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【摘要】近年来，随着经济全球化的发展和多边贸易体制的逐步加强，关税、配额、许可证等传统贸易保护措施的作用大为减弱，而许多WTO成员转而使用反倾销、反补贴、保障措施等WTO允许使用的合法工具对国内产业进行保护，限制国外产品进入其市场。特别是美国从2006年11月对我铜版纸发起反补贴调查起，在不到二年的时间里对我出口产品共发起13起反补贴调查，这在世界贸易救济史上都是前所未有的。可以预见，随着中美贸易的不断发展以及贸易保护主义抬头，中国出口产品将面临更多的反补贴调查。
【关键词】补贴；反补贴；争端；法律分析
一、美国反补贴法律概述
美国是世界上最早制定反补贴条款的国家，其最早的反补贴法律产生于1897年，随后该法律经历了不断的修改和完善。但是在1979年之前，该法律并没有太多实质性的变化。在1979年之前，负责反补贴调查的机关是美国财政部。1979年，东京回合谈判结束，达成了《东京回合反补贴守则》。为了使美国国内反补贴法与守则相衔接，美国国会通过了《1979年贸易协定法》，并对相关条款进行了修订，在《1930年关税法》中增加第七章，规定了反补贴调查的具体内容。其中一个重要变化是要求所有的反补贴调查都要进行损害测试，但由于《东京回合反补贴守则》只是一个诸边协议，因此该项规定也只对协议的缔约方有效，对于没有签署协议的国家，只要认定补贴存在，就可以征收反补贴税，而不需要进行损害测试。另外，从1979年开始，美国负责反补贴调查的机关由财政部转移给了商务部。
1984年，美国国会通过了《综合贸易与竞争法》，再次对反补贴法进行了修订，增加了反规避的内容，修改了有关紧急情况、实质性损害以及实质性损害威胁等条款。
美国最近一次对反补贴进行修订是1994年乌拉圭回合谈判结束之后，美国国会通过了《乌拉圭回合协议法》，以便与WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协议）相一致。
（一）实体性规定
1、补贴的概念。美国反补贴法中有关补贴的定义与SCM协议中的规定基本一致，在此不再赘述。
2、利益。根据美国反补贴法，在以下四种情况下存在利益：一是如果一国政府对某企业进行投资，该投资与该国私人投资者通常的做法不同，从而使获得投资的企业得到了私人投资者投资时得不到的利益；二是接受政府贷款的企业所支付的成本与其在市场上获得一般商业贷款的成本存在差异；三是接受政府贷款担保的企业所支付的成本与其在市场上获得没有担保的商业贷款的成本不同；四是一国政府以低于本国正常的市场价格提供商品或服务，或以高于市场价格购买商品。
3、专向性。专向性是一个非常重要的概念，因为只有具有专向性的补贴，才能被征收反补贴税，美国反补贴法律对专向性问题做出了如下规定：首先，提供补贴的政府部门在立法中明确限定了获得补贴的企业或产业；其次，补贴接受者在数量上是有限的，或某一企业或产业是补贴的主要使用者，或某一企业或产业接受了不成比例的大量补贴；再者，政府部门提供补贴的方式表明某一企业或产业比其他企业或产业获得了优惠；最后，政府部门提供的补贴限于指定地理区域的企业或产业。
4、微量补贴。美国反补贴法规定，如果某一产品的净补贴幅度小于1％，则该补贴属于微量，可免征反补贴税，同时规定对于发展中国家的微量补贴税率为2％，最不发达国家为3％。
（二）程序性规定
从总体上说，美国反补贴案件调查程序与反倾销调查的程序是一样的，共分为五个阶段，每个阶段以商务部（DOC）和美国国际贸易委员会（ITC）做出裁决而结束，其中美国商务部负责补贴调查，美国国际贸易委员会负责损害调查：一是DOC立案发起调查阶段；二是ITC损害初裁调查阶段；三是DOC补贴初裁调查阶段；四是DOC补贴终裁调查阶段；五是ITC损害终裁调查阶段。反补贴调查申请应由国内产业提起，或在必要时由调查机关提起。企业申请反补贴调查必须满足两个条件：一是申请企业的产量之和要大于国内同类产品产量的25％；二是表示支持或反对的企业产量之和要占总产量的50％以上。
申诉方须在同一天向DOC和ITC递交反补贴立案申诉书。在申诉书被提交的20天内，DOC要做出是否立案的裁定。如果裁定是肯定性的，那么将进入案件调查阶段，否则所有程序都将终止；在DOC决定立案期间，ITC将就损害展开调查，并做出初裁。如果初裁结果是肯定性的，DOC的调查将继续进行，否则将就此终止。按照程序规定，DOC在做出补贴肯定性初裁后，将进行实地核查，然后进行终裁。在DOC的调查结束后，ITC将进行损害终裁调查，如果裁定损害存在，且与补贴之间存在因果关系，DOC将签发征收反补贴税令，指示美国海关具体实施。
二、中美反补贴争端起因分析
入世以来，中美经贸关系不断发展，但与此同时，中美之间的贸易摩擦也在不断升级。美国除使用反倾销、337调查等手段之外，从2006年起开始改变23年来不对非市场经济国家发起反补贴调查的长期惯例，对我铜版纸发起反补贴调查。虽然我们一度对美国的做法提出质疑，认为美国在未承认中国完全市场经济地位之前，不应该对中国出口产品发起反补贴调查。那么美国是否能够对非市场经济国家适用其反补贴法呢？关于这个问题，我们应该从三个方面进行分析：一是美国相关法律是否规定了非市场经济国家可以不受反补贴的约束；二是SCM协议是否有关于非市场经济国家的规定；三是中国入世法律文件中是否规定了中国出口产品可以免受反补贴调查。通过分析发现，实际上美国对我出口产品进行反补贴调查并不存在法律层面的障碍，美国之所以长期未对来自非市场经济国家的产品发起反补贴调查，有其特殊的历史原因。总之，美国对我出口产品适用反补贴法已是不争事实，这是我们无法改变的。但是这并意味着我们就坐以待毙，实际上，对于美国在反补贴和反倾销合并调查中存在的程序性问题和错误做法，我们有权利要求美国调查机关予以澄清并纠正，在合适的时候还可以通过WTO争端解决机制解决问题。分析中美之间反补贴争端的起因，主要有以下两个方面：
第一，美国国内经济增长放缓。虽然今年看来美国国内生产总值保持在3％左右的增长，居主要发达国家首位。但是各种数据表明，特别是次贷危机爆发以来，美国经济已出现放缓或衰退的迹象，这导致美国国内失业率上升，民怨增加。
第二，中国对美国出口增长迅速。据美国商务部统计，2007年中美双边贸易额为3866.8亿美元，增长12.8%，高出美国对外贸易平均增幅4.9个百分点。其中，美国对中国出口652.4亿美元，增长18.2%；美国从中国进口3214.4亿美元，增长11.7%。美方逆差2562.1亿美元，增长10.2%。中国继续保持美国第二大贸易伙伴、第三大出口目的地和最大进口来源地的地位。美中巨额贸易逆差引起了美国国内的恐慌，为美国部分国会议员和利益团体制造抵制或阻碍中国产品向美国出口的借口。
三、中美反补贴争端的特点及存在的问题
通过分析中美反补贴争端案例，发现美国在反补贴调查的一些做法与加拿大有很大不同，具体表现在：
第一，在银行基准利率的选择上，不采用我国商业银行的贷款利率。美国调查机关认为，由于中国的商业银行受政府控制，没有完全市场化运营，其贷款利率不能够被用作基准利率来计算政府贷款补贴项目的利益。在铜版纸初裁中，美国调查机关通过选择世界银行公布的与中国经济发展水平相当的16个发展中国家的贷款利率，进行加权平均后，得出了14.17％的基准贷款利率。经过中国政府和涉案企业的抗辩，美国调查机关在终裁时改变了初裁时的做法，而是通过对比我国国内的通货膨胀率和居民消费指数（CPI）作为计算基准利率的方法。
第二，美国调查机关把我国国有企业视为“公共机构”。大家知道，SCM第1.1（a）（1）条对补贴进行了明确的定义：在一成员领土内，存在由政府或任何公共机构（Public Body）提供的财政资助(Financial Contribution)。对于政府提供财政资助不难理解，但对于什么是“公共机构”却没有给出一个明确的概念。在非公路用轮胎反补贴案件中，美国调查机关将国有企业视为“公共机构”，因此裁定涉案企业从国有企业采购的原材料接受了财政支持，享受了利益。
总结以往的中美反补贴争端案件，涉案企业都能积极应诉，但是应对工作仍然存在一些问题。
（一）对“补贴”概念的理解模糊
很多人认为“补贴”就是政府或公共机构提供的财政支持，实则不然。WTO关于补贴的定义比较宽泛，不仅包括政府或任何公共机构提供的财政支持，也包括政府通过向基金机构进行支付，或向私人机构担保或指示后者提供的财政支持。这就是说如果补贴项目存在政府财政资金的直接或间接转移，都可以被认定为补贴。
但被认定为补贴与最终被征收反补贴税是两个完全不同的概念。从WTO《补贴与反补贴措施协议》的名称，我们就可以看出，该协议是规范补贴和反补贴措施两种行为的，即允许成员使用补贴，但该补贴是否违规，即是否需要通过征收反补贴税来进行补偿，那还要视调查的最终结果而定。
（二）对补贴种类的认识有偏差
在如何使用补贴的问题上，很多人至今仍然倡导大力使用不可诉补贴，即“绿灯”补贴。但是实际情况却是，在1995年1月1日WTO《补贴与反补贴措施协议》生效时，该协定确实包含了三类补贴：禁止性补贴、可诉性补贴以及不可诉补贴。但是，根据该协定第三十一条的规定，有关不可诉补贴条款的有效期为5年。由于在1999年底西雅图部长级会议上成员方未能就该条款的延长而达成一致，致使该条款至少在目前的情况下已经失效。因此，现在的补贴只有两种：禁止性补贴和可诉性补贴。
（三）对征收反补贴税的条件不是很清楚
一般来讲，确定某项补贴最终是否应该被课以反补贴税，要满足以下三个条件：
首先，要对补贴进行认定。即按照WTO《补贴与反补贴措施协定》第一条以及调查机关国内法的有关规定进行认定。
其次，确定接受补贴的企业或单位是否被授予了“利益”。按照WTO《补贴与反补贴措施协定》第十四条以及调查机关国内法的有关规定进行计算，即通过与“市场条件”进行对比从而计算出获得利益的金额。
第三，确定补贴是否具有“专向性”。即补贴是否是专门提供给某一个企业、产业或某一企业集团或某几个产业的。确定补贴的“专向性”非常重要，因为按照WTO规则，只有具有“专向性”的补贴，才可以被征收反补贴税。
四、应对建议
面对中美反补贴调查的严峻形势，各级政府部门、行业组织和企业都应该高度重视，积极做好应对准备工作。为此，提出以下应对建议：
第一，深入研究美国反补贴法律制度。如前所述，美国是世界上最早制定反补贴条款的国家，特别是二战以后，美国积极参与多边贸易体制建设，现有SCM协议中的基本条款都是在美国的主导下制定的。纵观美国现行反补贴法律制度，无论是在实体方面，还是在程序方面，都非常详尽和完整。因此，通过深入研究美国反补贴法律制度，一方面可以使我们的应对更富有实效，另一方面也可以对完善我国的反补贴法律制度提供借鉴。
第二，认真梳理和完善现行补贴政策。近几年来，我们一直在强调各级政府部门要按照WTO规则要求，对现行补贴扶持政策进行梳理和完善，该取消的就取消，该修改就要进行修改。特别是对于那些已经被反复调查，且被征收反补贴税的补贴项目，更要抓紧清理。梳理和完善补贴扶持政策，并不是要停止使用补贴，实际上WTO是允许使用补贴的。
第三，积极运用WTO争端解决机制维护合法权益。虽然反补贴是WTO允许使用的合法贸易救济工具，但是对于调查机关在案件调查过程的不正确或不公正做法，我们有权利提出质疑，必要时还可以通过WTO争端解决机制进行申诉。长期以来，我们已习惯于通过磋商来解决问题，这是非常正确的，但是在磋商无法奏效时，要敢于运用WTO规则，通过争端解决机制澄清是非。
第四，建立和完善高效联动的应对工作机制。2002年，国家商务部提出建立“四体联动”的贸易摩擦应对工作机制。经过几年的运作，该机制正在不断完善和加强。与反倾销调查不同，反补贴调查的主要对象是政府，而且往往涉及多个部门，这就要求不但这些部门之间要协同合作，同时也要与涉案企业密切配合，保持工作的一致性。
【关键词】补贴；反补贴；争端；法律分析
一、美国反补贴法律概述
美国是世界上最早制定反补贴条款的国家，其最早的反补贴法律产生于1897年，随后该法律经历了不断的修改和完善。但是在1979年之前，该法律并没有太多实质性的变化。在1979年之前，负责反补贴调查的机关是美国财政部。1979年，东京回合谈判结束，达成了《东京回合反补贴守则》。为了使美国国内反补贴法与守则相衔接，美国国会通过了《1979年贸易协定法》，并对相关条款进行了修订，在《1930年关税法》中增加第七章，规定了反补贴调查的具体内容。其中一个重要变化是要求所有的反补贴调查都要进行损害测试，但由于《东京回合反补贴守则》只是一个诸边协议，因此该项规定也只对协议的缔约方有效，对于没有签署协议的国家，只要认定补贴存在，就可以征收反补贴税，而不需要进行损害测试。另外，从1979年开始，美国负责反补贴调查的机关由财政部转移给了商务部。
1984年，美国国会通过了《综合贸易与竞争法》，再次对反补贴法进行了修订，增加了反规避的内容，修改了有关紧急情况、实质性损害以及实质性损害威胁等条款。
美国最近一次对反补贴进行修订是1994年乌拉圭回合谈判结束之后，美国国会通过了《乌拉圭回合协议法》，以便与WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协议）相一致。
（一）实体性规定
1、补贴的概念。美国反补贴法中有关补贴的定义与SCM协议中的规定基本一致，在此不再赘述。
2、利益。根据美国反补贴法，在以下四种情况下存在利益：一是如果一国政府对某企业进行投资，该投资与该国私人投资者通常的做法不同，从而使获得投资的企业得到了私人投资者投资时得不到的利益；二是接受政府贷款的企业所支付的成本与其在市场上获得一般商业贷款的成本存在差异；三是接受政府贷款担保的企业所支付的成本与其在市场上获得没有担保的商业贷款的成本不同；四是一国政府以低于本国正常的市场价格提供商品或服务，或以高于市场价格购买商品。
3、专向性。专向性是一个非常重要的概念，因为只有具有专向性的补贴，才能被征收反补贴税，美国反补贴法律对专向性问题做出了如下规定：首先，提供补贴的政府部门在立法中明确限定了获得补贴的企业或产业；其次，补贴接受者在数量上是有限的，或某一企业或产业是补贴的主要使用者，或某一企业或产业接受了不成比例的大量补贴；再者，政府部门提供补贴的方式表明某一企业或产业比其他企业或产业获得了优惠；最后，政府部门提供的补贴限于指定地理区域的企业或产业。
4、微量补贴。美国反补贴法规定，如果某一产品的净补贴幅度小于1％，则该补贴属于微量，可免征反补贴税，同时规定对于发展中国家的微量补贴税率为2％，最不发达国家为3％。
（二）程序性规定
从总体上说，美国反补贴案件调查程序与反倾销调查的程序是一样的，共分为五个阶段，每个阶段以商务部（DOC）和美国国际贸易委员会（ITC）做出裁决而结束，其中美国商务部负责补贴调查，美国国际贸易委员会负责损害调查：一是DOC立案发起调查阶段；二是ITC损害初裁调查阶段；三是DOC补贴初裁调查阶段；四是DOC补贴终裁调查阶段；五是ITC损害终裁调查阶段。反补贴调查申请应由国内产业提起，或在必要时由调查机关提起。企业申请反补贴调查必须满足两个条件：一是申请企业的产量之和要大于国内同类产品产量的25％；二是表示支持或反对的企业产量之和要占总产量的50％以上。
申诉方须在同一天向DOC和ITC递交反补贴立案申诉书。在申诉书被提交的20天内，DOC要做出是否立案的裁定。如果裁定是肯定性的，那么将进入案件调查阶段，否则所有程序都将终止；在DOC决定立案期间，ITC将就损害展开调查，并做出初裁。如果初裁结果是肯定性的，DOC的调查将继续进行，否则将就此终止。按照程序规定，DOC在做出补贴肯定性初裁后，将进行实地核查，然后进行终裁。在DOC的调查结束后，ITC将进行损害终裁调查，如果裁定损害存在，且与补贴之间存在因果关系，DOC将签发征收反补贴税令，指示美国海关具体实施。
二、中美反补贴争端起因分析
入世以来，中美经贸关系不断发展，但与此同时，中美之间的贸易摩擦也在不断升级。美国除使用反倾销、337调查等手段之外，从2006年起开始改变23年来不对非市场经济国家发起反补贴调查的长期惯例，对我铜版纸发起反补贴调查。虽然我们一度对美国的做法提出质疑，认为美国在未承认中国完全市场经济地位之前，不应该对中国出口产品发起反补贴调查。那么美国是否能够对非市场经济国家适用其反补贴法呢？关于这个问题，我们应该从三个方面进行分析：一是美国相关法律是否规定了非市场经济国家可以不受反补贴的约束；二是SCM协议是否有关于非市场经济国家的规定；三是中国入世法律文件中是否规定了中国出口产品可以免受反补贴调查。通过分析发现，实际上美国对我出口产品进行反补贴调查并不存在法律层面的障碍，美国之所以长期未对来自非市场经济国家的产品发起反补贴调查，有其特殊的历史原因。总之，美国对我出口产品适用反补贴法已是不争事实，这是我们无法改变的。但是这并意味着我们就坐以待毙，实际上，对于美国在反补贴和反倾销合并调查中存在的程序性问题和错误做法，我们有权利要求美国调查机关予以澄清并纠正，在合适的时候还可以通过WTO争端解决机制解决问题。分析中美之间反补贴争端的起因，主要有以下两个方面：
第一，美国国内经济增长放缓。虽然今年看来美国国内生产总值保持在3％左右的增长，居主要发达国家首位。但是各种数据表明，特别是次贷危机爆发以来，美国经济已出现放缓或衰退的迹象，这导致美国国内失业率上升，民怨增加。
第二，中国对美国出口增长迅速。据美国商务部统计，2007年中美双边贸易额为3866.8亿美元，增长12.8%，高出美国对外贸易平均增幅4.9个百分点。其中，美国对中国出口652.4亿美元，增长18.2%；美国从中国进口3214.4亿美元，增长11.7%。美方逆差2562.1亿美元，增长10.2%。中国继续保持美国第二大贸易伙伴、第三大出口目的地和最大进口来源地的地位。美中巨额贸易逆差引起了美国国内的恐慌，为美国部分国会议员和利益团体制造抵制或阻碍中国产品向美国出口的借口。
三、中美反补贴争端的特点及存在的问题
通过分析中美反补贴争端案例，发现美国在反补贴调查的一些做法与加拿大有很大不同，具体表现在：
第一，在银行基准利率的选择上，不采用我国商业银行的贷款利率。美国调查机关认为，由于中国的商业银行受政府控制，没有完全市场化运营，其贷款利率不能够被用作基准利率来计算政府贷款补贴项目的利益。在铜版纸初裁中，美国调查机关通过选择世界银行公布的与中国经济发展水平相当的16个发展中国家的贷款利率，进行加权平均后，得出了14.17％的基准贷款利率。经过中国政府和涉案企业的抗辩，美国调查机关在终裁时改变了初裁时的做法，而是通过对比我国国内的通货膨胀率和居民消费指数（CPI）作为计算基准利率的方法。
第二，美国调查机关把我国国有企业视为“公共机构”。大家知道，SCM第1.1（a）（1）条对补贴进行了明确的定义：在一成员领土内，存在由政府或任何公共机构（Public Body）提供的财政资助(Financial Contribution)。对于政府提供财政资助不难理解，但对于什么是“公共机构”却没有给出一个明确的概念。在非公路用轮胎反补贴案件中，美国调查机关将国有企业视为“公共机构”，因此裁定涉案企业从国有企业采购的原材料接受了财政支持，享受了利益。
总结以往的中美反补贴争端案件，涉案企业都能积极应诉，但是应对工作仍然存在一些问题。
（一）对“补贴”概念的理解模糊
很多人认为“补贴”就是政府或公共机构提供的财政支持，实则不然。WTO关于补贴的定义比较宽泛，不仅包括政府或任何公共机构提供的财政支持，也包括政府通过向基金机构进行支付，或向私人机构担保或指示后者提供的财政支持。这就是说如果补贴项目存在政府财政资金的直接或间接转移，都可以被认定为补贴。
但被认定为补贴与最终被征收反补贴税是两个完全不同的概念。从WTO《补贴与反补贴措施协议》的名称，我们就可以看出，该协议是规范补贴和反补贴措施两种行为的，即允许成员使用补贴，但该补贴是否违规，即是否需要通过征收反补贴税来进行补偿，那还要视调查的最终结果而定。
（二）对补贴种类的认识有偏差
在如何使用补贴的问题上，很多人至今仍然倡导大力使用不可诉补贴，即“绿灯”补贴。但是实际情况却是，在1995年1月1日WTO《补贴与反补贴措施协议》生效时，该协定确实包含了三类补贴：禁止性补贴、可诉性补贴以及不可诉补贴。但是，根据该协定第三十一条的规定，有关不可诉补贴条款的有效期为5年。由于在1999年底西雅图部长级会议上成员方未能就该条款的延长而达成一致，致使该条款至少在目前的情况下已经失效。因此，现在的补贴只有两种：禁止性补贴和可诉性补贴。
（三）对征收反补贴税的条件不是很清楚
一般来讲，确定某项补贴最终是否应该被课以反补贴税，要满足以下三个条件：
首先，要对补贴进行认定。即按照WTO《补贴与反补贴措施协定》第一条以及调查机关国内法的有关规定进行认定。
其次，确定接受补贴的企业或单位是否被授予了“利益”。按照WTO《补贴与反补贴措施协定》第十四条以及调查机关国内法的有关规定进行计算，即通过与“市场条件”进行对比从而计算出获得利益的金额。
第三，确定补贴是否具有“专向性”。即补贴是否是专门提供给某一个企业、产业或某一企业集团或某几个产业的。确定补贴的“专向性”非常重要，因为按照WTO规则，只有具有“专向性”的补贴，才可以被征收反补贴税。
四、应对建议
面对中美反补贴调查的严峻形势，各级政府部门、行业组织和企业都应该高度重视，积极做好应对准备工作。为此，提出以下应对建议：
第一，深入研究美国反补贴法律制度。如前所述，美国是世界上最早制定反补贴条款的国家，特别是二战以后，美国积极参与多边贸易体制建设，现有SCM协议中的基本条款都是在美国的主导下制定的。纵观美国现行反补贴法律制度，无论是在实体方面，还是在程序方面，都非常详尽和完整。因此，通过深入研究美国反补贴法律制度，一方面可以使我们的应对更富有实效，另一方面也可以对完善我国的反补贴法律制度提供借鉴。
第二，认真梳理和完善现行补贴政策。近几年来，我们一直在强调各级政府部门要按照WTO规则要求，对现行补贴扶持政策进行梳理和完善，该取消的就取消，该修改就要进行修改。特别是对于那些已经被反复调查，且被征收反补贴税的补贴项目，更要抓紧清理。梳理和完善补贴扶持政策，并不是要停止使用补贴，实际上WTO是允许使用补贴的。
第三，积极运用WTO争端解决机制维护合法权益。虽然反补贴是WTO允许使用的合法贸易救济工具，但是对于调查机关在案件调查过程的不正确或不公正做法，我们有权利提出质疑，必要时还可以通过WTO争端解决机制进行申诉。长期以来，我们已习惯于通过磋商来解决问题，这是非常正确的，但是在磋商无法奏效时，要敢于运用WTO规则，通过争端解决机制澄清是非。
第四，建立和完善高效联动的应对工作机制。2002年，国家商务部提出建立“四体联动”的贸易摩擦应对工作机制。经过几年的运作，该机制正在不断完善和加强。与反倾销调查不同，反补贴调查的主要对象是政府，而且往往涉及多个部门，这就要求不但这些部门之间要协同合作，同时也要与涉案企业密切配合，保持工作的一致性。