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[摘 要]本文根据多次实地调研取得的资料，对辽宁老工业基地振兴所面临的突出问题进行了全面系统的阐述，并对在当前供给侧结构改革背景下如何实现经济发展提出了相应的对策建议。
[关键词]老工业基地振兴;突出问题;对策
[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）07-0048-05
近两年来，辽宁经济增速出现负增长，增速跌到全国倒数第一，一些人唱衰辽宁经济，真如有些报道所述那样吗？数据背后到底隐藏着哪些问题，是哪些原因导致如今的经济表现？面对这些棘手的问题，辽宁又该如何突破呢？带着这些疑问，我们进行了多次实地调研，在相关数据的支撑下，形成了此篇报告。
一、当前辽宁老工业基地振兴面临的问题
1.经济结构、产业结构和工业结构与经济发展水平不尽匹配，支柱产业制造业转型升级缓慢，经济效益整体偏低。从近年的数据来看，辽宁省GDP增速、GDP总量占全国当年GDP总量的比重都呈下降趋势。形成这种趋势的一个重要原因是辽宁省经济结构、产业结构和工业结构与当前全省经济发展水平有不匹配、不合理的地方。产业结构重型化是辽宁经济结构的一个显著特点。辽宁重化工业比重从1952年的57.8%，到如今比重在70%-80%，重化工业所表现的日趋增强的结构刚性可能会导致区域经济伴随全球重化工业周期景气下降而出现衰退。同时传统产业比重大，国有经济占有重要地位，产业结构具有单一性，支撑区域经济增长的新产业群、新动能尚未形成。
产业结构内部各产业也存在低端化现象。比如从工业经济结构看，辽宁正处在工业化进程的中后期，工业结构应表现为以原料工业为中心向以加工、装配工业为中心转变，进入高加工度和技术集约化阶段，因此，工业增长应对原料工业的依赖程度逐渐下降，而对装备制造业以及高技术产业的依赖程度不断增强。但目前辽宁原料工业的依赖仍然较高，装备制造业工业增加值比重虽逐年上升，但具有高技术的装备产业工业增加值相对较低。制造业转型升级进展缓慢，产能过剩问题突出，经济效益偏低。再如以服务业为主的第三产业内部结构发展也落后于经济发展的实际水平，第三产业中传统的为居民生活提供服务的服务业占重要地位，为生产服务的相关产业发展迟缓。以信心技术为核心的现代服务业发展相对薄弱，容纳就业水平不高，对国民经济发展的牵动作用发挥不足。
除此之外，辽宁产业结构变化中产业结构与就业结构也不同步、不匹配，表现为产值结构转变“超前”，就业结构转变相对“滞后”。第一产业向第二产业、第三产业转移的从业者比例较低，转移路线单一，与产值变化相比，转移步伐迟缓。
2.长期国家投资（外生力量）推动的投资增长使得经济持续增长的内在动力不足。在2003年提出实现东北振兴战略的大背景下，受区位优势、历史贡献以及工业基础雄厚等因素影响，国家对辽宁给予了很多项目的支持。比如在2003年东北老工业基地改造国债首批100个项目中，辽宁省有52项，占项目总数一半以上，总投资额442亿元;在2004年国家发改委下达第二批国债197个项目中，辽宁省有91项，约占项目总数的46%，总投资额221.68亿元，覆盖制药、冶金、船舶制造、机械、化工及生物工程等领域。这些国家投资和国债项目是改革开放以来最多和最集中的一次。当然那个时候是要解决东北的生存问题，对东北进行“输血”投资是十分必要的，而且这些项目在推动经济走出低谷发挥了重要的作用。但同时国家通过这种方式主导企业投资的快速增长，在项目执行中也带来了一些不容忽视的问题。虽然国有企业已经是自负盈亏的企业实体，但这种投资模式存在潜在风险：一些重大项目投资是按照领导相关的意图、用国家银行的贷款进行的;由于有国家贷款贴息政策，企业本着占便宜的原则，不管项目前景怎样，先把贷款弄到手再说。结果导致一些不成熟的项目上马，必须警惕形成新增不良贷款。
实施振兴战略几年来，投资和经济增长很大一部分是靠国家投资拉动的，一方面国家不可能长期有这种力度的投资，而且这种方式存在的潜在风险使得国家投资隐藏着很多严重问题和后果;另一方面，国家振兴政策也只能起到经济发展的引导力的作用，根据对振兴政策绩效的评估和经济指标变化趋势判断，无论是政策的直接效果，还是其溢出效益都是在逐年递减的，如果忽略政策因素影响来看辽宁的经济发展，经济内在增长潜力是不容乐观的。
3.国有企业竞争力不强，深化国有企业改革任重道远。实施振兴战略以来辽宁国企改革虽取得了不少的成绩，但国有经济竞争力仍然不是很强，制约国有经济发展的体制性、结构性矛盾将会持续较长时间。省及市监管企业中，資产规模与经济发达省份差距甚远。相比全国平均水平，辽宁省国有企业资产负债率高，营业收入增速低，平均销售利润低。改革发展中面临着一系列的困难和问题。
改革存在差距，有的改革形式和内容不一致。大型国有企业虽然大多数完成了股份制改造，但更深层次改革还没有真正完成。已经实行改革的企业，有的可能只是股权形式发生了变化，改革不是很彻底：比如个别企业重组又出现反复;部分企业新增资金、技术、项目没有最后到位;有的企业规范的产权制度和法人治理结构不完善;有些地区对企业改制后相关工作的跟进不够及时，部分企业的金融债务问题较为突出，没有妥善得到解决，致使一些国有企业改革流于形式，其与改革的实质和宗旨不一致。
4.民营经济发展的营商环境有所改善，但发展仍面临诸多突出问题。近年来，辽宁全省上下一直在努力改善企业发展的营商环境，取得了一定的成效，但营商环境并非一两个规章制度、一年两年的短期努力可以完成的。由于辽宁国有经济发展的浓重氛围，使得目前民营经济发展仍存在政策支持体系不完善的地方，市场环境、信用制度、法律制度和政府职能转变方面还有待持续改善，由于大的市场环境没有从根本上得到改善，辽宁民营企业的融资问题成为企业发展的突出问题，发展资金短缺也是辽宁民营经济发展规模不大，发展势头不足的一个主要原因。 5.节能降耗和环境保护压力巨大，产业转型升级步履维艰。当前经济发展的主要问题，更多不在于经济增速上不去，而在于经济增长质量的提高和经济发展的可持续性。辽宁万元GDP能耗和万元工业增加值能耗比都高于全国平均水平，而能源利用效率仅是沿海省市的50%左右。能耗高，给节能降耗和环境保护带来压力。
辽宁工业整体节能减排能力偏弱，尤其是工业节能及固体废物减排能力差。这与长期以来辽宁低端型重工业化工业发展特征有密切关系，以原材料行业为例，辽宁原材料工业能耗高，节能降耗压力较大。在11个原材料行业中，单位工业增加值能耗超过全国平均水平的有4个行业，分别是石油和天然气开采业、化学原料及化学制品制造业、有色金属矿采选业、非金属矿物制品业，单位工业增加值能耗虽然低于全国平均水平，但与全国平均水平接近有5个行业，只有有色金属冶炼及压延加工业和塑料制品业明显比全国平均水平低。这样的产业结构，导致产业转型升级阻力较大。
6.农业经济竞争力不强，县域经济发展不平衡，发展水平滞后，农村发展面临诸多难题。“三农”问题是经济总体发展中存在的主要问题，解决“三农”问题的一个途径在于农村经济和农业经济的发展，现今辽宁的农业经济竞争力不强，农业产业化经营仍处于初级阶段，工业化能力薄弱，农户参与产业化程度比较低，产业化组织整体竞争力不强，农产品加工业发展滞后，拉动力大的龙头企业少，绝大多数农户直接销售其农产品，不进行储藏与深加工，产品附加值低。此外新农村建设始终面临着社会保障、医疗体系建设问题、教育问题、基础设施建设问题、农村就业率低、农民收入偏低和增收缓慢的问题等诸多问题。
辽宁县域经济发展是短板，不平衡性突出，总体特征是全省中部的县域经济发展水平高于两翼，南部高于北部，辽西、辽东山区落后。同时辽宁县域经济的发展水平与发达省份相比，不仅整体滞后，而且省内县域和中心城市、贫困县与发达县之间也存在很大差距。城乡和区域发展的不平衡、贫富差距的扩大，仍然是困扰辽宁老工业基地振兴的突出问题。影响县域经济发展的制约因素主要有自然条件恶劣，经济资源匮乏，人口素质较低，科技教育落后，社会经济系统低层次运行等。
7.政府服务职能真正转变还须时日，绩效管理亟待完善。辽宁经济的典型特征为政府主导型，受长期计划经济影响，政府职能转变滞后，某些政府官员依旧沉迷于管理型角色当中，未能真正实现服务型理念的彻底转变。政府效率不高，行为不规范，公信力不够，职责同构现象仍存在。
随着政府职能的转变，政府部门的自身监管也亟待完善，需实行绩效管理，但在绩效管理当中仍存在不少问题：政府绩效管理没有实现理论所设想的那样，很多落脚点没有放在改进政府管理与服务方式，降低行政运行成本，提升公务员队伍素质和政府行政效能上。一些政府及其部门把政府绩效管理系统的价值目标狭窄地定义在评比、奖惩和监控上，忽视更深层次的诊断、改进和提高;缺少独立、中立、统一的绩效管理主体，各自为战，使政府职能部门的绩效评估缺少整体考量，时常有重复评估，劳民伤财;绩效指标缺乏科学性和可行性;绩效管理的方式、方法单一等。
8.劳动力供求矛盾和人才瓶颈问题突出。在振兴过程中，辽宁的劳动力供求结构矛盾尤为突出。随着国有企业改革和资源型城市的资源枯竭，造成了大量的下岗人员，这些人员是从传统产业裁减下来的，年龄偏大，由于长期从事流水线式的生产工作，劳动技能单一，综合素质不高，适应当前产业结构调整后产业科技含量加大对劳动力的要求有一定难度，再就业难度较大，形成劳动力富余。一些国有企业和资源型城市成为失业问题最为集中的两地方，而这些地方往往经济增长乏力，对就业的拉动作用弱，所以解决就业问题就更加困难。而另一方面，在辽宁工业经济发展过程中，又有一些技术人才短缺，尤其是高级技术人才。
从人才层次结构来看，拥有高级职称的专业技术人员绝大多数都集中在事業单位和经济相对发展较好的大中城市，只有少数在企业。即使是省内的大城市也存在着人才瓶颈问题，高级管理人员相对不足，能够将传统产业与现代科技有效结合的新型高技能复合人才极度匮乏，人才结构矛盾突出。
二、辽宁老工业基地振兴的对策
面临着辽宁改革发展中的诸多问题，很大一部分原因在于体制和机制的大环境，因此振兴辽宁所要解决各种矛盾的根本应是立足供给侧结构性改革，创新体制和机制。
1.推进辽宁经济结构调整、产业结构优化升级，加快制造业转型发展。在推进辽宁经济结构调整与产业结构优化升级过程中，必须兼顾几个关系：经济发展与统筹资源、环境的关系;经济增长与提高经济质量和效益的关系;推动局部发展与协调区域整体发展的关系等，即不能片面追求经济发展，而不顾资源环境的可持续;不能只追求经济增长的数量，而不兼顾增长的质量和效益问题;不能为了局部地区利益，而忽略区域整体的和谐发展。
辽宁工业经济的发展应变革已有的投入产出方式，提升工业整体技术装备水平，逐步转变对原始资源投入依赖度极高的产业结构，转向低能耗、高技术密集型的产业发展模式，提高能源利用效率，降低资源占用与消耗，推进清洁生产，发展绿色制造。发展以为生产服务的第三产业，尤其是以信息技术为核心的现代服务业，加快制造业服务转型升级。加大对第一产业的投入，开辟多种渠道促进第一产业劳动力向第二、第三产业转移，使得产值结构与就业结构同步。政府应为第三产业和第一产业发展提供各种有利条件和政策。
提高经济增长质量和效益，促进产业、企业组织和生产力布局合理化。依照经济供求关系变化的新特点，以及科技革命、知识与服务经济、工业化信息化与产业结构重组等趋势，优化经济结构与产业结构，重点围绕体系较为健全、发展程度较高的以工业为主的第二产业，加强与国内外市场需求、产业、产品与技术结构、世界制造体系相适应，逐步进行调整改造和高级化。
经济结构调整和产业结构升级要依靠科技创新，提升原有传统产业和发展壮大高新技术产业。根据全球产业发展与技术进步特点，掌握技术创新新趋势，结合辽宁经济发展实际水平，立足全省技术创新现状，从战略规划高度，积极发挥政府引导、规范、扶持的功能作用，重视区域创新体系建设在辽宁经济发展和产业结构升级中的基础性和引领性作用，将传统的产业结构逐步向新型产业结构转变，为企业技术创新提供良好的区域环境。 在产业结构调整上，对不同类型、资源基础各异、规模和区位不同的资源型城市，发展方向与重点、空间重组形式、采取的发展模式等应有不同。要尊重市场规律和地方实际，避免政府部门主观臆断造成新一轮的结构雷同倾向。
2.国家政策引擎与经济增长内在动力的有机结合促发展。国家的大规模投资只能是给辽宁老工业基地振兴的短暂“输血”，而要保证经济的可持续发展的根本应是在遵循市场经济规律下，使自身能够“造血”。要对国家投资及相关的政策支持与辽宁经济发展之间关系有一个科学的态度和认识。由于辽宁的市场经济还不是很发达，经济发展在一段时间发展缓慢，如果没有外力推动，完全任市场自由发展，其实现辽宁振兴是不现实的。因此振兴要利用国家投资的契机和引导力，激发长期停缓的经济的潜在动力，形成合力，促使辽宁经济进入良性发展的轨道。要明确的是国家投资只能是一个辅助和助推的力量，而不能长期完全依靠国家投资带动经济发展。辽宁振兴应是内生经济增长的不竭动力。这样就需要将国家投资政策和经济增长内在动力有机结合起来，完善市场经济体制，通过市场培育、组建和发展一批大型企业和企业集团，保证经济发展的微观载体有良好的宏观环境和长足发展动力。
3.继续深化国有企业改革，提升国有企业竞争力。首先调整国有经济布局，推进国有资本向事关全省经济和社会发展全局的重要行业和关键领域集中，向优势企业集中，向“五点一线”集中。通过产权转让、资产重组、境内外上市等多种方式，引进省外资本、国外资本和民间资本参与地方国有企业重组，加快多元投资主体的股份制改造，培育具有国际竞争力的大企业集团。对已初步完成股份制改造的企业、已与投资者签订协议的，要做好履约的跟踪与监管工作。对未履约的投资者，要依法收回企业，寻找新的投资伙伴。
解决好企业历史遗留问题。进一步解决好企业主辅分离辅业改制工作，推进厂办大集体的试点工作，将主企业的一些对外的配套业务交给厂办大集体来做，兼顾厂办大集体利益。积极处置国有企业在国有商业银行的不良债务，化解债务包袱。
提高国有企业自主创新能力和企业竞争力。加快形成以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。在装备制造、原材料等优势产业和企业组织实施若干重大科技项目。另外政府方面要完善和加强国有资产管理和国企领导班子考核工作，加强国有资本的监管，增强工作的针对性和有效性。
4.积极发展民营经济，增强经济发展活力。转变观念，积极探索民营经济发展的新途径。支持国有企业注入民营因素;鼓励新建企业向民营倾斜，新建企业要尽量加大民营因素;引导民营经济挺进新领域，不仅在传统的产业领域占有一席之地，而且要创造条件在新的领域推进民营经济的发展，比如像南方办民营医院和民营大学，投资高新技术和咨询服务领域等，多渠道多领域的发展和壮大民营经济。
加强市场配套建设，搞好资源配置。要加快资本市场建设，促进银企合作，尽快完善企业信用等级的评定和管理体制，减少担保限制，打造融资平台。加快形成完善的信用担保体系与机制，省、市、县三级建立相应服务民营经济的信用担保机构，有条件的地区可依法依规建立企业互助风险金，也可以通过民营企业自愿参加的方式建立项目贷款的担保资金;根据民营企业发展的需求状况和金融机构贷款要求，金融机构尽可能适当下放贷款权限、扩大授信额度，加大对全省中小民营企业的金融支持;创造条件，引导民营企业建立产业投资基金和风险投资基金，支持具备条件的民营企业特别是民营高科技企业进入资本市场，扩大直接融资规模。
积极推动民营企业体制创管理创新和技术创新。以提高人的素质为突破口，全面提升企业素质;加大金融对民营经济的支持力度;消除政策歧视，尽快出台并落实加快民营经济发展的条例，做到有法可依、依法管理，使民营企业拥有与其他企业同样的市场环境;继续发挥政府在发展民营经济中的作用，营造有利于民营经济快速健康发展的良好环境。将《辽宁省促进非公有制经济发展的措施》的42条落实到实处，为民营经济发展提供有利的大环境。
5.通过规划确定节能降耗标准和树立全民环境保护意识。从产业发展导向上，逐步调整辽宁重化工业高耗能产业结构，有计划地控制高能耗、高污染产业的发展，加快低耗能、相对清洁的装备制造业、电子工业、计算机及软件业、农副产品加工业以及各类轻工业的发展。此外，对一部分能耗高、污染严重的落后生产能力强制压缩，提高重点耗能行业能源利用效率与能源加工转换效率，对污染减排加大监管力度。对于新建的新兴产业基地，更严格地控制新项目能耗和环保指标，同时可以集中污染企业，建立统一的治污设施，防止企业偷排。还要加快发展第三产业特别是第三产业中的具有较高科技含量的现代服务业，提高第三产业比重，这是促使GDP单位能耗下降的重要因素。
加快资源节约型技术的开发利用，包括降低能耗的技术、促进资源循环利用的技术、利用新能源与新材料的技术等。政府公共投资向这些耗资较大、风险偏高、研究周期长、短期回报低的基础学科及关键技术领域倾斜。树立环境保护意识和明确能源消耗的具体目标，对无环保意识和能源超标企业给予适当惩罚，对节能降耗达标好的企业给予相应的奖励，同时运用经济手段、法律手段和行政手段，确保环境的改善和保护。
6.加快发展县域经济，积极推进农村和农业发展。将县域经济建设摆在更加突出的位置上，明确县域经济的发展思路，发展县域主导产业，培育特色经济。推进县域产业结构调整，促进农业增效，农民增收。强化落实支持县域经济发展的各项政策措施，培育一批具有发展潜力且牵动力强的龙头企业，充分利用矿产资源、土地资源、旅游资源等自然资源以及丰富的劳动力资源，依托各县优势资源形成的特色产业，多种模式的发展县域经济，形成独具特色的优势产业和名优产品。围绕大中城市发展配套产业，承接大中城市的产业转移是实现县域产业结构升级和扩大工业经济基础的重要途径。县域工业融入到中心城市总体发展中去，在大中型企业的带动下走新型工业化道路，促进城市产业链条向农村延伸。
农业产业化是以加工工业带动农业发展和农村致富的一种普遍模式。以特色农业为基础，充分利用地区资源优势，在农产品种植地区着重建立起一批农副产品加工、出口基地，形成种植、加工与销售的一体化产业链条。
调整地方国民收入分配结构，增加对农村基本公共服务的投入，建立和完善教育、医疗、社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等农村基本公共服务体系，构筑城乡一体化的基本公共服务和社会保障体系。
7.政府部门必须实现向公共服务型政府转变。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是政府的四项基本职能，要深刻理解其内涵，改进和完善经济调节与市场监管的方式方法，充实、加强社会管理和公共服务职能。提高政府机关的办事效率，处理好政府与市场，中央和地方的关系，各级地方政府应当认真研究并划分各职能部门的权限，对于一些涉及多个部门的业务，应当明确主管机关，消灭有些事无具体部门管的现象。解决政府职能部门之间职能重叠和互不衔接的问题。
由过去管理型政府向公共服务型政府转变。政府的主要职能应侧重于减少政府对市场不合理的管制，维持市场秩序，最大限度地清理各种类型的市场分割和市场壁垒，发挥市场在资源配置中的决定性作用。强化政府公共服务职能，打造适合企业发展的营商环境，完善市场经济体制，营造积极创新创业的区域环境。完善政府绩效管理体系，明确绩效管理价值目标和管理主体，强化外部监督体制，完善政府自我约束机制，建立体现科学发展观的新型政府绩效考核体系。
8.实施人才兴省战略，加强各类人员的培训，解决劳动力供求矛盾与人才瓶颈。振兴辽宁要求有人才意识，在全省形成尊重人才、重视人才的浓郁风气。加强辽宁的经济建设和软环境建设，为各类人才提供施展才能的舞台，创新人才激励机制。改革国有经济，扶持中小企业和民营经济发展，鼓励个人创业，营造人才发展的优良社会环境。
开展区域培训。从劳动力供需结构匹配上入手，对失业人员加强职业技能教育和培训;利用社会统筹、个人和企业以及民间力量办学、支教，提高广大劳动者的素质;对有一定素质和一定技术水平的員工，通过培训，使其技术水平再上一个新台阶，更新掌握新技能，挖掘人力资源潜力，培养一批熟练的技术工人和高素质的优秀人才。
责任编辑 魏亚男
[关键词]老工业基地振兴;突出问题;对策
[中图分类号]F061.5 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）07-0048-05
近两年来，辽宁经济增速出现负增长，增速跌到全国倒数第一，一些人唱衰辽宁经济，真如有些报道所述那样吗？数据背后到底隐藏着哪些问题，是哪些原因导致如今的经济表现？面对这些棘手的问题，辽宁又该如何突破呢？带着这些疑问，我们进行了多次实地调研，在相关数据的支撑下，形成了此篇报告。
一、当前辽宁老工业基地振兴面临的问题
1.经济结构、产业结构和工业结构与经济发展水平不尽匹配，支柱产业制造业转型升级缓慢，经济效益整体偏低。从近年的数据来看，辽宁省GDP增速、GDP总量占全国当年GDP总量的比重都呈下降趋势。形成这种趋势的一个重要原因是辽宁省经济结构、产业结构和工业结构与当前全省经济发展水平有不匹配、不合理的地方。产业结构重型化是辽宁经济结构的一个显著特点。辽宁重化工业比重从1952年的57.8%，到如今比重在70%-80%，重化工业所表现的日趋增强的结构刚性可能会导致区域经济伴随全球重化工业周期景气下降而出现衰退。同时传统产业比重大，国有经济占有重要地位，产业结构具有单一性，支撑区域经济增长的新产业群、新动能尚未形成。
产业结构内部各产业也存在低端化现象。比如从工业经济结构看，辽宁正处在工业化进程的中后期，工业结构应表现为以原料工业为中心向以加工、装配工业为中心转变，进入高加工度和技术集约化阶段，因此，工业增长应对原料工业的依赖程度逐渐下降，而对装备制造业以及高技术产业的依赖程度不断增强。但目前辽宁原料工业的依赖仍然较高，装备制造业工业增加值比重虽逐年上升，但具有高技术的装备产业工业增加值相对较低。制造业转型升级进展缓慢，产能过剩问题突出，经济效益偏低。再如以服务业为主的第三产业内部结构发展也落后于经济发展的实际水平，第三产业中传统的为居民生活提供服务的服务业占重要地位，为生产服务的相关产业发展迟缓。以信心技术为核心的现代服务业发展相对薄弱，容纳就业水平不高，对国民经济发展的牵动作用发挥不足。
除此之外，辽宁产业结构变化中产业结构与就业结构也不同步、不匹配，表现为产值结构转变“超前”，就业结构转变相对“滞后”。第一产业向第二产业、第三产业转移的从业者比例较低，转移路线单一，与产值变化相比，转移步伐迟缓。
2.长期国家投资（外生力量）推动的投资增长使得经济持续增长的内在动力不足。在2003年提出实现东北振兴战略的大背景下，受区位优势、历史贡献以及工业基础雄厚等因素影响，国家对辽宁给予了很多项目的支持。比如在2003年东北老工业基地改造国债首批100个项目中，辽宁省有52项，占项目总数一半以上，总投资额442亿元;在2004年国家发改委下达第二批国债197个项目中，辽宁省有91项，约占项目总数的46%，总投资额221.68亿元，覆盖制药、冶金、船舶制造、机械、化工及生物工程等领域。这些国家投资和国债项目是改革开放以来最多和最集中的一次。当然那个时候是要解决东北的生存问题，对东北进行“输血”投资是十分必要的，而且这些项目在推动经济走出低谷发挥了重要的作用。但同时国家通过这种方式主导企业投资的快速增长，在项目执行中也带来了一些不容忽视的问题。虽然国有企业已经是自负盈亏的企业实体，但这种投资模式存在潜在风险：一些重大项目投资是按照领导相关的意图、用国家银行的贷款进行的;由于有国家贷款贴息政策，企业本着占便宜的原则，不管项目前景怎样，先把贷款弄到手再说。结果导致一些不成熟的项目上马，必须警惕形成新增不良贷款。
实施振兴战略几年来，投资和经济增长很大一部分是靠国家投资拉动的，一方面国家不可能长期有这种力度的投资，而且这种方式存在的潜在风险使得国家投资隐藏着很多严重问题和后果;另一方面，国家振兴政策也只能起到经济发展的引导力的作用，根据对振兴政策绩效的评估和经济指标变化趋势判断，无论是政策的直接效果，还是其溢出效益都是在逐年递减的，如果忽略政策因素影响来看辽宁的经济发展，经济内在增长潜力是不容乐观的。
3.国有企业竞争力不强，深化国有企业改革任重道远。实施振兴战略以来辽宁国企改革虽取得了不少的成绩，但国有经济竞争力仍然不是很强，制约国有经济发展的体制性、结构性矛盾将会持续较长时间。省及市监管企业中，資产规模与经济发达省份差距甚远。相比全国平均水平，辽宁省国有企业资产负债率高，营业收入增速低，平均销售利润低。改革发展中面临着一系列的困难和问题。
改革存在差距，有的改革形式和内容不一致。大型国有企业虽然大多数完成了股份制改造，但更深层次改革还没有真正完成。已经实行改革的企业，有的可能只是股权形式发生了变化，改革不是很彻底：比如个别企业重组又出现反复;部分企业新增资金、技术、项目没有最后到位;有的企业规范的产权制度和法人治理结构不完善;有些地区对企业改制后相关工作的跟进不够及时，部分企业的金融债务问题较为突出，没有妥善得到解决，致使一些国有企业改革流于形式，其与改革的实质和宗旨不一致。
4.民营经济发展的营商环境有所改善，但发展仍面临诸多突出问题。近年来，辽宁全省上下一直在努力改善企业发展的营商环境，取得了一定的成效，但营商环境并非一两个规章制度、一年两年的短期努力可以完成的。由于辽宁国有经济发展的浓重氛围，使得目前民营经济发展仍存在政策支持体系不完善的地方，市场环境、信用制度、法律制度和政府职能转变方面还有待持续改善，由于大的市场环境没有从根本上得到改善，辽宁民营企业的融资问题成为企业发展的突出问题，发展资金短缺也是辽宁民营经济发展规模不大，发展势头不足的一个主要原因。 5.节能降耗和环境保护压力巨大，产业转型升级步履维艰。当前经济发展的主要问题，更多不在于经济增速上不去，而在于经济增长质量的提高和经济发展的可持续性。辽宁万元GDP能耗和万元工业增加值能耗比都高于全国平均水平，而能源利用效率仅是沿海省市的50%左右。能耗高，给节能降耗和环境保护带来压力。
辽宁工业整体节能减排能力偏弱，尤其是工业节能及固体废物减排能力差。这与长期以来辽宁低端型重工业化工业发展特征有密切关系，以原材料行业为例，辽宁原材料工业能耗高，节能降耗压力较大。在11个原材料行业中，单位工业增加值能耗超过全国平均水平的有4个行业，分别是石油和天然气开采业、化学原料及化学制品制造业、有色金属矿采选业、非金属矿物制品业，单位工业增加值能耗虽然低于全国平均水平，但与全国平均水平接近有5个行业，只有有色金属冶炼及压延加工业和塑料制品业明显比全国平均水平低。这样的产业结构，导致产业转型升级阻力较大。
6.农业经济竞争力不强，县域经济发展不平衡，发展水平滞后，农村发展面临诸多难题。“三农”问题是经济总体发展中存在的主要问题，解决“三农”问题的一个途径在于农村经济和农业经济的发展，现今辽宁的农业经济竞争力不强，农业产业化经营仍处于初级阶段，工业化能力薄弱，农户参与产业化程度比较低，产业化组织整体竞争力不强，农产品加工业发展滞后，拉动力大的龙头企业少，绝大多数农户直接销售其农产品，不进行储藏与深加工，产品附加值低。此外新农村建设始终面临着社会保障、医疗体系建设问题、教育问题、基础设施建设问题、农村就业率低、农民收入偏低和增收缓慢的问题等诸多问题。
辽宁县域经济发展是短板，不平衡性突出，总体特征是全省中部的县域经济发展水平高于两翼，南部高于北部，辽西、辽东山区落后。同时辽宁县域经济的发展水平与发达省份相比，不仅整体滞后，而且省内县域和中心城市、贫困县与发达县之间也存在很大差距。城乡和区域发展的不平衡、贫富差距的扩大，仍然是困扰辽宁老工业基地振兴的突出问题。影响县域经济发展的制约因素主要有自然条件恶劣，经济资源匮乏，人口素质较低，科技教育落后，社会经济系统低层次运行等。
7.政府服务职能真正转变还须时日，绩效管理亟待完善。辽宁经济的典型特征为政府主导型，受长期计划经济影响，政府职能转变滞后，某些政府官员依旧沉迷于管理型角色当中，未能真正实现服务型理念的彻底转变。政府效率不高，行为不规范，公信力不够，职责同构现象仍存在。
随着政府职能的转变，政府部门的自身监管也亟待完善，需实行绩效管理，但在绩效管理当中仍存在不少问题：政府绩效管理没有实现理论所设想的那样，很多落脚点没有放在改进政府管理与服务方式，降低行政运行成本，提升公务员队伍素质和政府行政效能上。一些政府及其部门把政府绩效管理系统的价值目标狭窄地定义在评比、奖惩和监控上，忽视更深层次的诊断、改进和提高;缺少独立、中立、统一的绩效管理主体，各自为战，使政府职能部门的绩效评估缺少整体考量，时常有重复评估，劳民伤财;绩效指标缺乏科学性和可行性;绩效管理的方式、方法单一等。
8.劳动力供求矛盾和人才瓶颈问题突出。在振兴过程中，辽宁的劳动力供求结构矛盾尤为突出。随着国有企业改革和资源型城市的资源枯竭，造成了大量的下岗人员，这些人员是从传统产业裁减下来的，年龄偏大，由于长期从事流水线式的生产工作，劳动技能单一，综合素质不高，适应当前产业结构调整后产业科技含量加大对劳动力的要求有一定难度，再就业难度较大，形成劳动力富余。一些国有企业和资源型城市成为失业问题最为集中的两地方，而这些地方往往经济增长乏力，对就业的拉动作用弱，所以解决就业问题就更加困难。而另一方面，在辽宁工业经济发展过程中，又有一些技术人才短缺，尤其是高级技术人才。
从人才层次结构来看，拥有高级职称的专业技术人员绝大多数都集中在事業单位和经济相对发展较好的大中城市，只有少数在企业。即使是省内的大城市也存在着人才瓶颈问题，高级管理人员相对不足，能够将传统产业与现代科技有效结合的新型高技能复合人才极度匮乏，人才结构矛盾突出。
二、辽宁老工业基地振兴的对策
面临着辽宁改革发展中的诸多问题，很大一部分原因在于体制和机制的大环境，因此振兴辽宁所要解决各种矛盾的根本应是立足供给侧结构性改革，创新体制和机制。
1.推进辽宁经济结构调整、产业结构优化升级，加快制造业转型发展。在推进辽宁经济结构调整与产业结构优化升级过程中，必须兼顾几个关系：经济发展与统筹资源、环境的关系;经济增长与提高经济质量和效益的关系;推动局部发展与协调区域整体发展的关系等，即不能片面追求经济发展，而不顾资源环境的可持续;不能只追求经济增长的数量，而不兼顾增长的质量和效益问题;不能为了局部地区利益，而忽略区域整体的和谐发展。
辽宁工业经济的发展应变革已有的投入产出方式，提升工业整体技术装备水平，逐步转变对原始资源投入依赖度极高的产业结构，转向低能耗、高技术密集型的产业发展模式，提高能源利用效率，降低资源占用与消耗，推进清洁生产，发展绿色制造。发展以为生产服务的第三产业，尤其是以信息技术为核心的现代服务业，加快制造业服务转型升级。加大对第一产业的投入，开辟多种渠道促进第一产业劳动力向第二、第三产业转移，使得产值结构与就业结构同步。政府应为第三产业和第一产业发展提供各种有利条件和政策。
提高经济增长质量和效益，促进产业、企业组织和生产力布局合理化。依照经济供求关系变化的新特点，以及科技革命、知识与服务经济、工业化信息化与产业结构重组等趋势，优化经济结构与产业结构，重点围绕体系较为健全、发展程度较高的以工业为主的第二产业，加强与国内外市场需求、产业、产品与技术结构、世界制造体系相适应，逐步进行调整改造和高级化。
经济结构调整和产业结构升级要依靠科技创新，提升原有传统产业和发展壮大高新技术产业。根据全球产业发展与技术进步特点，掌握技术创新新趋势，结合辽宁经济发展实际水平，立足全省技术创新现状，从战略规划高度，积极发挥政府引导、规范、扶持的功能作用，重视区域创新体系建设在辽宁经济发展和产业结构升级中的基础性和引领性作用，将传统的产业结构逐步向新型产业结构转变，为企业技术创新提供良好的区域环境。 在产业结构调整上，对不同类型、资源基础各异、规模和区位不同的资源型城市，发展方向与重点、空间重组形式、采取的发展模式等应有不同。要尊重市场规律和地方实际，避免政府部门主观臆断造成新一轮的结构雷同倾向。
2.国家政策引擎与经济增长内在动力的有机结合促发展。国家的大规模投资只能是给辽宁老工业基地振兴的短暂“输血”，而要保证经济的可持续发展的根本应是在遵循市场经济规律下，使自身能够“造血”。要对国家投资及相关的政策支持与辽宁经济发展之间关系有一个科学的态度和认识。由于辽宁的市场经济还不是很发达，经济发展在一段时间发展缓慢，如果没有外力推动，完全任市场自由发展，其实现辽宁振兴是不现实的。因此振兴要利用国家投资的契机和引导力，激发长期停缓的经济的潜在动力，形成合力，促使辽宁经济进入良性发展的轨道。要明确的是国家投资只能是一个辅助和助推的力量，而不能长期完全依靠国家投资带动经济发展。辽宁振兴应是内生经济增长的不竭动力。这样就需要将国家投资政策和经济增长内在动力有机结合起来，完善市场经济体制，通过市场培育、组建和发展一批大型企业和企业集团，保证经济发展的微观载体有良好的宏观环境和长足发展动力。
3.继续深化国有企业改革，提升国有企业竞争力。首先调整国有经济布局，推进国有资本向事关全省经济和社会发展全局的重要行业和关键领域集中，向优势企业集中，向“五点一线”集中。通过产权转让、资产重组、境内外上市等多种方式，引进省外资本、国外资本和民间资本参与地方国有企业重组，加快多元投资主体的股份制改造，培育具有国际竞争力的大企业集团。对已初步完成股份制改造的企业、已与投资者签订协议的，要做好履约的跟踪与监管工作。对未履约的投资者，要依法收回企业，寻找新的投资伙伴。
解决好企业历史遗留问题。进一步解决好企业主辅分离辅业改制工作，推进厂办大集体的试点工作，将主企业的一些对外的配套业务交给厂办大集体来做，兼顾厂办大集体利益。积极处置国有企业在国有商业银行的不良债务，化解债务包袱。
提高国有企业自主创新能力和企业竞争力。加快形成以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。在装备制造、原材料等优势产业和企业组织实施若干重大科技项目。另外政府方面要完善和加强国有资产管理和国企领导班子考核工作，加强国有资本的监管，增强工作的针对性和有效性。
4.积极发展民营经济，增强经济发展活力。转变观念，积极探索民营经济发展的新途径。支持国有企业注入民营因素;鼓励新建企业向民营倾斜，新建企业要尽量加大民营因素;引导民营经济挺进新领域，不仅在传统的产业领域占有一席之地，而且要创造条件在新的领域推进民营经济的发展，比如像南方办民营医院和民营大学，投资高新技术和咨询服务领域等，多渠道多领域的发展和壮大民营经济。
加强市场配套建设，搞好资源配置。要加快资本市场建设，促进银企合作，尽快完善企业信用等级的评定和管理体制，减少担保限制，打造融资平台。加快形成完善的信用担保体系与机制，省、市、县三级建立相应服务民营经济的信用担保机构，有条件的地区可依法依规建立企业互助风险金，也可以通过民营企业自愿参加的方式建立项目贷款的担保资金;根据民营企业发展的需求状况和金融机构贷款要求，金融机构尽可能适当下放贷款权限、扩大授信额度，加大对全省中小民营企业的金融支持;创造条件，引导民营企业建立产业投资基金和风险投资基金，支持具备条件的民营企业特别是民营高科技企业进入资本市场，扩大直接融资规模。
积极推动民营企业体制创管理创新和技术创新。以提高人的素质为突破口，全面提升企业素质;加大金融对民营经济的支持力度;消除政策歧视，尽快出台并落实加快民营经济发展的条例，做到有法可依、依法管理，使民营企业拥有与其他企业同样的市场环境;继续发挥政府在发展民营经济中的作用，营造有利于民营经济快速健康发展的良好环境。将《辽宁省促进非公有制经济发展的措施》的42条落实到实处，为民营经济发展提供有利的大环境。
5.通过规划确定节能降耗标准和树立全民环境保护意识。从产业发展导向上，逐步调整辽宁重化工业高耗能产业结构，有计划地控制高能耗、高污染产业的发展，加快低耗能、相对清洁的装备制造业、电子工业、计算机及软件业、农副产品加工业以及各类轻工业的发展。此外，对一部分能耗高、污染严重的落后生产能力强制压缩，提高重点耗能行业能源利用效率与能源加工转换效率，对污染减排加大监管力度。对于新建的新兴产业基地，更严格地控制新项目能耗和环保指标，同时可以集中污染企业，建立统一的治污设施，防止企业偷排。还要加快发展第三产业特别是第三产业中的具有较高科技含量的现代服务业，提高第三产业比重，这是促使GDP单位能耗下降的重要因素。
加快资源节约型技术的开发利用，包括降低能耗的技术、促进资源循环利用的技术、利用新能源与新材料的技术等。政府公共投资向这些耗资较大、风险偏高、研究周期长、短期回报低的基础学科及关键技术领域倾斜。树立环境保护意识和明确能源消耗的具体目标，对无环保意识和能源超标企业给予适当惩罚，对节能降耗达标好的企业给予相应的奖励，同时运用经济手段、法律手段和行政手段，确保环境的改善和保护。
6.加快发展县域经济，积极推进农村和农业发展。将县域经济建设摆在更加突出的位置上，明确县域经济的发展思路，发展县域主导产业，培育特色经济。推进县域产业结构调整，促进农业增效，农民增收。强化落实支持县域经济发展的各项政策措施，培育一批具有发展潜力且牵动力强的龙头企业，充分利用矿产资源、土地资源、旅游资源等自然资源以及丰富的劳动力资源，依托各县优势资源形成的特色产业，多种模式的发展县域经济，形成独具特色的优势产业和名优产品。围绕大中城市发展配套产业，承接大中城市的产业转移是实现县域产业结构升级和扩大工业经济基础的重要途径。县域工业融入到中心城市总体发展中去，在大中型企业的带动下走新型工业化道路，促进城市产业链条向农村延伸。
农业产业化是以加工工业带动农业发展和农村致富的一种普遍模式。以特色农业为基础，充分利用地区资源优势，在农产品种植地区着重建立起一批农副产品加工、出口基地，形成种植、加工与销售的一体化产业链条。
调整地方国民收入分配结构，增加对农村基本公共服务的投入，建立和完善教育、医疗、社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚等农村基本公共服务体系，构筑城乡一体化的基本公共服务和社会保障体系。
7.政府部门必须实现向公共服务型政府转变。经济调节、市场监管、社会管理、公共服务是政府的四项基本职能，要深刻理解其内涵，改进和完善经济调节与市场监管的方式方法，充实、加强社会管理和公共服务职能。提高政府机关的办事效率，处理好政府与市场，中央和地方的关系，各级地方政府应当认真研究并划分各职能部门的权限，对于一些涉及多个部门的业务，应当明确主管机关，消灭有些事无具体部门管的现象。解决政府职能部门之间职能重叠和互不衔接的问题。
由过去管理型政府向公共服务型政府转变。政府的主要职能应侧重于减少政府对市场不合理的管制，维持市场秩序，最大限度地清理各种类型的市场分割和市场壁垒，发挥市场在资源配置中的决定性作用。强化政府公共服务职能，打造适合企业发展的营商环境，完善市场经济体制，营造积极创新创业的区域环境。完善政府绩效管理体系，明确绩效管理价值目标和管理主体，强化外部监督体制，完善政府自我约束机制，建立体现科学发展观的新型政府绩效考核体系。
8.实施人才兴省战略，加强各类人员的培训，解决劳动力供求矛盾与人才瓶颈。振兴辽宁要求有人才意识，在全省形成尊重人才、重视人才的浓郁风气。加强辽宁的经济建设和软环境建设，为各类人才提供施展才能的舞台，创新人才激励机制。改革国有经济，扶持中小企业和民营经济发展，鼓励个人创业，营造人才发展的优良社会环境。
开展区域培训。从劳动力供需结构匹配上入手，对失业人员加强职业技能教育和培训;利用社会统筹、个人和企业以及民间力量办学、支教，提高广大劳动者的素质;对有一定素质和一定技术水平的員工，通过培训，使其技术水平再上一个新台阶，更新掌握新技能，挖掘人力资源潜力，培养一批熟练的技术工人和高素质的优秀人才。
责任编辑 魏亚男