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【摘 要】文章分析认为随着企业社会化程度的增强,企业内部控制从原来纯属 “私”的性质开始呈现 “公”的性质,外部性的存在是引发企业内部控制监管的根本缘由,由此引出对内部控制的必要性的论述;并对监管内容和手段进行了分析,回答了“监管什么”和“怎样监管”的问题。
【关键词】内部控制监管;监管内容;监管手段
中图分类号:F279.23 文献标识码:A 文章编號:1009-8283(2010)08-0140-01
所谓企业内部控制监管就是指企业主体以外的第三方通过各种方式对企业控制制度建设和运行进行规范、强制和要求。从狭义上讲主要指的是政府方面的监管。
1 内部控制监管的必要性
企业内部控制就其本质而言,是企业各方为实现其目标所设置的风险处理装置,其并非天然属于监管的对象。内部控制已经历了相当长的发展历史,但对其进行监管的历史并不长。之所以近年来开始对企业内部控制进行监管,其必要性为:
(1)随着技术的进步以及社会的发展,公司的社会化程度也越来越高,使公司的内部控制开始具有外部性特征。经济的全球化、资本市场的发展以及电子技术的发展等因素推动了公司的社会化。这使得公司尤其是对一国经济具有重要影响的大型公司由于内部控制不健全而导致的风险具有联动性和扩散性,从而使得单个企业内部控制不健全产生的风险具有外部性的特征[1]。
(2)从本质上看,企业内部控制是企业所建立的有助于企业目标实现的风险管理机制。企业自身建立内部控制制度所遵循的原则是效率优先——主要是着眼于本企业及其利益相关者,但内部控制制度是否健全,不同利益相关者的评判标准不一定相同,而且也不是所有的利益相关者都具备专业能力评判内部控制的好坏;另外,即使有专业能力也不一定就有充分的动力对企业内部控制制度建设提出意见和要求,因而需要由第三方——监管方出面对企业内部控制制度建设进行强制性规范。
对企业内部控制进行监管最为直接的原因在于一些企业所提供的内部控制质量水平没有达到社会的总体需求。其不仅使公众对会计丧失了信心,更为严重的是会对当地甚至是本国的经济产生了不可逆转的影响。因此,必须采取外部力量推动企业内部控制的建设,其中监管是一支非常重要的外部力量。而监管的方式有多种,不同的监管方式适用于不同类型的被监管主体和所要监管的内容。而不同的监管方式其实施成本和效率是不同的。
2 内部控制监管的内容分析
内部控制监管的主体主要是一些政府部门和行业主管部门的监管机构,就我国来说,这些政府部门主要包括国家证券管理部门和国家财政部门等,涉及国有资产的还包括国资委等部门[2]。而行业主管部门的监管机构为了规范行业秩序也应该参与到对于内部控制监管当中来。
财政部的监管对象是所有企业,监管内容是会计核算与会计监督。虽然目前的《会计法》明确要求企业要建立、健全内部控制监督制度,并且财政部已经发布了一系列内部控制规范,但对内部控制监管并无具体措施和要求。应在财务报告的构成内容上要求企业在年度财务报告中增加内部控制报告,尤其是关于财务报告的内部控制报告。
中国证监会和证券交易所的监管对象是上市公司,监管内容是公司治理和信息披露。我国现行的公司治理准则和信息披露制度中,有关内部控制的监管要求所见无几。为加强财务报告的内部控制,从机制上遏制财务舞弊,应修订上市公司年度报告披露准则,要求上市公司在年度报告中增加公司内部控制报告,并要求注册会计师提供公司内部控制评审报告。
国资委等部门监管的对象主要是国有企业,国资委履行出资人职责,进行企业的内部监督和风险控制,规范监管企业内部控制工作,保障监管企业财务管理、会计核算和生产经营符合国家各项法律法规要求。其特别之处在于对国有资产控制的监管。
行业主管部门则应依其所涉及的行业参与到内部控制监管当中,比如我国的人民银行、银监会监管的是商业银行;我国的保监会则是各保险企业的监管主体。其他行业同样应该针对行业不同特点进行内部控制的监管。
无论是哪个部门,从内部控制本身来说都应该对于被监管单位是否建立健全内部控制制度规范;不同人员的职责应在何种程度上相分离,以降低舞弊和不当行为发生的风险等方面去进行。从根本上来说就是监管执行内部控制履行情况,看其是否能够按照内部控制标准,去进行业务处理活动。
虽然说我国的内部控制可以依据不同主体进行不同监管,确实可以起到监管本身的作用。但也有其弊端,“多头监管”往往造成监管内容的重叠、资源和人员的浪费,从而使监管成本过高。
3 如何实施内部控制监管
我国会计监管的手段主要包括法律手段、行政手段和经济手段等。这些手段相互配合,共同构成我国会计监管的方法体系。
3.1 法律手段方面
我国政府主要是通过建立一系列的法律法规和规章来实施内部控制监管的。我国现行的证券立法具体包括:第一,与证券市场监管相关的法律主要有《证券法》、《公司法》、《会计法》等;第二,证券市场监管的行政法规主要有《企业财务会计报告条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》等;第三,证券主管部门规章主要包括:《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《公开发行股票公司信息披露实施细则》等[3]。但这些相关法律并不完善,有的甚至只是零星涉及内部控制的监管,而且我国内部控制处罚的力度不够。这些都是我国对于内部控制监管在法律监管方面有待提高和完善的地方。
3.2 行政手段方面
除了在法律方面进行规范与限制外,在行政方面的干预也是十分必要的。政府应针对不同的行为,以及违法行为的程度采取不同的处罚措施。视其程度我们可以分别采取责令其改正、口头警告、公告通知、罚款等,如果其违反比较严重还可以相应的采取一些刑事处罚措施。行政手段应该作为一种辅助手段配合法律手段对内部控制进行监管。
3.3 经济手段方面
经济手段是政府以管理和调控市场为目的,采用一些调控方式影响市场运行或影响企业。比如对于那些能严格履行内部控制制度的单位和个人采取奖励措施或者为其提供一些经济政策上优惠措施,使更多的企业和部门能从积极的角度做到严格执行内部控制规范。这种方法实施起来比较困难,这需要政府各方进行相互协调。
3.4 技术手段方面
监管当局实施内部控制监管必须采用先进的技术手段,这样监管当局不仅可以加快和提高收集信息资料及客观评价监管对象的内部控制的速度和能力,而且可以扩大监管的覆盖面,及时发现问题和隐患,快速反馈监控结果,减小企业的风险性及造成的危害。
我国的内部控制监管工作主要依靠的是法律手段和行政手段,这是由我国刚刚起步的市场经济现状所导致的。如果单纯依靠法律和行政手段,注定会降低了监管的效率。所以我们在重视法律手段和行政手段的同时,还应该采取一些经济手段方面的措施,并加以一定的技术手段,从而更全面更有效的对内部控制进行监管。
参考文献:
[1] 占卫华.资本市场中的会计研究[M].中国金融出版社,2007.
[2] 吴作章.我国会计政府监管研究[M].东北财经大学出版社,2007.
[3] 卫新江.金融监管学[M].中国金融出版社,2005.
【关键词】内部控制监管;监管内容;监管手段
中图分类号:F279.23 文献标识码:A 文章编號:1009-8283(2010)08-0140-01
所谓企业内部控制监管就是指企业主体以外的第三方通过各种方式对企业控制制度建设和运行进行规范、强制和要求。从狭义上讲主要指的是政府方面的监管。
1 内部控制监管的必要性
企业内部控制就其本质而言,是企业各方为实现其目标所设置的风险处理装置,其并非天然属于监管的对象。内部控制已经历了相当长的发展历史,但对其进行监管的历史并不长。之所以近年来开始对企业内部控制进行监管,其必要性为:
(1)随着技术的进步以及社会的发展,公司的社会化程度也越来越高,使公司的内部控制开始具有外部性特征。经济的全球化、资本市场的发展以及电子技术的发展等因素推动了公司的社会化。这使得公司尤其是对一国经济具有重要影响的大型公司由于内部控制不健全而导致的风险具有联动性和扩散性,从而使得单个企业内部控制不健全产生的风险具有外部性的特征[1]。
(2)从本质上看,企业内部控制是企业所建立的有助于企业目标实现的风险管理机制。企业自身建立内部控制制度所遵循的原则是效率优先——主要是着眼于本企业及其利益相关者,但内部控制制度是否健全,不同利益相关者的评判标准不一定相同,而且也不是所有的利益相关者都具备专业能力评判内部控制的好坏;另外,即使有专业能力也不一定就有充分的动力对企业内部控制制度建设提出意见和要求,因而需要由第三方——监管方出面对企业内部控制制度建设进行强制性规范。
对企业内部控制进行监管最为直接的原因在于一些企业所提供的内部控制质量水平没有达到社会的总体需求。其不仅使公众对会计丧失了信心,更为严重的是会对当地甚至是本国的经济产生了不可逆转的影响。因此,必须采取外部力量推动企业内部控制的建设,其中监管是一支非常重要的外部力量。而监管的方式有多种,不同的监管方式适用于不同类型的被监管主体和所要监管的内容。而不同的监管方式其实施成本和效率是不同的。
2 内部控制监管的内容分析
内部控制监管的主体主要是一些政府部门和行业主管部门的监管机构,就我国来说,这些政府部门主要包括国家证券管理部门和国家财政部门等,涉及国有资产的还包括国资委等部门[2]。而行业主管部门的监管机构为了规范行业秩序也应该参与到对于内部控制监管当中来。
财政部的监管对象是所有企业,监管内容是会计核算与会计监督。虽然目前的《会计法》明确要求企业要建立、健全内部控制监督制度,并且财政部已经发布了一系列内部控制规范,但对内部控制监管并无具体措施和要求。应在财务报告的构成内容上要求企业在年度财务报告中增加内部控制报告,尤其是关于财务报告的内部控制报告。
中国证监会和证券交易所的监管对象是上市公司,监管内容是公司治理和信息披露。我国现行的公司治理准则和信息披露制度中,有关内部控制的监管要求所见无几。为加强财务报告的内部控制,从机制上遏制财务舞弊,应修订上市公司年度报告披露准则,要求上市公司在年度报告中增加公司内部控制报告,并要求注册会计师提供公司内部控制评审报告。
国资委等部门监管的对象主要是国有企业,国资委履行出资人职责,进行企业的内部监督和风险控制,规范监管企业内部控制工作,保障监管企业财务管理、会计核算和生产经营符合国家各项法律法规要求。其特别之处在于对国有资产控制的监管。
行业主管部门则应依其所涉及的行业参与到内部控制监管当中,比如我国的人民银行、银监会监管的是商业银行;我国的保监会则是各保险企业的监管主体。其他行业同样应该针对行业不同特点进行内部控制的监管。
无论是哪个部门,从内部控制本身来说都应该对于被监管单位是否建立健全内部控制制度规范;不同人员的职责应在何种程度上相分离,以降低舞弊和不当行为发生的风险等方面去进行。从根本上来说就是监管执行内部控制履行情况,看其是否能够按照内部控制标准,去进行业务处理活动。
虽然说我国的内部控制可以依据不同主体进行不同监管,确实可以起到监管本身的作用。但也有其弊端,“多头监管”往往造成监管内容的重叠、资源和人员的浪费,从而使监管成本过高。
3 如何实施内部控制监管
我国会计监管的手段主要包括法律手段、行政手段和经济手段等。这些手段相互配合,共同构成我国会计监管的方法体系。
3.1 法律手段方面
我国政府主要是通过建立一系列的法律法规和规章来实施内部控制监管的。我国现行的证券立法具体包括:第一,与证券市场监管相关的法律主要有《证券法》、《公司法》、《会计法》等;第二,证券市场监管的行政法规主要有《企业财务会计报告条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》等;第三,证券主管部门规章主要包括:《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《公开发行股票公司信息披露实施细则》等[3]。但这些相关法律并不完善,有的甚至只是零星涉及内部控制的监管,而且我国内部控制处罚的力度不够。这些都是我国对于内部控制监管在法律监管方面有待提高和完善的地方。
3.2 行政手段方面
除了在法律方面进行规范与限制外,在行政方面的干预也是十分必要的。政府应针对不同的行为,以及违法行为的程度采取不同的处罚措施。视其程度我们可以分别采取责令其改正、口头警告、公告通知、罚款等,如果其违反比较严重还可以相应的采取一些刑事处罚措施。行政手段应该作为一种辅助手段配合法律手段对内部控制进行监管。
3.3 经济手段方面
经济手段是政府以管理和调控市场为目的,采用一些调控方式影响市场运行或影响企业。比如对于那些能严格履行内部控制制度的单位和个人采取奖励措施或者为其提供一些经济政策上优惠措施,使更多的企业和部门能从积极的角度做到严格执行内部控制规范。这种方法实施起来比较困难,这需要政府各方进行相互协调。
3.4 技术手段方面
监管当局实施内部控制监管必须采用先进的技术手段,这样监管当局不仅可以加快和提高收集信息资料及客观评价监管对象的内部控制的速度和能力,而且可以扩大监管的覆盖面,及时发现问题和隐患,快速反馈监控结果,减小企业的风险性及造成的危害。
我国的内部控制监管工作主要依靠的是法律手段和行政手段,这是由我国刚刚起步的市场经济现状所导致的。如果单纯依靠法律和行政手段,注定会降低了监管的效率。所以我们在重视法律手段和行政手段的同时,还应该采取一些经济手段方面的措施,并加以一定的技术手段,从而更全面更有效的对内部控制进行监管。
参考文献:
[1] 占卫华.资本市场中的会计研究[M].中国金融出版社,2007.
[2] 吴作章.我国会计政府监管研究[M].东北财经大学出版社,2007.
[3] 卫新江.金融监管学[M].中国金融出版社,2005.