仅为24万人。府谷县花钱没有严格的约束机制，这些都造成财政资源的极大浪费。由此可见，府谷县的财政困境与其资源型地区的特点有密切关联，但绝不能简单将其归咎在资源头上，正因为府谷县财源单一，如何作出有序的预算安排、维持持续性发展才是重中之重。
第三，债务利息归还压力大增是导致地方债务规模较大的市县政府财政缺口加大的一个重大诱因。与东部部分富裕县级政府一样，府谷县地方债务规模较大，全县债务余额81.9亿元（不包括财政运营公司担保的债务和国有企业贷款）。如按当下地方债债息5%年化计算，当地1年归还利息就要支出4亿多。
政策措施
未来，市县政府吃饭财政甚至财政亏空将成为常态。面对这种情况，各级地方政府要有责任心，有长远发展观，为子孙后代谋幸福。只有将预算改革和地方自主发债改革同时推进，让地方政府成为可以为自己负责，并受到有效监督的财政主体，才有可能彻底改变这种困局。否则，在当前经济不景气的背景下，可能会有越来越多的市县出现财政吃紧的情况。
首先，要转变观念，将“建设财政”转到“吃饭财政”上来是应对财政紧张的前提。由于经济进入新常态，经济增速的下行必将导致财政收入下行，财政收入保持个位数增长将成为常态，财政收入仅够维持运转，甚至会出现亏空。这对以前花钱大手大脚的地方政府来说，必须改变建设财政的观念，转变为要靠财政资金大幅投入来拉动当地经济发展。在财政出现吃紧甚至亏空时，调整政府推动经济发展的思路和方式是关键，要从过去依靠融资平台筹资、真金白银财政优惠引资，转为提高地方公共服务质量、保运转、保民生、保工资上来。
其次，改革和创新财政使用和投入方式，发挥财政投入政策导向作用。改变以前以财政投入，即给钱或财政返还支持企业的经济发展方式，变一次性的财政支出为持续性的财政支持，财政资金不能成为替代市场配置资源的工具。为此，要激活市场机制，加强财政支持经济发展的效果。地方应清理、整合各项财政支持资金。根据经济社会发展整体规划，明确支持重点和方式，采取政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府投资母基金等形式，激发社会资金对基础设施、环境修复治理、扶贫开发等的投资。如各级政府支持适合采用PPP模式、能实现合理收益的优质项目，并严格按照合同办事，鼓励社会资本大胆投资基础设施。开设基础设施投资（含PPP）种子基金和产业基金，加快市县子基金落地，支持重大项目建设。同时，要建立健全产业基金的绩效评价制度和激励约束机制，加快搭建服务平台，规范基金运作模式和操作规程，确保政府产业基金在市场化运作的基础上更好发挥政策导向作用。
再次，严格落实新预算法，实施财政硬约束。通过严格落实新预算法，严格约束地方政府花钱。各级政府都要认真贯彻落实预算法，开展中期财政规划管理工作；建立跨年度预算平衡机制，加强对项目预算资金支出的管理。实行全口径预算管理，提高各类预算资金之间的协调、统筹能力。使一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有机衔接，纳入统一的“大预算”，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动。同时，财政收入进入低速，甚至是负增长状态，各级地方政府都要树立“过紧日子”的观念，在大力缩减“三公”经费的同时，确保重点领域，特别是保运转、保工资和民生领域支出，减轻收入下滑的不良影响。
复次，提高地方理财水平，妥善处理地方债。一方面，通过提高财政管理水平缓解收支压力。如做好一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转资金、转移支付结转结余资金和部门预算结转结余资金的清理工作，规范结转结余资金收回程序。盘活地方财政存量资金，提高财政资金使用效益。如开展财政资金竞争性存放，提高利息收益；稳步推进社保基金入市，提升社保基金保值增值等。另一方面，积极稳妥地处理好地方债问题，加大地方债务置换，甚至是重组地方债。地方债务置换可优先考虑财政压力较大地区，切实降低政府融资成本，减轻由于支付较高债息导致的财政危机。继续推进平台公司市场化转型，依法处置或有债务。一些处于危机状态的地方可考虑重组地方债，可以由财政部筹组5万亿资本，建立中央汇财公司，统一进行债务重组。如果地方债务重组进展顺利，将有效缓解地方财政紧张问题。
最后，加速推进税制改革，建立以财产税为主体的地方政府税收体系。在当前地方财政紧张状况下，如何建立一个稳定的地方税收体系为地方政府提供稳定的财政收入，成为现阶段最主要的问题。从西方发达国家经验来看，财产税是理想的地方税主体税种，建立以财产税为主体的地方政府税收体系是解决地方财政困难的根本之道。财产税是对财产所有人、占用人或使用人所拥有或支配的应税财产，是价值或数量所课征的一类税收的总称，也是大多数政府主要的地方财政收入来源。财产税自产生以来就是地方政府筹集收入的主要手段，财产税不仅拥有稳定的税基，而且还具有较强的适应经济波动性的能力，不会随着经济大幅波动而大幅波动，成为构建地方主体税种的主要选择。因此，在分税制条件下，加快中国财产税的改革已势在必行。构建以财产税为主体税种的地方税体系不仅可以弥补地方财政收入的不足，而且可以提高资源的利用效率，从而形成正向激励。同时，以财产税为主体税种的地方税体系也有助于解决中国目前以间接税为主、直接税为辅的不合理税收结构。
（作者为区域经济学者）
先山西、后陕西，再辽宁，再下去可能是全国多数市县。截止2016年上半年，全国公开报道的市县级财政吃紧的新闻不绝于耳，财政部长楼继伟在2016年早些时候就已经警觉到这个问题，并称中国财政安全距离悬崖只差一公里。
财政吃紧市县呈扩散态势
最近，据有关媒体报道，曾经的全国百强县陕西省府谷县遭遇财政危机，当地财政收入不够发工资。2016年1-5月，府谷县地方财政收入为3.47亿元，但同期仅工资支出就需要5.75亿元。这样就造成财政收支平衡被打破。为了维持“三保”中的“保工资”，府谷县级财政不得不“挪用”城乡低保、医疗救助、临时救助（拨发民政系统）等专款资金7433万元，同时，挪用上级转移支付资金5.2亿元。府谷县级财政状况的危机绝不是陕西省的“个案”。延安和榆林两市下属的县级财政也形成了断崖式下跌。据陕西当地的财政官员透露，在整个陕北地区都呈现财政收入“缩水”的状况。据2015年12月份披露的公开数据显示，在山西省的119个县中，有103个县出现发工资困难的状况。与此同时，辽宁省债务率连续3年翻番。有评级公司出具的评级报告称，辽宁省地方政府债务压力很大。据有关资料显示，当前中国至少有21个省的基础养老保险增长率出现负数，不少地方养老金出现穿底现象。可见，县级财政吃紧已逐渐蔓延，并成为一种普遍现象。
百强县出现财政入不敷出的原因
从各方公开的资料来看，曾经的百强县和财政富裕县之所以出现财政吃紧，主要有以下三个因素。
第一，当地经济增速巨幅下滑是导致财政入不敷出的主要原因。例如，府谷县的产业结构和财源较为单一，严重依赖煤炭资源。作为一个以煤炭资源支撑的地方，一旦煤炭资源过剩，价格大幅下跌，经济将会大幅下行，财政收入也会大幅缩水，过去一系列因为高速成长而被隐藏的问题随即爆发。相关资料显示，2015年，府谷县本级预算计划收入16.5亿元，上级补助2.78亿元，本级预算收入完成19.28亿元，再加上年结余1.82亿元，可安排财力20.3838亿元。预算支出安排20.1819亿元，因此，结余财力19万元。从《预算法》角度看，府谷县完成了平衡。然而，如果算上下甩支出的19.75亿元，则支出远远大于收入，这对2016年的预算编制造成极大困难。
第二，多数市、县级政府的财政预算缺乏硬约束是关键因素。相关资料显示，一直以来，府谷县的预算编制随意性极强，预算监督形同虚设。尤其是在教育和民生上支出缺乏可持续性，府谷的教育免费，不仅学杂费全免，课本、寄宿费也免费，此外还有蛋奶营养补贴。府谷县对外来学生同样给予免费和补贴福利。府谷的外地学生，占全部学生的十分之一。虽然不像神木县那样实行免费医疗，府谷县也不断给各个医院、卫生站注资，同时，成立大病救助基金，对大病患者给予补助。在住房方面，2011年-2015年，府谷县建设的廉租房、经适房、限价商品房、保障性住房，总共超过5万套，而整个府谷县户籍人口仅为24万人。府谷县花钱没有严格的约束机制，这些都造成财政资源的极大浪费。由此可见，府谷县的财政困境与其资源型地区的特点有密切关联，但绝不能简单将其归咎在资源头上，正因为府谷县财源单一，如何作出有序的预算安排、维持持续性发展才是重中之重。
第三，债务利息归还压力大增是导致地方债务规模较大的市县政府财政缺口加大的一个重大诱因。与东部部分富裕县级政府一样，府谷县地方债务规模较大，全县债务余额81.9亿元（不包括财政运营公司担保的债务和国有企业贷款）。如按当下地方债债息5%年化计算，当地1年归还利息就要支出4亿多。
政策措施
未来，市县政府吃饭财政甚至财政亏空将成为常态。面对这种情况，各级地方政府要有责任心，有长远发展观，为子孙后代谋幸福。只有将预算改革和地方自主发债改革同时推进，让地方政府成为可以为自己负责，并受到有效监督的财政主体，才有可能彻底改变这种困局。否则，在当前经济不景气的背景下，可能会有越来越多的市县出现财政吃紧的情况。
首先，要转变观念，将“建设财政”转到“吃饭财政”上来是应对财政紧张的前提。由于经济进入新常态，经济增速的下行必将导致财政收入下行，财政收入保持个位数增长将成为常态，财政收入仅够维持运转，甚至会出现亏空。这对以前花钱大手大脚的地方政府来说，必须改变建设财政的观念，转变为要靠财政资金大幅投入来拉动当地经济发展。在财政出现吃紧甚至亏空时，调整政府推动经济发展的思路和方式是关键，要从过去依靠融资平台筹资、真金白银财政优惠引资，转为提高地方公共服务质量、保运转、保民生、保工资上来。
其次，改革和创新财政使用和投入方式，发挥财政投入政策导向作用。改变以前以财政投入，即给钱或财政返还支持企业的经济发展方式，变一次性的财政支出为持续性的财政支持，财政资金不能成为替代市场配置资源的工具。为此，要激活市场机制，加强财政支持经济发展的效果。地方应清理、整合各项财政支持资金。根据经济社会发展整体规划，明确支持重点和方式，采取政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府投资母基金等形式，激发社会资金对基础设施、环境修复治理、扶贫开发等的投资。如各级政府支持适合采用PPP模式、能实现合理收益的优质项目，并严格按照合同办事，鼓励社会资本大胆投资基础设施。开设基础设施投资（含PPP）种子基金和产业基金，加快市县子基金落地，支持重大项目建设。同时，要建立健全产业基金的绩效评价制度和激励约束机制，加快搭建服务平台，规范基金运作模式和操作规程，确保政府产业基金在市场化运作的基础上更好发挥政策导向作用。
再次，严格落实新预算法，实施财政硬约束。通过严格落实新预算法，严格约束地方政府花钱。各级政府都要认真贯彻落实预算法，开展中期财政规划管理工作；建立跨年度预算平衡机制，加强对项目预算资金支出的管理。实行全口径预算管理，提高各类预算资金之间的协调、统筹能力。使一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有机衔接，纳入统一的“大预算”，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动。同时，财政收入进入低速，甚至是负增长状态，各级地方政府都要树立“过紧日子”的观念，在大力缩减“三公”经费的同时，确保重点领域，特别是保运转、保工资和民生领域支出，减轻收入下滑的不良影响。
复次，提高地方理财水平，妥善处理地方债。一方面，通过提高财政管理水平缓解收支压力。如做好一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转资金、转移支付结转结余资金和部门预算结转结余资金的清理工作，规范结转结余资金收回程序。盘活地方财政存量资金，提高财政资金使用效益。如开展财政资金竞争性存放，提高利息收益；稳步推进社保基金入市，提升社保基金保值增值等。另一方面，积极稳妥地处理好地方债问题，加大地方债务置换，甚至是重组地方债。地方债务置换可优先考虑财政压力较大地区，切实降低政府融资成本，减轻由于支付较高债息导致的财政危机。继续推进平台公司市场化转型，依法处置或有债务。一些处于危机状态的地方可考虑重组地方债，可以由财政部筹组5万亿资本，建立中央汇财公司，统一进行债务重组。如果地方债务重组进展顺利，将有效缓解地方财政紧张问题。
最后，加速推进税制改革，建立以财产税为主体的地方政府税收体系。在当前地方财政紧张状况下，如何建立一个稳定的地方税收体系为地方政府提供稳定的财政收入，成为现阶段最主要的问题。从西方发达国家经验来看，财产税是理想的地方税主体税种，建立以财产税为主体的地方政府税收体系是解决地方财政困难的根本之道。财产税是对财产所有人、占用人或使用人所拥有或支配的应税财产，是价值或数量所课征的一类税收的总称，也是大多数政府主要的地方财政收入来源。财产税自产生以来就是地方政府筹集收入的主要手段，财产税不仅拥有稳定的税基，而且还具有较强的适应经济波动性的能力，不会随着经济大幅波动而大幅波动，成为构建地方主体税种的主要选择。因此，在分税制条件下，加快中国财产税的改革已势在必行。构建以财产税为主体税种的地方税体系不仅可以弥补地方财政收入的不足，而且可以提高资源的利用效率，从而形成正向激励。同时，以财产税为主体税种的地方税体系也有助于解决中国目前以间接税为主、直接税为辅的不合理税收结构。
（作者为区域经济学者）