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摘 要：就业乃民生之本。促进高校毕业生、农村转移劳动力和城镇再就业人员就业是国家“十二五”规划纲要中的重要内容。因此，在就业人口不断增加，解决就业问题面临巨大压力的情况下，如何实施积极的就业战略，完善就业公共政策，借鉴发达国家和省份促进就业的先进经验，是摆在各级政府面前的紧迫任务。
关 键 词：就业；公共政策；发达国家
中图分类号：Ｃ９１３．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０４－００４６－０４
收稿日期：２０１２－０２－２０
作者简介：高静（１９６３—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）教授，研究方向为社会学、公共管理。
《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“实施就业优先战略，坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业相结合的机制，创造平等就业机会，提高就业质量，努力实现充分就业，特别是重点解决高校毕业生、农村转移劳动力和城镇就业困难人员就业问题。”“十二五”纲要将促进就业摆在经济社会发展的优先位置，充分表明当前就业形势之严峻，也说明解决就业问题已成为各级政府面临的重大课题。
一、近年来大学生等就业群体的就业状况与就业过程中面临的问题
（一）大学生等就业群体的就业状况
近年来，随着高校毕业生人数的不断增加，就业形势日趋严峻。自２００１年以来，就业方面的供需矛盾开始显现。２００２－２００６年，每年都有几十万人难以就业；２００７年，高校毕业生中研究生就业优势不够明显；２００８－２００９年，高校毕业生人数不断攀升，虽然新增的就业岗位有所突破，但仍然不能满足下岗职工、本科生、中专生的就业需求。
就大学毕业生而言，２００５－２０１０年，全国高校毕业生人数分别为３３８万、４１３万、４９５万、５５９万、６１０万、６３０万，２０１１年，高校毕业生达到６４３万。其中，未就业人数分别为９３万、１１６万、１４４万、１００万、６０余万。 在高校毕业生逐年增长的情况下，就业难问题越来越突出。
（二）就业过程中存在的问题
⒈供需矛盾与就业市场出现的怪现象。从国家教育部就业指导中心公布的近年来大学毕业生就业数字看，我国大学生呈现“两高一低”现象，即毕业人数高，待就业人数高，就业率低。大学生就业难表现在：难以找到专业对口的工作岗位，对用人单位的薪酬待遇难以满足，难以找到合适的工作岗位。此外，就业市场出现的两种现象也令人关注：一是大学生“就业难”与“技工荒”并存，二是大学生“找工作难”与用人单位“招人难”并存。事实上，这些现象反映的是就业结构供需矛盾问题。一方面，高校在专业设置上没有做市场调查就按所谓热门专业招生，结果高校之间专业趋同情况严重，导致毕业生就业难；另一方面，高校由专科升为本科，由学院升为大学后，很难对学生进行实践技能的培养，导致毕业生走出校门后方知空有书本知识，完全没有实际本领。同时，学生家长的观念也影响了学生就业，在家长看来，孩子读了大学，如果再去做蓝领，从心理上接受不了，也担心被人笑话。基于以上原因，使得大学毕业生在就业问题上遇到的难题越来越多，最后只能选择待业。
２．就业歧视问题比较严重。在我国，就业、收入分配和社会保障一直是社会发展的主要内容和社会发展的重点。人们对就业的理解与关注只是创造了多少就业岗位。而事实上，就业涉及很多问题，如行业、产业、劳动生产率、工资及产业结构等。同时，就业还涉及公平与公正问题，如就业过程中的各种歧视。所谓“就业歧视”，全国人大常委会批准我国加入国际劳工组织《１９５８年就业和职业歧视公约》，该公约对“就业歧视”作了明确界定：“基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因，具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠视为歧视。”在我国，就业歧视五花八门，除了国际公约列举的之外，还有年龄、户籍、学历、籍贯、相貌、身高、姓氏、属相、地域以及星座歧视等等。
２００５年１２月，中央电视台对就业歧视做过网上调查，结果显示，有７４％的求职者有过被歧视的经历。在我国，关于就业歧视的案例较多。如２００３年，浙江大学应届毕业生周一超参加嘉兴市秀洲区公务员考试，因在体检时被查出乙肝“小三阳”未被录用，他一时情绪失控，杀死了在场的区劳动人事局一名工作人员，刺伤一人，他本人被法院判处死刑。其为身体健康歧视付出了惨痛的代价。２００４年，某地水电工程局的１０名女工集体向当地人民法院提出离婚诉讼，因为该水电局规定，合同制个人无配偶的方可与企业签订劳动合同。言外之意，已婚者不能签订劳动合同。为保留这份工作，已婚女工只好集体诉讼离婚。 另据题为“讨工作还得看星座，靠谱么？”一文载：２０１１年１１月２２日，武汉一家教育培训机构贴出了招聘英语教师和文员的启事，其中一条是，处女、天蝎座不要，摩羯、天秤、双鱼座优先。对此，招聘方认为，处女座和天蝎座的员工个性强势，非常挑剔，不容易在一个岗位上做长久。［１］
此外，据中国政法大学宪政研究所发布的报告显示，２０１１年国考近万岗位存在就业歧视。包括政治面貌歧视、社会身份歧视和性别歧视等。例如：要求报考人员须为中共党员或共青团员的职位，占总职位数的１９．１％。性别歧视也比较严重，占总职位数的１５．６％。再次是社会身份歧视，占１１．５％。在社会身份歧视中，最为严重的是户籍歧视和地域歧视，占８５％。此外，身体特征歧视占到０．４％。［２］
⒊就业率统计不科学。在我国，“高校就业率统计，只是毕业生和相关单位签订个就业协议之后，高校上收申报，就完事了。而在国外，譬如美国，就业率统计要对毕业生跟踪３年，内容包括在业时间、工资水平等。”“在国外，就业率的统计是由相对独立的机构做出，譬如加拿大，就是由国家统计局及一些民间专业调查机构；而我国却是由高校自行统计，再上报给教育部门，也就是既做运动员又做裁判员。”［３］由此看来，就业率统计不能做到客观中立，不仅会影响高校的专业设置，而且会加大就业难度和压力。因为由高校自身做的统计有可能是签约率而不是就业率，事实上签约率与就业率有很大的差别，有一部分高校毕业生因不满意工资待遇或工作地点而违约的现象每年都不同程度地存在。如果把签约率等同于就业率，就会掩盖我们面临的就业难题。
二、影响就业的主要因素
（一）劳动力市场供大于求
改革开放以来，由于经济体制转型和产业结构的调整，下岗失业人员和新增劳动力不断增加。目前，农村还有大量的富余劳动力。随着工业的发展和城市化进程的加快，农民工进城就业的人数将会有增无减。近年来，高校毕业生人数呈逐年增加的趋势，每年的就业形势都日趋严峻。而现实是劳动力供给量大，但可提供的就业机会相对有限。因此，用人单位的选择余地明显加大，而求职者却在劳动力市场中处于弱势地位。
（二）经济体制转型及地方保护主义所致
众所周知，我国不仅是人口大国，而且是农业大国，农村人口比重大。随着农业机械化的发展，农村剩余劳动力数量增长惊人，而我国各用人单位吸纳劳动力的能力相对有限。在由计划经济向市场经济转型的过程中，国有企业为增加企业效益，私有企业为追求经济效益最大化，或通过减少员工数量，或通过降低人力资本等方式实现上述目标。因此，用人单位完全不用担心招不到人，就业难也就在所难免。此外，地方保护主义也导致了一部分求职者难以就业。有的地方政府为了降低本地失业率，保护地方利益，往往擅自制订自我保护性政策和措施。如广州市人事局于２００３年底发布通知，要求优先解决本地生源的高校毕业生。这种优先就业政策实际上就是变相的就业歧视政策。有些地方政府甚至公然违背国家政策，干预本辖区内用人单位的用工自主权，要求用人单位必须优先录用本地人。因此，“户口”成了地方保护主义的挡箭牌，户籍歧视也就将许多劳动者拒之门外。
（三） 法律制度的缺失及救济程序的缺乏
据２０１１年１１月２０日中国政法大学宪政研究所公布的《２０１１年公务员招考中的就业歧视调查报告》显示，在近万个岗位中，健康和年龄两种类型的歧视比例均为１００％。但目前我国的相关规定散见于《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《劳动法》、《就业促进法》等单行法律中，且均为原则性规定，缺乏具体可操作的歧视认定及惩处程序。因此，法律制度的缺失是促成就业歧视的重要原因之一。［４］此外，缺乏救济程序也是导致就业歧视的重要因素。根据１９９３年７月６日国务院发布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》的规定，就业歧视不包括在劳动争议受案范围之内。在我国，法律规定的劳动争议受案范围均以劳动者与用人单位已经订立的书面劳动合同或建立的事实劳动关系为基本前提，但许多就业歧视往往发生在劳动者尚未与用人单位签订劳动合同之前，这就使得法律在面对就业歧视时没有充分的理论依据，当然更谈不上追究相关责任人的责任或赔偿受害人的损失了。另外，我国现有的劳动行政部门、工会、法院和劳动仲裁机构中均没有专门的保护劳动者就业机会平等、处理就业歧视争议的机构。因此，在现行的法律框架下，对就业歧视还不能实施有效的救济。
（四）长期的“集体无意识”导致用人单位无所顾忌
从劳动者的具体情况看，难以找到工作岗位的劳动者基本上缺乏正式文凭、熟练的技能和本地户口，文化水平低，维权意识淡漠，或者迫于就业困难的压力和生活窘境，不愿意或根本不懂得如何维权，只是希望尽快找到一份工作获取收入用来养家糊口。相对于用人单位而言，劳动者时常处在分散的状态，尚未形成强有力的利益群体，因而来自劳动者自身的维权呼声是微乎其微的，长此以往，即形成了“集体无意识”。从用人单位看，因为有用工自主权和大量的劳动力可供选择，用人单位可以提高用工条件，降低工资待遇，尽量减少为劳动者提供参保的费用，以得到更大的利润空间。劳动者这种长期的“集体无意识”使用人单位的歧视性规定越来越多，而劳动者自身的利益越来越无法保障。［５］
三、促进就业应采取的对策
（一）明确政府责任，加速促进就业
财政部社会保障司副司长由明春认为，目前，我国就业形势存在两方面的矛盾：一是总量上的矛盾，在供求关系上是供大于求；二是结构性矛盾，即劳动力素质不适应岗位的需求。从政府的角度看，扶持并促进就业是其根本的职责所在。关于就业的方针，通常的做法是劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业。对此，相关部门应做好以下工作：首先。政府应大力投资开发公益性岗位。例如：对于社区工作人员、卫生监督员、交通协管员等公益性岗位应由政府负责购买。其次，规范各地负责就业工作的机构，明确其相关职责。目前，各地负责就业的机构因性质不同因而职责难以统一，管理起来也不够规范。例如：各地的劳动服务公司、再就业服务中心、劳动就业管理局、人才市场等等。只有明确规定这些机构的性质，才能使其履行职责，承担起促进就业的重任，为大学毕业生、下岗职工、农村转移劳动力提供更多的就业岗位。第三，对职业资格考试证书加强管理。目前，在大学生中考证已形成风气或规模。英语四、六级证书，计算机等级证书、托福证书、汽车驾驶证等等。对于社会从业人员而言，会计资格证、行医资格证、电工资格证、理财师资格证等已成为通往就业大门的钥匙。但是，过多过滥的考证机构让人难辨真伪，不仅为求职者增加了就业成本，也把那些无证者拒之门外。与之相呼应，制作假证成了人们司空见惯的事。从身份证到高等教育文凭、从初级专业技术资格证到高级专业技术资格证、从国内的各大高校学历证书到国外名牌大学的学历证书，均可在制假者手里花样翻新。因此，应对职业资格证书加强管理，建议由专门的发证机构每年统一组织考试，聘请各专业的专家学者组成评审小组，以确保各类资格证书真实有效。这样，既能够降低求职者的就业成本，也能够使求职者找到合适的工作岗位，实现就业目标。
（二）取消对农民进城就业、大学生就业的歧视性规定，实施平等就业政策
《中华人民共和国就业促进法》第２０条、第３１条规定：“国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。县级以上地方人民政府引导农业富余劳动力有序向城市异地转移就业；劳动力输出地和输入地人民政府应当互相配合，改善农村劳动者进城就业的环境和条件。”“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”但事实上，农民进城就业还存在突出矛盾和问题。据《广州日报》２００６年３月６日载：在广州，虽然人口流动量大，新增就业劳动力不断增多，但结构性问题仍然很突出。如“４０５０”人员，有人没活干，有活没人干。这种情况一方面有农民自身素质的原因，另一方面也有歧视性规定的原因。因此，实施平等的就业政策，取消歧视性规定，是促进农村劳动力就业的重要措施。
（三）科学、合理设置专业，改变结构性失衡的现状，为大学生就业创造条件
在解决大学生就业难的问题上，高校自身和就业市场均应做调整。目前专家将大学生失业状况称作“结构性失业”，即大学生产的“产品”和市场需求对不上，急需的人才没有，不需要的人才却源源不断。对此有学者认为，解决结构性失业问题的根本在于大学本身的调整，大学需要对学科的设立做出更合理的规划，加快知识更新的速度。同时，遏制扩招狂潮，提高“产品”的质量。该学者还认为，“我国目前的劳动密集型企业往往都集中在制造业，并且都是那种低成本低技能的加工性企业，与大学生并不匹配。”因而制造业应进行产业结构的转型和升级，一方面可以提高制造业的国际竞争力，另一方面也可以为高校毕业生就业提供就业岗位。［６］为应对大学生就业难问题，２０１１年１１月２１日，国家教育部下发了《关于做好２０１２年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》。教育部表示，对就业率连续两年低于６０％的专业，调整招生计划直至停招。应该说，这是国家教育部门对高校专业设置做出的根本性调整。这一举措既能够让高校充分认识到专业设置的重要性，不再盲目趋同，也可以让大学生人尽其才，才尽其用，特别是让农村大学生通过读书真正改变命运，让其家长实现最质朴的愿望——子女不在重复自己面朝黄土背朝天的日子。对就业问题，教育部部长袁贵仁指出：要大力引导毕业生到城乡基层、中西部地区、中小企业就业和自主创业。袁贵仁部长表示，２０１２年７月前要全面推广使用“全国大学生就业信息服务一体化系统”，积极探索使用手机信息报、微博等新媒体，建立和完善高校毕业生就业供求信息共享机制。［７］可以说，国家教育部在高校专业方面的调整和引导高校毕业生就业的各项措施为今后解决大学生就业难问题提供了方向和具体路径。
（四）借鉴发达省份和发达国家的经验，推进服务业的发展
中国社会科学院发布的２００７财经蓝皮书《中国服务业发展报告——中国服务业体制改革与创新》指出：与世界上人均收入和我国相近的国家相比，我国的服务业增加值占ＧＤＰ的比重仍然明显偏低。众所周知，建设小康社会，促进城镇化进程，加快发展服务业是关键。可以说，发展服务业是扩大就业的主要途径之一。据有关资料测算：如果服务业增加值比重提高１０％，工业增加值比重相应降低１％，万元ＧＤＰ能耗可相应降低约１％。然而，事实是，我国服务业增加值占ＧＤＰ的比重连年下降，２００４年为４０．７％，２００５年为３９．９％，２００６年为３９．５％。
有学者就此分析认为，“中国服务业占ＧＤＰ比重和就业比重近几年一直在３０％左右徘徊，但发达国家已大幅增长，如美国服务业就业比重在２０００年就达到近７７％，２００２年服务业就业比重最高的英国达７９．９％。”［８］还有学者指出：“目前，发达国家服务业产值占ＧＤＰ的比重为６０－８０％，如美国服务业占ＧＤＰ的比重为７５％，我国香港地区高达８５％，发展中国家占４５－５５％。”［９］从美国的服务业发展情况看，主要靠工商服务业、公共医疗卫生服务、专业服务业推动。据美国兰德公司预测，到２０２０年，美国从事制造业的劳动力占总劳动力的比例将由目前的２０％下降到５％，而服务业的就业人口将占到就业人口的９０％以上，其中多数将工作在各种知识服务业领域。［１０］
与发达国家相比，我国服务业增加值占ＧＤＰ的比重明显偏低，要赶上发达国家尚需时间和不懈的努力。不仅如此，在国内的省与省（市）之间也存在着很大的差距。如江苏省，２０１１年上半年全省服务业增加值达到９２１２．７亿元，同比增长１１．７％，服务业增加值占ＧＤＰ比重超４０％。过去的５年，江苏省服务业增加值年均增长１４．６％，高于同期ＧＤＰ增幅０．８个百分点，高于全国服务业增幅３．７个百分点。［１１］从《２００９－２０１２上海服务业发展规划》的统计数据看，上海服务业从业人员稳步增长。从２０００年的３７２万人增加到２００８年的５７９万人，占全市就业的比重从４５％增加到５５％。上海进入２０世纪９０年代以来，提出“三、二、一”产业发展方针。服务业进入快速发展期，年均增幅达１３．８％。服务业增加值占全市ＧＤＰ比重１９９９年首超５０％。新世纪以来，服务业平稳向前发展。［１２］而吉林省服务业增加值占ＧＤＰ的比重自２００６年以来连续５年下滑。［１３］２０１０年，吉林、长春两市服务业增加值占全省的比重为５８．５％，仅长春市就占３８．５％。其他７个地区所占比重均在１０％以下。长春、吉林两市服务业同外省相同规模城市相比，总量小且属传统服务业。
由此看来，在促进就业方面，急需在增加服务业就业人员比重上大做文章。从现实看，各地服务业发展很不均衡，具有很大的发展空间和潜力。因此，各地应把握机遇，采取积极的就业政策，以实现劳动者与用人单位二者的互利共赢。
【参考文献】
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［４］李梦娟．就业歧视有深层次原因［Ｎ］．民主与法制时报，２０１１－１１－２８．
［５］段华洽．就业歧视的原因浅析［ＥＢ／ＯＬ］．光明网，２００７－０８－２８．
［６］牛角．解决就业难不能只靠“错位就业”［Ｎ］．新文化报，２０１１－０９－２６．
［７］郭少峰．连续两年就业率低于６０％“冷专业”要停办［Ｎ］．新京报，２０１１－１１－２２．
［８］童曙泉．２０２０年中国服务业就业比重将达５１％［ＥＢ／ＯＬ］．中新网，２００５－１２－１２．
［９］李伍荣等．发展服务贸易： 吸纳就业的新途径［Ｊ］．当代财经，２００４，（０１）．
［１０］王恩哥，张炳清．世界科技发展的新趋势及其影响［Ｎ］．科技日报，２００３－０５－１７．
［１１］薛海燕．江苏省上半年服务业增加值占ＧＤＰ比重超过四成［Ｎ］．经济日报，２０１１－０８－３０．
［１２］２００９－２０１２上海服务业发展规划［ＥＢ／ＯＬ］．上海市人民政府网站，２００９－１０－２６．
［１３］王璐．我省服务业增加值占ＧＤＰ比重连续五年下滑［Ｎ］．东亚经贸新闻，２０１１－０９－２９．
（责任编辑：牟春野）
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关 键 词：就业；公共政策；发达国家
中图分类号：Ｃ９１３．２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０４－００４６－０４
收稿日期：２０１２－０２－２０
作者简介：高静（１９６３—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）教授，研究方向为社会学、公共管理。
《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出：“实施就业优先战略，坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，健全劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业相结合的机制，创造平等就业机会，提高就业质量，努力实现充分就业，特别是重点解决高校毕业生、农村转移劳动力和城镇就业困难人员就业问题。”“十二五”纲要将促进就业摆在经济社会发展的优先位置，充分表明当前就业形势之严峻，也说明解决就业问题已成为各级政府面临的重大课题。
一、近年来大学生等就业群体的就业状况与就业过程中面临的问题
（一）大学生等就业群体的就业状况
近年来，随着高校毕业生人数的不断增加，就业形势日趋严峻。自２００１年以来，就业方面的供需矛盾开始显现。２００２－２００６年，每年都有几十万人难以就业；２００７年，高校毕业生中研究生就业优势不够明显；２００８－２００９年，高校毕业生人数不断攀升，虽然新增的就业岗位有所突破，但仍然不能满足下岗职工、本科生、中专生的就业需求。
就大学毕业生而言，２００５－２０１０年，全国高校毕业生人数分别为３３８万、４１３万、４９５万、５５９万、６１０万、６３０万，２０１１年，高校毕业生达到６４３万。其中，未就业人数分别为９３万、１１６万、１４４万、１００万、６０余万。 在高校毕业生逐年增长的情况下，就业难问题越来越突出。
（二）就业过程中存在的问题
⒈供需矛盾与就业市场出现的怪现象。从国家教育部就业指导中心公布的近年来大学毕业生就业数字看，我国大学生呈现“两高一低”现象，即毕业人数高，待就业人数高，就业率低。大学生就业难表现在：难以找到专业对口的工作岗位，对用人单位的薪酬待遇难以满足，难以找到合适的工作岗位。此外，就业市场出现的两种现象也令人关注：一是大学生“就业难”与“技工荒”并存，二是大学生“找工作难”与用人单位“招人难”并存。事实上，这些现象反映的是就业结构供需矛盾问题。一方面，高校在专业设置上没有做市场调查就按所谓热门专业招生，结果高校之间专业趋同情况严重，导致毕业生就业难；另一方面，高校由专科升为本科，由学院升为大学后，很难对学生进行实践技能的培养，导致毕业生走出校门后方知空有书本知识，完全没有实际本领。同时，学生家长的观念也影响了学生就业，在家长看来，孩子读了大学，如果再去做蓝领，从心理上接受不了，也担心被人笑话。基于以上原因，使得大学毕业生在就业问题上遇到的难题越来越多，最后只能选择待业。
２．就业歧视问题比较严重。在我国，就业、收入分配和社会保障一直是社会发展的主要内容和社会发展的重点。人们对就业的理解与关注只是创造了多少就业岗位。而事实上，就业涉及很多问题，如行业、产业、劳动生产率、工资及产业结构等。同时，就业还涉及公平与公正问题，如就业过程中的各种歧视。所谓“就业歧视”，全国人大常委会批准我国加入国际劳工组织《１９５８年就业和职业歧视公约》，该公约对“就业歧视”作了明确界定：“基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因，具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠视为歧视。”在我国，就业歧视五花八门，除了国际公约列举的之外，还有年龄、户籍、学历、籍贯、相貌、身高、姓氏、属相、地域以及星座歧视等等。
２００５年１２月，中央电视台对就业歧视做过网上调查，结果显示，有７４％的求职者有过被歧视的经历。在我国，关于就业歧视的案例较多。如２００３年，浙江大学应届毕业生周一超参加嘉兴市秀洲区公务员考试，因在体检时被查出乙肝“小三阳”未被录用，他一时情绪失控，杀死了在场的区劳动人事局一名工作人员，刺伤一人，他本人被法院判处死刑。其为身体健康歧视付出了惨痛的代价。２００４年，某地水电工程局的１０名女工集体向当地人民法院提出离婚诉讼，因为该水电局规定，合同制个人无配偶的方可与企业签订劳动合同。言外之意，已婚者不能签订劳动合同。为保留这份工作，已婚女工只好集体诉讼离婚。 另据题为“讨工作还得看星座，靠谱么？”一文载：２０１１年１１月２２日，武汉一家教育培训机构贴出了招聘英语教师和文员的启事，其中一条是，处女、天蝎座不要，摩羯、天秤、双鱼座优先。对此，招聘方认为，处女座和天蝎座的员工个性强势，非常挑剔，不容易在一个岗位上做长久。［１］
此外，据中国政法大学宪政研究所发布的报告显示，２０１１年国考近万岗位存在就业歧视。包括政治面貌歧视、社会身份歧视和性别歧视等。例如：要求报考人员须为中共党员或共青团员的职位，占总职位数的１９．１％。性别歧视也比较严重，占总职位数的１５．６％。再次是社会身份歧视，占１１．５％。在社会身份歧视中，最为严重的是户籍歧视和地域歧视，占８５％。此外，身体特征歧视占到０．４％。［２］
⒊就业率统计不科学。在我国，“高校就业率统计，只是毕业生和相关单位签订个就业协议之后，高校上收申报，就完事了。而在国外，譬如美国，就业率统计要对毕业生跟踪３年，内容包括在业时间、工资水平等。”“在国外，就业率的统计是由相对独立的机构做出，譬如加拿大，就是由国家统计局及一些民间专业调查机构；而我国却是由高校自行统计，再上报给教育部门，也就是既做运动员又做裁判员。”［３］由此看来，就业率统计不能做到客观中立，不仅会影响高校的专业设置，而且会加大就业难度和压力。因为由高校自身做的统计有可能是签约率而不是就业率，事实上签约率与就业率有很大的差别，有一部分高校毕业生因不满意工资待遇或工作地点而违约的现象每年都不同程度地存在。如果把签约率等同于就业率，就会掩盖我们面临的就业难题。
二、影响就业的主要因素
（一）劳动力市场供大于求
改革开放以来，由于经济体制转型和产业结构的调整，下岗失业人员和新增劳动力不断增加。目前，农村还有大量的富余劳动力。随着工业的发展和城市化进程的加快，农民工进城就业的人数将会有增无减。近年来，高校毕业生人数呈逐年增加的趋势，每年的就业形势都日趋严峻。而现实是劳动力供给量大，但可提供的就业机会相对有限。因此，用人单位的选择余地明显加大，而求职者却在劳动力市场中处于弱势地位。
（二）经济体制转型及地方保护主义所致
众所周知，我国不仅是人口大国，而且是农业大国，农村人口比重大。随着农业机械化的发展，农村剩余劳动力数量增长惊人，而我国各用人单位吸纳劳动力的能力相对有限。在由计划经济向市场经济转型的过程中，国有企业为增加企业效益，私有企业为追求经济效益最大化，或通过减少员工数量，或通过降低人力资本等方式实现上述目标。因此，用人单位完全不用担心招不到人，就业难也就在所难免。此外，地方保护主义也导致了一部分求职者难以就业。有的地方政府为了降低本地失业率，保护地方利益，往往擅自制订自我保护性政策和措施。如广州市人事局于２００３年底发布通知，要求优先解决本地生源的高校毕业生。这种优先就业政策实际上就是变相的就业歧视政策。有些地方政府甚至公然违背国家政策，干预本辖区内用人单位的用工自主权，要求用人单位必须优先录用本地人。因此，“户口”成了地方保护主义的挡箭牌，户籍歧视也就将许多劳动者拒之门外。
（三） 法律制度的缺失及救济程序的缺乏
据２０１１年１１月２０日中国政法大学宪政研究所公布的《２０１１年公务员招考中的就业歧视调查报告》显示，在近万个岗位中，健康和年龄两种类型的歧视比例均为１００％。但目前我国的相关规定散见于《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《劳动法》、《就业促进法》等单行法律中，且均为原则性规定，缺乏具体可操作的歧视认定及惩处程序。因此，法律制度的缺失是促成就业歧视的重要原因之一。［４］此外，缺乏救济程序也是导致就业歧视的重要因素。根据１９９３年７月６日国务院发布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》的规定，就业歧视不包括在劳动争议受案范围之内。在我国，法律规定的劳动争议受案范围均以劳动者与用人单位已经订立的书面劳动合同或建立的事实劳动关系为基本前提，但许多就业歧视往往发生在劳动者尚未与用人单位签订劳动合同之前，这就使得法律在面对就业歧视时没有充分的理论依据，当然更谈不上追究相关责任人的责任或赔偿受害人的损失了。另外，我国现有的劳动行政部门、工会、法院和劳动仲裁机构中均没有专门的保护劳动者就业机会平等、处理就业歧视争议的机构。因此，在现行的法律框架下，对就业歧视还不能实施有效的救济。
（四）长期的“集体无意识”导致用人单位无所顾忌
从劳动者的具体情况看，难以找到工作岗位的劳动者基本上缺乏正式文凭、熟练的技能和本地户口，文化水平低，维权意识淡漠，或者迫于就业困难的压力和生活窘境，不愿意或根本不懂得如何维权，只是希望尽快找到一份工作获取收入用来养家糊口。相对于用人单位而言，劳动者时常处在分散的状态，尚未形成强有力的利益群体，因而来自劳动者自身的维权呼声是微乎其微的，长此以往，即形成了“集体无意识”。从用人单位看，因为有用工自主权和大量的劳动力可供选择，用人单位可以提高用工条件，降低工资待遇，尽量减少为劳动者提供参保的费用，以得到更大的利润空间。劳动者这种长期的“集体无意识”使用人单位的歧视性规定越来越多，而劳动者自身的利益越来越无法保障。［５］
三、促进就业应采取的对策
（一）明确政府责任，加速促进就业
财政部社会保障司副司长由明春认为，目前，我国就业形势存在两方面的矛盾：一是总量上的矛盾，在供求关系上是供大于求；二是结构性矛盾，即劳动力素质不适应岗位的需求。从政府的角度看，扶持并促进就业是其根本的职责所在。关于就业的方针，通常的做法是劳动者自主择业，市场调节就业，政府促进就业。对此，相关部门应做好以下工作：首先。政府应大力投资开发公益性岗位。例如：对于社区工作人员、卫生监督员、交通协管员等公益性岗位应由政府负责购买。其次，规范各地负责就业工作的机构，明确其相关职责。目前，各地负责就业的机构因性质不同因而职责难以统一，管理起来也不够规范。例如：各地的劳动服务公司、再就业服务中心、劳动就业管理局、人才市场等等。只有明确规定这些机构的性质，才能使其履行职责，承担起促进就业的重任，为大学毕业生、下岗职工、农村转移劳动力提供更多的就业岗位。第三，对职业资格考试证书加强管理。目前，在大学生中考证已形成风气或规模。英语四、六级证书，计算机等级证书、托福证书、汽车驾驶证等等。对于社会从业人员而言，会计资格证、行医资格证、电工资格证、理财师资格证等已成为通往就业大门的钥匙。但是，过多过滥的考证机构让人难辨真伪，不仅为求职者增加了就业成本，也把那些无证者拒之门外。与之相呼应，制作假证成了人们司空见惯的事。从身份证到高等教育文凭、从初级专业技术资格证到高级专业技术资格证、从国内的各大高校学历证书到国外名牌大学的学历证书，均可在制假者手里花样翻新。因此，应对职业资格证书加强管理，建议由专门的发证机构每年统一组织考试，聘请各专业的专家学者组成评审小组，以确保各类资格证书真实有效。这样，既能够降低求职者的就业成本，也能够使求职者找到合适的工作岗位，实现就业目标。
（二）取消对农民进城就业、大学生就业的歧视性规定，实施平等就业政策
《中华人民共和国就业促进法》第２０条、第３１条规定：“国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，引导农业富余劳动力有序转移就业。县级以上地方人民政府引导农业富余劳动力有序向城市异地转移就业；劳动力输出地和输入地人民政府应当互相配合，改善农村劳动者进城就业的环境和条件。”“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利，不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”但事实上，农民进城就业还存在突出矛盾和问题。据《广州日报》２００６年３月６日载：在广州，虽然人口流动量大，新增就业劳动力不断增多，但结构性问题仍然很突出。如“４０５０”人员，有人没活干，有活没人干。这种情况一方面有农民自身素质的原因，另一方面也有歧视性规定的原因。因此，实施平等的就业政策，取消歧视性规定，是促进农村劳动力就业的重要措施。
（三）科学、合理设置专业，改变结构性失衡的现状，为大学生就业创造条件
在解决大学生就业难的问题上，高校自身和就业市场均应做调整。目前专家将大学生失业状况称作“结构性失业”，即大学生产的“产品”和市场需求对不上，急需的人才没有，不需要的人才却源源不断。对此有学者认为，解决结构性失业问题的根本在于大学本身的调整，大学需要对学科的设立做出更合理的规划，加快知识更新的速度。同时，遏制扩招狂潮，提高“产品”的质量。该学者还认为，“我国目前的劳动密集型企业往往都集中在制造业，并且都是那种低成本低技能的加工性企业，与大学生并不匹配。”因而制造业应进行产业结构的转型和升级，一方面可以提高制造业的国际竞争力，另一方面也可以为高校毕业生就业提供就业岗位。［６］为应对大学生就业难问题，２０１１年１１月２１日，国家教育部下发了《关于做好２０１２年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》。教育部表示，对就业率连续两年低于６０％的专业，调整招生计划直至停招。应该说，这是国家教育部门对高校专业设置做出的根本性调整。这一举措既能够让高校充分认识到专业设置的重要性，不再盲目趋同，也可以让大学生人尽其才，才尽其用，特别是让农村大学生通过读书真正改变命运，让其家长实现最质朴的愿望——子女不在重复自己面朝黄土背朝天的日子。对就业问题，教育部部长袁贵仁指出：要大力引导毕业生到城乡基层、中西部地区、中小企业就业和自主创业。袁贵仁部长表示，２０１２年７月前要全面推广使用“全国大学生就业信息服务一体化系统”，积极探索使用手机信息报、微博等新媒体，建立和完善高校毕业生就业供求信息共享机制。［７］可以说，国家教育部在高校专业方面的调整和引导高校毕业生就业的各项措施为今后解决大学生就业难问题提供了方向和具体路径。
（四）借鉴发达省份和发达国家的经验，推进服务业的发展
中国社会科学院发布的２００７财经蓝皮书《中国服务业发展报告——中国服务业体制改革与创新》指出：与世界上人均收入和我国相近的国家相比，我国的服务业增加值占ＧＤＰ的比重仍然明显偏低。众所周知，建设小康社会，促进城镇化进程，加快发展服务业是关键。可以说，发展服务业是扩大就业的主要途径之一。据有关资料测算：如果服务业增加值比重提高１０％，工业增加值比重相应降低１％，万元ＧＤＰ能耗可相应降低约１％。然而，事实是，我国服务业增加值占ＧＤＰ的比重连年下降，２００４年为４０．７％，２００５年为３９．９％，２００６年为３９．５％。
有学者就此分析认为，“中国服务业占ＧＤＰ比重和就业比重近几年一直在３０％左右徘徊，但发达国家已大幅增长，如美国服务业就业比重在２０００年就达到近７７％，２００２年服务业就业比重最高的英国达７９．９％。”［８］还有学者指出：“目前，发达国家服务业产值占ＧＤＰ的比重为６０－８０％，如美国服务业占ＧＤＰ的比重为７５％，我国香港地区高达８５％，发展中国家占４５－５５％。”［９］从美国的服务业发展情况看，主要靠工商服务业、公共医疗卫生服务、专业服务业推动。据美国兰德公司预测，到２０２０年，美国从事制造业的劳动力占总劳动力的比例将由目前的２０％下降到５％，而服务业的就业人口将占到就业人口的９０％以上，其中多数将工作在各种知识服务业领域。［１０］
与发达国家相比，我国服务业增加值占ＧＤＰ的比重明显偏低，要赶上发达国家尚需时间和不懈的努力。不仅如此，在国内的省与省（市）之间也存在着很大的差距。如江苏省，２０１１年上半年全省服务业增加值达到９２１２．７亿元，同比增长１１．７％，服务业增加值占ＧＤＰ比重超４０％。过去的５年，江苏省服务业增加值年均增长１４．６％，高于同期ＧＤＰ增幅０．８个百分点，高于全国服务业增幅３．７个百分点。［１１］从《２００９－２０１２上海服务业发展规划》的统计数据看，上海服务业从业人员稳步增长。从２０００年的３７２万人增加到２００８年的５７９万人，占全市就业的比重从４５％增加到５５％。上海进入２０世纪９０年代以来，提出“三、二、一”产业发展方针。服务业进入快速发展期，年均增幅达１３．８％。服务业增加值占全市ＧＤＰ比重１９９９年首超５０％。新世纪以来，服务业平稳向前发展。［１２］而吉林省服务业增加值占ＧＤＰ的比重自２００６年以来连续５年下滑。［１３］２０１０年，吉林、长春两市服务业增加值占全省的比重为５８．５％，仅长春市就占３８．５％。其他７个地区所占比重均在１０％以下。长春、吉林两市服务业同外省相同规模城市相比，总量小且属传统服务业。
由此看来，在促进就业方面，急需在增加服务业就业人员比重上大做文章。从现实看，各地服务业发展很不均衡，具有很大的发展空间和潜力。因此，各地应把握机遇，采取积极的就业政策，以实现劳动者与用人单位二者的互利共赢。
【参考文献】
［１］讨工作还得看星座，靠谱么？［Ｎ］．新文化报，２０１１－１１－２６．
［２］陈荞，李秋萌．国考岗位被指存就业歧视［Ｎ］．京华时报，新华社，２０１１－１１－２０．
［３］于立生．就业率统计不改革 再多狠话也无用［Ｎ］．新文化报，２０１１－１１－２３．
［４］李梦娟．就业歧视有深层次原因［Ｎ］．民主与法制时报，２０１１－１１－２８．
［５］段华洽．就业歧视的原因浅析［ＥＢ／ＯＬ］．光明网，２００７－０８－２８．
［６］牛角．解决就业难不能只靠“错位就业”［Ｎ］．新文化报，２０１１－０９－２６．
［７］郭少峰．连续两年就业率低于６０％“冷专业”要停办［Ｎ］．新京报，２０１１－１１－２２．
［８］童曙泉．２０２０年中国服务业就业比重将达５１％［ＥＢ／ＯＬ］．中新网，２００５－１２－１２．
［９］李伍荣等．发展服务贸易： 吸纳就业的新途径［Ｊ］．当代财经，２００４，（０１）．
［１０］王恩哥，张炳清．世界科技发展的新趋势及其影响［Ｎ］．科技日报，２００３－０５－１７．
［１１］薛海燕．江苏省上半年服务业增加值占ＧＤＰ比重超过四成［Ｎ］．经济日报，２０１１－０８－３０．
［１２］２００９－２０１２上海服务业发展规划［ＥＢ／ＯＬ］．上海市人民政府网站，２００９－１０－２６．
［１３］王璐．我省服务业增加值占ＧＤＰ比重连续五年下滑［Ｎ］．东亚经贸新闻，２０１１－０９－２９．
（责任编辑：牟春野）
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