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1994年南阳撤地设市，刚刚建区的卧龙区大部分乡镇卫生院基础差、底子薄，甚至面临不同程度的生存危机。面对这一严峻形势，刚刚上任不久的卧龙区卫生局长牛明寅带领局领导班子成员通过深入的调查研究，果断地提出了“以城区为中心，以农村为重点，以城带乡，以乡促城，城乡互补，共同发展“的指导纲领，采取了“抓两头、促中问，区别对待，因院施策”的发展策略。