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摘 要 随着我国民主政治的发展，政府公信力目前已成为公众和学术界关注的热点。本文从政府职能的角度出发，以行政能力、经济建设能力、文化管理能力、社会公共服务能力、公务员职业道德等影响政府公信力的因素为基础构建了评价政府公信力的指标体系，使用AHP方法确定各级指标的权重，并用实例进行分析并得到结果。在此基础上，对如何提高地方政府的公信力提出几点建议。
关键词 地方政府 公信力 指标体系 权重
中图分类号：D625 文献标识码：A
一、引言
政府公信力是政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序。政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，其公信力程度通过政府履行其职责的一切行为反映出来，因此，政府公信力程度实际上是公众对政府履行其职责情况的评价 。随着社会经济的发展和人们生活水平的提高，公众的自我维权意识不断增强，对政府执政的各方面要求越来越高，如突发事件应急响应能力、信息公开程度、政府廉政建设等。
当下，政府行为依然成为公众对政府公信力的重要判断指标，准确分析公众对政府行为的期盼，合理改进和完善政府执政水平，对于提高政府公信力具有重要意义。本文试图在分析地方政府公信力现状的前提下，提出衡量政府公信力的量化指标体系，并通过不同地方政府的对比及实证研究说明相关问题，最后提出几点建议供相关部门参考，以期能为地方政府提高其公信力水平建言献策。
二、政府公信力研究现状
关于在政府公信力评价的指标选取上，方向新 等人从政府信用度、政府工作情况、政府处理突发事件及公务员队伍等方面进行了研究，石荣广 则从政策的合法性与稳定性、依法行政、民主化程度及国际形象与政治地位等方面进行了分析，张佩佩 主要研究了信息公开的评价问题，包括信息公开的内容与质量、信息公开的模式、信息系统的质量等因素，熊光富 则从行政主体、体制因素、政府实力和管理因素等四方面及其11个细分因素进行了考虑。在比较系统的论文研究中，黄湘平 在其硕士论文中构建了政治能力、政府基础管理、法制建设、政策实施、政府廉洁、公众社会经济文化生活等六个一级指标，并进一步将其细分为22个二级指标，通过调查问卷进行了细致分析与研究。贾丽娜 则在其硕士论文中，将地方政府公信力的评价问题分为能力和表现两大块，然后针对能力指标，细分为经济建设、公共安全、调节再分配、行政效率、決策的稳定性、处理公共危机的能力等6大因素，针对表现指标，细分为腐败、政府行为短期化、地方保护主义、信息公开程度及公众参与度5大因素，再将二者分别细分为16个和9个更为细致的指标进行了研究。这些评价指标基本反映了评价地方政府公信力所应包含的因素，但仍存在一些不足。鉴于此，本文将从新的角度出发，构建更加合理的公信力评价体系。
三、基于AHP的地方政府公信力评价体系构建
为了合理评价地方政府的公信力水平，本文以政府职能为评价指标的选取依据，选择如表1所示的指标进行考评。
表1 地方政府公信力评价指标体系
基于上述评价指标，在实际应用中，我们需要确定各指标的权重，才能对不同地方政府的公信力水平做出横向比较。而在权重确定上，层次分析法（Analytic Hierarchy Process简称AHP）是一种用于确定指标的定性与定量相结合的处理方法。其一般步骤如下：
首先，构建地方政府公信力评价体系，总目标为衡量地方政府的公信力水平，记为A，一级指标B1，B2...，B5，二级指标则记为Cij分别如表1所示。
确定评价体系需要考虑的因素后，我们需要确定各指标因素对于其总目标的影响程度的大小，也就是要确定各因素对其上一级指标的权重大小，在这里，我们采用正互反判断矩阵和特征向量法确定各指标因素的权重，相关理论可参考文献 。即为了准确确定判断矩阵中的各元素，我们引入权重判断的1-9标度法则，即不同元素的比较结果用1-9的数字表示，1表示二者相同，3表示前者比后者稍微重要，数字越大，代表前者相比后者重要性越大，1/9-1含义则相反。利用1-9标度法，可以构造指标两两比较的判断矩阵，例如五个一级指标对总目标的重要性，我们可以采用如一个五行五列的矩阵A=[（aij）5€？]表示，其中aij表示指标i与指标j相比的重要性，如a23=1，则表示经济建设能力相比于社会公共服务能力稍微重要。对于二级各二级指标，可按同样的道理建立两两比较的判断矩阵，如B1=（aij）4€？用于表示行政能力下的四个子目标相对于行政能力这一指标的重要性。本文中，判断矩阵的给出，我们采用专家打分的形式给出，即聘请有一定社会经验的专家对指标重要性进行两两比较并给出比较数据，结果如下：
得到两两比较的判断矩阵后，根据和法，便可以求得各判断矩阵的特征根和特征向量，具体步骤为先对判断矩阵按列求和并归一化，再按行求和并归一化，即可得到各并列元素的相对重要性权重，但是由于专家权重往往具有主观性，甚至会出现不合理的结果，为此，对于求出的权重要进行一致性检验，即利用其求出的最大特征根，导出一致性指标CI，然后利用表2给出的随机一致性指标RI，求得一致性比率CR=CI/RI，判断标准为若CE<0.1，则可认为判断矩阵时一致的，即合理的。
按行求和则每行的结果依次为1.49， 2.23， 0.37， 0.19， 0.73，将求和结果进行归一化处理，可得0.30， 0.44， 0.07， 0.04， 0.15，此结果即可作为五个一级指标对总目标的权重，即WA=（0.3，0.44，0.07，0.04，0.15）但是为确保结果的合理性，我们先对其一致性情况进行检验，检验方法为先求最大特征根，然后依次求CI和CR。利用最大特征根 与一致性指标CI的求解公式可求得本文中故 =5.19，CI=0.047，由表3可得，此时RI=1.12，故CR=0.042<0.1，从判断结果来看，本文由专家给出的判断矩阵A具有较好的满意一致性，可以采用。对于各二级指标，我们可以采用类似的方式进行求解，结果如下： 从求解结果来看，本文通过专家给出的判断矩阵均能通过一致性检验，具有较高的可信度，因此，以各判断矩阵导出的特征向量作为权重具有是科学合理的。
在确定各指标的权重后，若能进一步获取不同地方政府在各指标下的数据或相对值，便可对不同对象在同一指标下的取值情况建立两两比较判断矩阵，进而求得不同对象在某指标下的相对优劣值。例如本文选取广西区内的三个地级市进行比较，分别记为南宁市、百色市和防城港市，以三个城市在指标（人均GDP）下的比较来看，2012年3市的人均GDP值分别为3.38万，1.43万，5.61万，区内排名分别位于第3名、第13名和第1名。则专家根据三市在C22下的取值给出的判断矩阵为：
计算得WC22=（0.28，0.06，0.66），CR=0.047<0.1，同理可计算三市在其它指标下的对比情况，结果如表3和表5所示。
根据表3的计算结果，最后将（2）分别与（11）～（13）列相乘并求和即可得到最终排序值，即
根据最终得到的计算结果，可以知道，F市的政府公信力最强，N市次之，B市最差。
四、结论
由上面的数据分析我们可以知道，在影响政府公信力的几项指标中，B1代表的行政能力和B2代表的经济建设能力的权重分别占到了0.30和0.44，其次为B5代表的公务员职业道德，权重为0.15，而B3和B4代表的社会公共服务能力和文化管理能力占得比重较小。
另一方面，在B1行政能力中，C11政府应急能力和C12办事效率的比重占到了总比重的80%；在B2经济建设能力方面，C22人均GDP和C23公民对地区经济发展的满意度占到了86%的比例；在B5公务员职业道德方面，C52廉洁施政情况占了65%的比重。
由此可见，地方政府的公信力如何，并不能仅仅取决于某一单一因素，它是政府各项能力和表现的综合。但是地方政府不可能是万能的，不可能在方方面面都做到完全使人民满意。如此情况下，政府就该有所作为，着力提高行政能力和经济建设能力，提高人民生活的满意度，同时抓住公务员职业道德、廉政建设不放，再兼顾发展文化、社會管理的能力。
五、提高地方政府公信力的对策及建议
由上节分析结论可知，为了提升地方政府的公信力水平，应从以下几方面入手：
1、重点提高政府的行政能力和经济建设能力。城市的发展离不开经济，东西部差别的主要因素是经济，而人民对生活的满意程度也很大程度上取决于经济水平。提高地区的经济发展水平，不仅可以使百姓共享富裕生活，同时也体现了该地政府的执政能力，为政府树立良好的形象增光添彩，发展经济建设能力和执政能力对于提高政府的公信力有着重要的作用。
2、提高公务员的职业道德水平，加强廉政建设。随着人民生活水平的提高，自身参与政治的愿望亦越来越迫切，另一方面，网络的发展，也开启了媒体监督的新时代。公众对公务员的职业道德和廉政状况的关注度也越来越高，如近来发生的“微笑门”事件、“房姐”案等都是由于公务员自身的廉政建设出了问题，引起公众的注意，进而在网络上进行曝光，成为网络公共事件，它损害了政府的形象，引发公众对整个公务员队伍的质疑。虽然我们都知道这只是少数公务员的行为，但是却被“投射效应”放大了。因此，提高公务员的职业道德，减少贪污腐败势在必行。
3、发展政府的文化管理能力和公共服务能力，提高人民生活满意度。人民是社会主义事业的建设者，国家的繁荣需要他们来享受，只有享受到了自身的权益，得到了满足感，才能对自己的政府心服口服，并且付出努力使它茁壮成长。因此，从生活水平、政治参与度、文化素养、身心安全等方面提高公民的满意度，可以增强人民的归属感和责任心，对政府公信力建设的意义十分重大。
地方政府在面临经济危机和公众信任危机的背景下，努力提高政府的公信力水平具有重要意义，政府部分应切实做好执政为公，服务为民，才能不负人民期望，树立良好的政府形象。基金项目：广西研究生教育创新计划项目（YCSZ2013002）
（作者：朱俊，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共组织人力资源管理；翁世洲，广西大学电气工程学院硕士研究生，研究方向：管理决策；杨秀丽，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共组织人力资源管理）
注释：
政府公信力-百度百科http：//baike.baidu.com/ view/1866358.htm，2013.05.29
方向新，杨盛海，刘艳文，李海兵. 政府公信力现状评价与对策探析[J]. 湘潮（下半月），2009，（12）：1-4，12.
石荣广. 政府公信力的评价标准、现状及对策探析[J]. 政法天地，19-20.
张佩佩，张丽军. 基于公立医院使命管理信息公开评价体系研究[J]. 中国医院管理，2012， 32（2）：27-28.
熊光富. 基层政府公信力评价指标初探[J]. 新西部，2009，（18）：100，102.
黄湘平. 政府公信力评价研究[D]. 南宁：广西师范学院，2010.
贾丽娜. 地方政府公信力评价体系研究[D]. 郑州：郑州大学，2012.
赵新泉.管理决策分析（第二版）[M].北京.科学出版社.2008.
关键词 地方政府 公信力 指标体系 权重
中图分类号：D625 文献标识码：A
一、引言
政府公信力是政府依赖于社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予的信任，并由此形成的社会秩序。政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，其公信力程度通过政府履行其职责的一切行为反映出来，因此，政府公信力程度实际上是公众对政府履行其职责情况的评价 。随着社会经济的发展和人们生活水平的提高，公众的自我维权意识不断增强，对政府执政的各方面要求越来越高，如突发事件应急响应能力、信息公开程度、政府廉政建设等。
当下，政府行为依然成为公众对政府公信力的重要判断指标，准确分析公众对政府行为的期盼，合理改进和完善政府执政水平，对于提高政府公信力具有重要意义。本文试图在分析地方政府公信力现状的前提下，提出衡量政府公信力的量化指标体系，并通过不同地方政府的对比及实证研究说明相关问题，最后提出几点建议供相关部门参考，以期能为地方政府提高其公信力水平建言献策。
二、政府公信力研究现状
关于在政府公信力评价的指标选取上，方向新 等人从政府信用度、政府工作情况、政府处理突发事件及公务员队伍等方面进行了研究，石荣广 则从政策的合法性与稳定性、依法行政、民主化程度及国际形象与政治地位等方面进行了分析，张佩佩 主要研究了信息公开的评价问题，包括信息公开的内容与质量、信息公开的模式、信息系统的质量等因素，熊光富 则从行政主体、体制因素、政府实力和管理因素等四方面及其11个细分因素进行了考虑。在比较系统的论文研究中，黄湘平 在其硕士论文中构建了政治能力、政府基础管理、法制建设、政策实施、政府廉洁、公众社会经济文化生活等六个一级指标，并进一步将其细分为22个二级指标，通过调查问卷进行了细致分析与研究。贾丽娜 则在其硕士论文中，将地方政府公信力的评价问题分为能力和表现两大块，然后针对能力指标，细分为经济建设、公共安全、调节再分配、行政效率、決策的稳定性、处理公共危机的能力等6大因素，针对表现指标，细分为腐败、政府行为短期化、地方保护主义、信息公开程度及公众参与度5大因素，再将二者分别细分为16个和9个更为细致的指标进行了研究。这些评价指标基本反映了评价地方政府公信力所应包含的因素，但仍存在一些不足。鉴于此，本文将从新的角度出发，构建更加合理的公信力评价体系。
三、基于AHP的地方政府公信力评价体系构建
为了合理评价地方政府的公信力水平，本文以政府职能为评价指标的选取依据，选择如表1所示的指标进行考评。
表1 地方政府公信力评价指标体系
基于上述评价指标，在实际应用中，我们需要确定各指标的权重，才能对不同地方政府的公信力水平做出横向比较。而在权重确定上，层次分析法（Analytic Hierarchy Process简称AHP）是一种用于确定指标的定性与定量相结合的处理方法。其一般步骤如下：
首先，构建地方政府公信力评价体系，总目标为衡量地方政府的公信力水平，记为A，一级指标B1，B2...，B5，二级指标则记为Cij分别如表1所示。
确定评价体系需要考虑的因素后，我们需要确定各指标因素对于其总目标的影响程度的大小，也就是要确定各因素对其上一级指标的权重大小，在这里，我们采用正互反判断矩阵和特征向量法确定各指标因素的权重，相关理论可参考文献 。即为了准确确定判断矩阵中的各元素，我们引入权重判断的1-9标度法则，即不同元素的比较结果用1-9的数字表示，1表示二者相同，3表示前者比后者稍微重要，数字越大，代表前者相比后者重要性越大，1/9-1含义则相反。利用1-9标度法，可以构造指标两两比较的判断矩阵，例如五个一级指标对总目标的重要性，我们可以采用如一个五行五列的矩阵A=[（aij）5€？]表示，其中aij表示指标i与指标j相比的重要性，如a23=1，则表示经济建设能力相比于社会公共服务能力稍微重要。对于二级各二级指标，可按同样的道理建立两两比较的判断矩阵，如B1=（aij）4€？用于表示行政能力下的四个子目标相对于行政能力这一指标的重要性。本文中，判断矩阵的给出，我们采用专家打分的形式给出，即聘请有一定社会经验的专家对指标重要性进行两两比较并给出比较数据，结果如下：
得到两两比较的判断矩阵后，根据和法，便可以求得各判断矩阵的特征根和特征向量，具体步骤为先对判断矩阵按列求和并归一化，再按行求和并归一化，即可得到各并列元素的相对重要性权重，但是由于专家权重往往具有主观性，甚至会出现不合理的结果，为此，对于求出的权重要进行一致性检验，即利用其求出的最大特征根，导出一致性指标CI，然后利用表2给出的随机一致性指标RI，求得一致性比率CR=CI/RI，判断标准为若CE<0.1，则可认为判断矩阵时一致的，即合理的。
按行求和则每行的结果依次为1.49， 2.23， 0.37， 0.19， 0.73，将求和结果进行归一化处理，可得0.30， 0.44， 0.07， 0.04， 0.15，此结果即可作为五个一级指标对总目标的权重，即WA=（0.3，0.44，0.07，0.04，0.15）但是为确保结果的合理性，我们先对其一致性情况进行检验，检验方法为先求最大特征根，然后依次求CI和CR。利用最大特征根 与一致性指标CI的求解公式可求得本文中故 =5.19，CI=0.047，由表3可得，此时RI=1.12，故CR=0.042<0.1，从判断结果来看，本文由专家给出的判断矩阵A具有较好的满意一致性，可以采用。对于各二级指标，我们可以采用类似的方式进行求解，结果如下： 从求解结果来看，本文通过专家给出的判断矩阵均能通过一致性检验，具有较高的可信度，因此，以各判断矩阵导出的特征向量作为权重具有是科学合理的。
在确定各指标的权重后，若能进一步获取不同地方政府在各指标下的数据或相对值，便可对不同对象在同一指标下的取值情况建立两两比较判断矩阵，进而求得不同对象在某指标下的相对优劣值。例如本文选取广西区内的三个地级市进行比较，分别记为南宁市、百色市和防城港市，以三个城市在指标（人均GDP）下的比较来看，2012年3市的人均GDP值分别为3.38万，1.43万，5.61万，区内排名分别位于第3名、第13名和第1名。则专家根据三市在C22下的取值给出的判断矩阵为：
计算得WC22=（0.28，0.06，0.66），CR=0.047<0.1，同理可计算三市在其它指标下的对比情况，结果如表3和表5所示。
根据表3的计算结果，最后将（2）分别与（11）～（13）列相乘并求和即可得到最终排序值，即
根据最终得到的计算结果，可以知道，F市的政府公信力最强，N市次之，B市最差。
四、结论
由上面的数据分析我们可以知道，在影响政府公信力的几项指标中，B1代表的行政能力和B2代表的经济建设能力的权重分别占到了0.30和0.44，其次为B5代表的公务员职业道德，权重为0.15，而B3和B4代表的社会公共服务能力和文化管理能力占得比重较小。
另一方面，在B1行政能力中，C11政府应急能力和C12办事效率的比重占到了总比重的80%；在B2经济建设能力方面，C22人均GDP和C23公民对地区经济发展的满意度占到了86%的比例；在B5公务员职业道德方面，C52廉洁施政情况占了65%的比重。
由此可见，地方政府的公信力如何，并不能仅仅取决于某一单一因素，它是政府各项能力和表现的综合。但是地方政府不可能是万能的，不可能在方方面面都做到完全使人民满意。如此情况下，政府就该有所作为，着力提高行政能力和经济建设能力，提高人民生活的满意度，同时抓住公务员职业道德、廉政建设不放，再兼顾发展文化、社會管理的能力。
五、提高地方政府公信力的对策及建议
由上节分析结论可知，为了提升地方政府的公信力水平，应从以下几方面入手：
1、重点提高政府的行政能力和经济建设能力。城市的发展离不开经济，东西部差别的主要因素是经济，而人民对生活的满意程度也很大程度上取决于经济水平。提高地区的经济发展水平，不仅可以使百姓共享富裕生活，同时也体现了该地政府的执政能力，为政府树立良好的形象增光添彩，发展经济建设能力和执政能力对于提高政府的公信力有着重要的作用。
2、提高公务员的职业道德水平，加强廉政建设。随着人民生活水平的提高，自身参与政治的愿望亦越来越迫切，另一方面，网络的发展，也开启了媒体监督的新时代。公众对公务员的职业道德和廉政状况的关注度也越来越高，如近来发生的“微笑门”事件、“房姐”案等都是由于公务员自身的廉政建设出了问题，引起公众的注意，进而在网络上进行曝光，成为网络公共事件，它损害了政府的形象，引发公众对整个公务员队伍的质疑。虽然我们都知道这只是少数公务员的行为，但是却被“投射效应”放大了。因此，提高公务员的职业道德，减少贪污腐败势在必行。
3、发展政府的文化管理能力和公共服务能力，提高人民生活满意度。人民是社会主义事业的建设者，国家的繁荣需要他们来享受，只有享受到了自身的权益，得到了满足感，才能对自己的政府心服口服，并且付出努力使它茁壮成长。因此，从生活水平、政治参与度、文化素养、身心安全等方面提高公民的满意度，可以增强人民的归属感和责任心，对政府公信力建设的意义十分重大。
地方政府在面临经济危机和公众信任危机的背景下，努力提高政府的公信力水平具有重要意义，政府部分应切实做好执政为公，服务为民，才能不负人民期望，树立良好的政府形象。基金项目：广西研究生教育创新计划项目（YCSZ2013002）
（作者：朱俊，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共组织人力资源管理；翁世洲，广西大学电气工程学院硕士研究生，研究方向：管理决策；杨秀丽，广西大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共组织人力资源管理）
注释：
政府公信力-百度百科http：//baike.baidu.com/ view/1866358.htm，2013.05.29
方向新，杨盛海，刘艳文，李海兵. 政府公信力现状评价与对策探析[J]. 湘潮（下半月），2009，（12）：1-4，12.
石荣广. 政府公信力的评价标准、现状及对策探析[J]. 政法天地，19-20.
张佩佩，张丽军. 基于公立医院使命管理信息公开评价体系研究[J]. 中国医院管理，2012， 32（2）：27-28.
熊光富. 基层政府公信力评价指标初探[J]. 新西部，2009，（18）：100，102.
黄湘平. 政府公信力评价研究[D]. 南宁：广西师范学院，2010.
贾丽娜. 地方政府公信力评价体系研究[D]. 郑州：郑州大学，2012.
赵新泉.管理决策分析（第二版）[M].北京.科学出版社.2008.