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公共财政预算制度是衡量国家现代性、民主性的一项基本制度。所谓公共财政预算，按照学界的通行说法，是指政府财政资金取之于民、用之于民，财政收支的各个环节都要接受人民监督。
从历史的角度看，监管政府花钱是各国议会最原始的一项职能，也是现代民主政治的基本标志。从1215年英国国王被迫签署“大宪章”、进而萌生预算制度起，立法权如何制约政府理财权就始终是预算制度的演进方向。
不可否认，由于历史和现实的种种原因，我国至今尚未建立起完善的现代公共预算体制，尤其是“预算民主”长期缺失，各级人大对政府预算的监督和控制仍处于“程序合法，实质虚置”的尴尬境地。这就难怪，在现实生活中，吞噬人民血汗的“形象工程”、“烂尾工程”大行其道，无视游戏规则的“窟窿经济”、“跑步钱进”几乎成了预算的代名词，而浪费挪用、黑箱操作等行政腐败行为亦毫无顾忌。尤为重要的是，在相当长的历史时期内，诸如“公共财政”、“预算监督”之类的现代民主政治价值观，是中国公共政治生活中极为陌生的词汇，并未引起社会各界的足够重视，亦未形成社会性的监督意识。
这样的情形正在逐步改观。近年来，许多学者一直在呼吁——只有加强人大对预算监督，才能执住监督政府的牛耳。在2008年年初召开的地方人代会和2008年3月召开的全国人代会上，预算监督亦史无前例地成了热议话题。各级人代会上出现的这些新气象当然是件好事，起码它证明，各级人大代表已经充分认识到，人大作为权力机关，应当盯紧政府的财政用度是否合法合理，而不能轻易加盖财政预算的放行图章。
在2008年各级人代会上有关预算监督的种种讨论中，最为核心的追问是人大预算监督如何从形式监督走向实质监督。笔者认为，人大预算监督要真正发挥实效，必须经受三重考验，满足公开性、专业性和民主性三大要件。
公开性：预算监督之前提
预算信息公开是预算监督的基本前提。但多年以来，一些政府部门送交各级人大的预算方案过于简单粗疏、透明度极差，甚至作为“国家机密”在会后匆匆收回，以致“外行看不懂、内行说不清”，代表们犹如凭一份目录审查一部著作，根本无法审查，预算监督也就只能走走程序、流于形式。
随着预算制度改革的演进，政府的预算方案已渐渐揭开神秘的面纱。尤其是上世纪90年代末期以来的部门预算改革，可看作预算制度改革最具成效的亮点，这一改革的精髓就是预算编制的细致化、公开化。在中央层面，教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部等四部门于2000年率先向全国人大报送了部门预算。随着改革的不断深入，中央政府提交全国人大的政府预算报告，已纳入了越来越多的部门预算。而在地方层面，一些地方预算信息公开的步伐更为强劲。比如，前些年在广州等地，政府提交人大审议的预算方案动辄就有数十页、数百页之厚，甚至细化到政府部门购置一台电脑的支出。正是借助这些预算信息，人大代表才向政府官员发出了“政府采购一台电脑竟要两万五，这样的预算你们怎么也会批”之类的无情批评、诘问，掀起了一波波轰动全国的“预算监督风暴”。
不过在许多地方，预算信息公开不足、编制过于粗糙甚至成为“国家机密”，仍是人大预算监督面临的大问题。知名宪政学者、人大制度研究专家蔡定剑教授直言不讳地指出：“预算为什么要对人民保密？我实在想不出任何充分的理由！”
种种迹象表明，人大预算监督要摆脱“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的历史困境，就必须实现预算信息的公开化，使“黑箱预算”真正变成“玻璃钱柜”。事实上，尽管学术界已经设计出了多种公共预算改革方案，但有学者早就指出：“即使所有改革都不做，把预算向社會公开就是最伟大的进步！”
专业性：预算监督之关键
预算信息公开是推进人大预算实质监督的第一步，但在人大制度的现实运作中，也遇到了新的烦恼。参加各级人代会的许多人大代表都抱怨，预算资料厚达数百页、重达几公斤，而且充斥着大量难以理解的专业术语，“过去预算是看不清，现在是看不完、读不懂。”人代会议程繁多、会期有限，安排审议预算方案仅有一天左右，再加上绝大部分代表都不具备预算专业知识，监督效果可想而知。
要改变这种状况，就需要提高人大预算监督的专业性，比如人代会会期制度改革、人大代表专职化等等，但这些深层次改革显然并非目前的选项。为了尽快摆脱当下的困境，不妨参考一下美国的经验。美国国会在1974年成立了由数百名专业人士组成的国会预算办公室，它并非参议两院的宠物，而是一个每年要为国会提供数百份预算分析、评估报告的独立机构。这一机构既能为国会的预算监督提供客观的信息和建议，又能防范政府提供的预算信息失真甚至故意隐瞒一些预算信息的本能冲动。
全国人大常委会已于1998年底成立了预算工作委员会，一些地方人大常委会也随后设立了类似的工作机构。但是，各级人大预算工作机构“人手不足、审查不细”的矛盾依然十分突出。眼下可供考虑的选择是，应当在各级人大中大大加强这类预算工作机构，尤其是引入大批具有财政预算知识背景的专业人员，并使之更加专业、独立地从事预算审查方面的技术性工作，在人代会或人大常委会召开时提供各种专业报告，为代表或常委们进行预算监督提供信息、评估、建议等方面的智力资源支持。
与此同时，为了解决人代会会期过短、仓促审议的弊端，应当通过制度设计，进一步放大人大的常设机关——人大常委会的预算监督职能，如此，虽然还一时难以达到一些外国议会每年花大半年时间审核预算的水平，但起码能不断激活经常性的预算监督。
民主性：预算监督之根本
在公开性、专业性之外，民主性是人大预算监督走向实效的最终保障。在美国，政府的预算草案在国会讨论大半年后，往往被改得面目全非。而在我国，虽然人大代表对政府预算的质疑声越来越多，个别地方人大还曾否决过政府预算报告，但总体而言，绝大部分政府预算草案还是“毫发无伤”地过关。
2008年全国人代会期间，全国人大代表叶青在博客中发表了题为《希望给公共预算讨论一个宽松的环境》的博文，建议未来在各级人大就政府预算进行经常的辩论，这一建议可谓说到了点子上。预算监督的实质是预算民主，在笔者看来，在人大审议政府预算草案时引入辩论程序、听证程序，以及就某些不合理预算项目启动针对政府的质询程序，并且允许代表在闭会期间就预算提出修正议案，是十分必要的。也只有这样，人大代表对预算的批评才不会停留在“言说”层面上，而是转化为实质性的监督和改变。
民主性的另一面是公共参与。预算监督是公共财政的基本前提，而只有民众的广泛参与才能明晰公共财政的“公共”性质。近年来，各种民生问题的产生多与公共财政安排失当有关，其实质就是民众在预算监督中缺乏应有的话语权，于是就产生了政府大楼越盖越高、官员小汽车越来越豪华而教育、住房、医疗等问题却越来越严重的怪状。从这个角度而言，政府预算应向全社会彻底公开，并允许民众以建议、批评等多种方式参与审查和监督。在这方面，浙江温岭市新河镇、泽国镇等地探索的人大代表、民众代表等共同介入的“参与式预算”监督模式，堪称典范。其意义就在于，人大的程序性与民意的广泛性相嫁接，将使公共预算监督更加符合民意，也更加富于实效。
预算监督，改革刚刚破题
“管好人民的血汗钱”、“盯紧政府的钱袋子”是代议制民主的天然功能。人大代表人民攥紧钱袋子，责无旁贷。公民参与预算监督，天经地义，其目的都是使政府理财权受到有效制约，通过政治程序建立“取之于民，用之于民”的公共财政，并防止政府的财政腐败，这也是人大预算监督必须走向实效的最根本原因。在此不妨重温一下美国宪法之父詹姆士·麦迪逊的名言——“这一掌管钱包的权力实际上可以被看作是任何宪法能够立刻赋予人民的代表最完整、最有效的武器，使人民能够为其冤屈获得补偿，执行公正和有效的措施。”
在改革开放三十年的激荡岁月中，以公共财政为指向的制度变革，始终是最为艰难的改革议题之一，而公共财政理念由弱变强、人大预算监督由虚变实的变迁，也从一个最具典型意义的窗口，见证了国家改革意识、公民民主意识的成长。
今天，尽管已经出现了“泽国试验”之类的改革先锋，出现了“预算风暴”之类的意识觉醒，但不可否认，预算监督不力乃至虚置的历史积弊依然积重难返，而加强人大预算监督、推动公共预算从“豆腐预算”向刚性预算转型的历史性改革亦只是刚刚破题。
历史经验和社会现实告诉我们，公共财政体制的全方位改进是鉴定改革质量乃至改革成败的关键指标，人大预算监督的实质性进步则是公共政治生活必须建构的民主常态，这是“后改革时代”不可回避的制度难题，也是改革者和全体公民不可推卸的历史使命。
相关链接：公共财政预算体制、人大预算监督的历史演变
从历史的角度看，我国公共财政预算体制经历了三个时期。自建国后到1978年的计划经济时期，预算只是计划的反映，计划委员会是“核心预算机构”，公共财政、民主预算的理念付诸厥如；1978年至1999年是预算改革的过渡时期，尽管计划体制已经衰落，但由于预算控制机制的缺失，预算并未成为有效的财政约束工具，资金分配权则被各部门肢解，以至财政不透明、低效率乃至财政腐败等机会主义行为极为严重，此间河南省连续三任交通厅厅长因滥用财权而落网就是典型的例证。从19９9年起，我国启动了新一轮财政改革，开始将改革重点转到支出管理，并侧重于预算的编制和执行过程，其中最为重要的改革是推行部门预算改革，即强调政府预算以部门为基础进行编制，这一波改革，被普遍视为中国构建现代公共财政预算体制的起点。
尤为重要的是，以部门预算为核心的财政改革，也推动了预算监督由行政控制转向政治控制，即由政府的内部改革转向人大的外部监督。此前，尽管从1979年起，审批财政预算报告已经成为历次全国人代会的常规议程，1９94年还颁布了《预算法》，但由于彼时预算改革思路尚未明晰，更由于预算信息极其粗放，使得人大预算监督只能停留在程序性的表层。而部门预算改革所引发的预算信息的逐步细化、透明，则为人大预算监督从形式走向实质、为民主预算的实现提供了可能。
1998年12月，全国人大常委会成立了预算工作委员会，成为与全国人大常委会法制工作委员会并肩的两大工作机构。半年以后，审计署署长李金华在全国人大常委会上公布了一份“不遮丑，不护短”的审计报告，财政部等一大批重量级中央部门进入违纪名单，举国为之震惊。此后，“审计风暴”连年刮起，在激活全社会预算监督意识的同时，也推动了预算监督的制度变革。1999年12月，全国人大常委会出台了《关于加强中央预算审查监督的决定》，成为全国人大加强预算监督的制度性标志。2006年8月出台的《监督法》，则为人大预算监督进一步提供了有力的制度支持。
在地方人大层面，预算监督的改革实践更为汹涌澎湃。一方面，一些地方政府向人代会提交的预算草案已由几页纸变成了厚厚几本书，预算信息公开化渐成潮流；另一方面，各级人大代表审查政府预算时，从以往的一味点头、拍手，开始发出越来越多的质疑、批評，在广东等地掀起的“预算监督风暴”，以及湖南沅陵县人代会、新疆昌吉市人大常委会否决政府预算报告等标志性事件，更显示了人大预算监督由形式监督转向实质监督的端倪。
近年来，来自学界和民间的民主预算呼声正日益高涨，各级人大则将预算监督视为践行监督权的主攻方向。中共十七大报告提出了完善公共财政体系的改革目标。温家宝总理亦在今年全国人代会闭幕后的记者招待会上郑重表示：在未来5年，“我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”这些信号表明，改善公共财政体系、推进人大预算监督已成为中国政治体制改革的焦点议题，亦是推动国家民主、法治进程的重中之重。
从历史的角度看，监管政府花钱是各国议会最原始的一项职能，也是现代民主政治的基本标志。从1215年英国国王被迫签署“大宪章”、进而萌生预算制度起，立法权如何制约政府理财权就始终是预算制度的演进方向。
不可否认，由于历史和现实的种种原因，我国至今尚未建立起完善的现代公共预算体制，尤其是“预算民主”长期缺失，各级人大对政府预算的监督和控制仍处于“程序合法，实质虚置”的尴尬境地。这就难怪，在现实生活中，吞噬人民血汗的“形象工程”、“烂尾工程”大行其道，无视游戏规则的“窟窿经济”、“跑步钱进”几乎成了预算的代名词，而浪费挪用、黑箱操作等行政腐败行为亦毫无顾忌。尤为重要的是，在相当长的历史时期内，诸如“公共财政”、“预算监督”之类的现代民主政治价值观，是中国公共政治生活中极为陌生的词汇，并未引起社会各界的足够重视，亦未形成社会性的监督意识。
这样的情形正在逐步改观。近年来，许多学者一直在呼吁——只有加强人大对预算监督，才能执住监督政府的牛耳。在2008年年初召开的地方人代会和2008年3月召开的全国人代会上，预算监督亦史无前例地成了热议话题。各级人代会上出现的这些新气象当然是件好事，起码它证明，各级人大代表已经充分认识到，人大作为权力机关，应当盯紧政府的财政用度是否合法合理，而不能轻易加盖财政预算的放行图章。
在2008年各级人代会上有关预算监督的种种讨论中，最为核心的追问是人大预算监督如何从形式监督走向实质监督。笔者认为，人大预算监督要真正发挥实效，必须经受三重考验，满足公开性、专业性和民主性三大要件。
公开性：预算监督之前提
预算信息公开是预算监督的基本前提。但多年以来，一些政府部门送交各级人大的预算方案过于简单粗疏、透明度极差，甚至作为“国家机密”在会后匆匆收回，以致“外行看不懂、内行说不清”，代表们犹如凭一份目录审查一部著作，根本无法审查，预算监督也就只能走走程序、流于形式。
随着预算制度改革的演进，政府的预算方案已渐渐揭开神秘的面纱。尤其是上世纪90年代末期以来的部门预算改革，可看作预算制度改革最具成效的亮点，这一改革的精髓就是预算编制的细致化、公开化。在中央层面，教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部等四部门于2000年率先向全国人大报送了部门预算。随着改革的不断深入，中央政府提交全国人大的政府预算报告，已纳入了越来越多的部门预算。而在地方层面，一些地方预算信息公开的步伐更为强劲。比如，前些年在广州等地，政府提交人大审议的预算方案动辄就有数十页、数百页之厚，甚至细化到政府部门购置一台电脑的支出。正是借助这些预算信息，人大代表才向政府官员发出了“政府采购一台电脑竟要两万五，这样的预算你们怎么也会批”之类的无情批评、诘问，掀起了一波波轰动全国的“预算监督风暴”。
不过在许多地方，预算信息公开不足、编制过于粗糙甚至成为“国家机密”，仍是人大预算监督面临的大问题。知名宪政学者、人大制度研究专家蔡定剑教授直言不讳地指出：“预算为什么要对人民保密？我实在想不出任何充分的理由！”
种种迹象表明，人大预算监督要摆脱“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的历史困境，就必须实现预算信息的公开化，使“黑箱预算”真正变成“玻璃钱柜”。事实上，尽管学术界已经设计出了多种公共预算改革方案，但有学者早就指出：“即使所有改革都不做，把预算向社會公开就是最伟大的进步！”
专业性：预算监督之关键
预算信息公开是推进人大预算实质监督的第一步，但在人大制度的现实运作中，也遇到了新的烦恼。参加各级人代会的许多人大代表都抱怨，预算资料厚达数百页、重达几公斤，而且充斥着大量难以理解的专业术语，“过去预算是看不清，现在是看不完、读不懂。”人代会议程繁多、会期有限，安排审议预算方案仅有一天左右，再加上绝大部分代表都不具备预算专业知识，监督效果可想而知。
要改变这种状况，就需要提高人大预算监督的专业性，比如人代会会期制度改革、人大代表专职化等等，但这些深层次改革显然并非目前的选项。为了尽快摆脱当下的困境，不妨参考一下美国的经验。美国国会在1974年成立了由数百名专业人士组成的国会预算办公室，它并非参议两院的宠物，而是一个每年要为国会提供数百份预算分析、评估报告的独立机构。这一机构既能为国会的预算监督提供客观的信息和建议，又能防范政府提供的预算信息失真甚至故意隐瞒一些预算信息的本能冲动。
全国人大常委会已于1998年底成立了预算工作委员会，一些地方人大常委会也随后设立了类似的工作机构。但是，各级人大预算工作机构“人手不足、审查不细”的矛盾依然十分突出。眼下可供考虑的选择是，应当在各级人大中大大加强这类预算工作机构，尤其是引入大批具有财政预算知识背景的专业人员，并使之更加专业、独立地从事预算审查方面的技术性工作，在人代会或人大常委会召开时提供各种专业报告，为代表或常委们进行预算监督提供信息、评估、建议等方面的智力资源支持。
与此同时，为了解决人代会会期过短、仓促审议的弊端，应当通过制度设计，进一步放大人大的常设机关——人大常委会的预算监督职能，如此，虽然还一时难以达到一些外国议会每年花大半年时间审核预算的水平，但起码能不断激活经常性的预算监督。
民主性：预算监督之根本
在公开性、专业性之外，民主性是人大预算监督走向实效的最终保障。在美国，政府的预算草案在国会讨论大半年后，往往被改得面目全非。而在我国，虽然人大代表对政府预算的质疑声越来越多，个别地方人大还曾否决过政府预算报告，但总体而言，绝大部分政府预算草案还是“毫发无伤”地过关。
2008年全国人代会期间，全国人大代表叶青在博客中发表了题为《希望给公共预算讨论一个宽松的环境》的博文，建议未来在各级人大就政府预算进行经常的辩论，这一建议可谓说到了点子上。预算监督的实质是预算民主，在笔者看来，在人大审议政府预算草案时引入辩论程序、听证程序，以及就某些不合理预算项目启动针对政府的质询程序，并且允许代表在闭会期间就预算提出修正议案，是十分必要的。也只有这样，人大代表对预算的批评才不会停留在“言说”层面上，而是转化为实质性的监督和改变。
民主性的另一面是公共参与。预算监督是公共财政的基本前提，而只有民众的广泛参与才能明晰公共财政的“公共”性质。近年来，各种民生问题的产生多与公共财政安排失当有关，其实质就是民众在预算监督中缺乏应有的话语权，于是就产生了政府大楼越盖越高、官员小汽车越来越豪华而教育、住房、医疗等问题却越来越严重的怪状。从这个角度而言，政府预算应向全社会彻底公开，并允许民众以建议、批评等多种方式参与审查和监督。在这方面，浙江温岭市新河镇、泽国镇等地探索的人大代表、民众代表等共同介入的“参与式预算”监督模式，堪称典范。其意义就在于，人大的程序性与民意的广泛性相嫁接，将使公共预算监督更加符合民意，也更加富于实效。
预算监督，改革刚刚破题
“管好人民的血汗钱”、“盯紧政府的钱袋子”是代议制民主的天然功能。人大代表人民攥紧钱袋子，责无旁贷。公民参与预算监督，天经地义，其目的都是使政府理财权受到有效制约，通过政治程序建立“取之于民，用之于民”的公共财政，并防止政府的财政腐败，这也是人大预算监督必须走向实效的最根本原因。在此不妨重温一下美国宪法之父詹姆士·麦迪逊的名言——“这一掌管钱包的权力实际上可以被看作是任何宪法能够立刻赋予人民的代表最完整、最有效的武器，使人民能够为其冤屈获得补偿，执行公正和有效的措施。”
在改革开放三十年的激荡岁月中，以公共财政为指向的制度变革，始终是最为艰难的改革议题之一，而公共财政理念由弱变强、人大预算监督由虚变实的变迁，也从一个最具典型意义的窗口，见证了国家改革意识、公民民主意识的成长。
今天，尽管已经出现了“泽国试验”之类的改革先锋，出现了“预算风暴”之类的意识觉醒，但不可否认，预算监督不力乃至虚置的历史积弊依然积重难返，而加强人大预算监督、推动公共预算从“豆腐预算”向刚性预算转型的历史性改革亦只是刚刚破题。
历史经验和社会现实告诉我们，公共财政体制的全方位改进是鉴定改革质量乃至改革成败的关键指标，人大预算监督的实质性进步则是公共政治生活必须建构的民主常态，这是“后改革时代”不可回避的制度难题，也是改革者和全体公民不可推卸的历史使命。
相关链接：公共财政预算体制、人大预算监督的历史演变
从历史的角度看，我国公共财政预算体制经历了三个时期。自建国后到1978年的计划经济时期，预算只是计划的反映，计划委员会是“核心预算机构”，公共财政、民主预算的理念付诸厥如；1978年至1999年是预算改革的过渡时期，尽管计划体制已经衰落，但由于预算控制机制的缺失，预算并未成为有效的财政约束工具，资金分配权则被各部门肢解，以至财政不透明、低效率乃至财政腐败等机会主义行为极为严重，此间河南省连续三任交通厅厅长因滥用财权而落网就是典型的例证。从19９9年起，我国启动了新一轮财政改革，开始将改革重点转到支出管理，并侧重于预算的编制和执行过程，其中最为重要的改革是推行部门预算改革，即强调政府预算以部门为基础进行编制，这一波改革，被普遍视为中国构建现代公共财政预算体制的起点。
尤为重要的是，以部门预算为核心的财政改革，也推动了预算监督由行政控制转向政治控制，即由政府的内部改革转向人大的外部监督。此前，尽管从1979年起，审批财政预算报告已经成为历次全国人代会的常规议程，1９94年还颁布了《预算法》，但由于彼时预算改革思路尚未明晰，更由于预算信息极其粗放，使得人大预算监督只能停留在程序性的表层。而部门预算改革所引发的预算信息的逐步细化、透明，则为人大预算监督从形式走向实质、为民主预算的实现提供了可能。
1998年12月，全国人大常委会成立了预算工作委员会，成为与全国人大常委会法制工作委员会并肩的两大工作机构。半年以后，审计署署长李金华在全国人大常委会上公布了一份“不遮丑，不护短”的审计报告，财政部等一大批重量级中央部门进入违纪名单，举国为之震惊。此后，“审计风暴”连年刮起，在激活全社会预算监督意识的同时，也推动了预算监督的制度变革。1999年12月，全国人大常委会出台了《关于加强中央预算审查监督的决定》，成为全国人大加强预算监督的制度性标志。2006年8月出台的《监督法》，则为人大预算监督进一步提供了有力的制度支持。
在地方人大层面，预算监督的改革实践更为汹涌澎湃。一方面，一些地方政府向人代会提交的预算草案已由几页纸变成了厚厚几本书，预算信息公开化渐成潮流；另一方面，各级人大代表审查政府预算时，从以往的一味点头、拍手，开始发出越来越多的质疑、批評，在广东等地掀起的“预算监督风暴”，以及湖南沅陵县人代会、新疆昌吉市人大常委会否决政府预算报告等标志性事件，更显示了人大预算监督由形式监督转向实质监督的端倪。
近年来，来自学界和民间的民主预算呼声正日益高涨，各级人大则将预算监督视为践行监督权的主攻方向。中共十七大报告提出了完善公共财政体系的改革目标。温家宝总理亦在今年全国人代会闭幕后的记者招待会上郑重表示：在未来5年，“我要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”这些信号表明，改善公共财政体系、推进人大预算监督已成为中国政治体制改革的焦点议题，亦是推动国家民主、法治进程的重中之重。