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摘要：改革开放40年来，我国民办高等教育经历了以非学历教育为主体的恢复创建期、扶持与规范并举的高速发展期、探索并确立分类管理的新时期等三个阶段。我国民办高等教育取得巨大成就，得益于国家良好的制度环境、各级政府的大力支持、突出公益性的价值追求以及举办者（及其团队）顺应形势、艰苦创业等。站在新的历史起点，展望未来，党的领导会进一步加强，公益性会更加彰显，法人治理结构会更加健全，办学质量会持续提高，更多高水平民办高校会涌现出来。
关键词：改革开放;民办高等教育;中国经验
改革开放以来，民办高等教育得到了恢复和发展，从少到多、从弱到强、从单一到多样，形成了层次类型丰富、欣欣向荣的发展局面，成为了教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。站在全面深化教育体制机制改革、加快教育现代化、办好人民满意的教育的新起点，回顾改革开放40年我国民办高等教育发展历程，总结我国民办高等教育发展经验，并在这一过程中把握时代脉搏，展望我国民办高等教育的未来发展，具有十分重要的政策、理论和实践意义。
一、我国民办高等教育40年发展历程回顾
回顾改革开放40年，可以发现我国民办高等教育走过了极其不平凡的40年，取得了举世瞩目的历史性成就。从1978年至今，可以将我国民办高等教育发展粗线条地划分为三个阶段，各个阶段呈现出比较鲜明的阶段性特征。
（一）以非学历教育为主体的民办高等教育恢复创建期（1978-1992年）
1978年党的十一届三中全会召开后，随着党和国家工作中心的转移，整个社会对各类人才的需求十分急切。一些热心教育事业的社会人士和离退休教育工作者，包括不少离退休老干部，在知识分子政策得到落实和强烈使命感、责任感的驱使下，利用闲置教育资源，发挥自身专长，自发从事文化补习和职业技术培训活动，由此拉开了当代中国民办教育恢复发展的大幕。
1982年颁布《中华人民共和国宪法》，规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，为民办教育提供了发展的法律依据。社会力量办学①的合法地位得到正式认可，民办学校开始不断涌现。1982年，经原北京市成人教育局批准，于陆琳、聂真等创办了中华社会大学。据统计，1982—1985年，民办高等教育机构发展到170余所。
1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，提出地方要鼓励和指导国有企业、社会团体和个人办学，对地方办学、社会力量办学给予积极鼓励。国家对社会力量和私人办学的肯定，形成了强烈的舆论导向，再次引发社会的高度关注，全国掀起了民办教育的兴办热潮。1987年7月，针对民办教育在恢复起步过程中存在的管理及办学问题，国家教委发布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》（以下简称《暂定规定》），这是我国第一个关于社会力量办学的部门规章，标志着国家正式将民办教育纳入正规教育管理体系，对于调动、保护和发挥社会力量办学的积极性，具有十分重要的意义。该《暂行规定》把社会力量办学界定为“具有法人资格的国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者”，私人办学从“可以进行试办”到首次被明确为社会力量办学的一部分，这是我国民办教育发展历史上一个非常重要的规定。截至1991年底，全国民办高等教育机构已达450所。[1]此后，1989年到1991年间，鉴于乱办学、滥发文凭等混乱现象的出现，国家教委及有关部门又相继发布了《关于跨省、自治区、直辖市办学招生广告审批权限的通知》《不得擅自颁发高等教育毕业证书的通知》以及《社会力量办学印章管理暂行办法》等文件。
总的来看这一阶段，社会力量办学在短期培训、自考助学等领域发展迅速，高等教育仍主要表现为自考助学活动。民办学校也大都以租用校舍、聘请兼职教师、依靠收取学费滚动发展。当时条件下，国家的民办教育政策主要解决“要不要办”、“能不能办”的问题，而对“怎么办”的问题涉及很少。在民办高等教育复兴的萌芽阶段，一方面，国家缺乏监管民办高等教育的经验，另一方面，当时民办高等教育占我国教育总量的比例较小，政府的行政力量更多地用于管理公办学校和其他公共事业，民办高等教育基本上是满足社会需求和市场需要的产物，所以，政府对民办高等教育的监管是粗线条、浓笔墨的。由于国家政策对民办高等教育的直接监管较少，该时期我国民办高等教育呈现出发展速度快、内部管理模式不一、水平参差不齐等特征。
（二）扶持与规范并举的民办高等教育高速发展期（1992-2010年）
1992年，以邓小平南巡讲话为契机，中国民办教育迎来了空前的繁荣时期。当年9月，国家教委在《关于加快教育改革和发展的若干意见》中提出要进一步鼓勵支持社会力量办学，同时强调对社会力量办学过程中出现的问题，要“正确引导，加强管理”。10月，党的十四大报告中首次提出要改变国家包办教育的局面，支持和鼓励社会力量办学。其后，八届全国人大一次会议上，明确提出“要逐步地建立以国家办学为主，社会各界共同办学的新体制”。《光明日报》《中国教育报》等主流媒体以前所未有的热情对民办教育进行了大篇幅报道，为掀起民办教育热潮起到了推波助澜的作用。到1992年底，全国已有民办高等学历教育学校10所以及大量的非学历培训机构。有调查显示，1992年邓小平南巡讲话以后，全国各地要求设置民办高校50所以上。1993年2月，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，提出要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。它规定，国家对社会团体和公民个人办学采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，这十六字方针在1997年的《社会力量办学条例》、1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》和2002年《民办教育促进法》等重要法律、文件中得到了继承和延续。 1995年的《教育法》继续鼓励社会力量（包括个人办学）办学，较为明确地指出了我国民办教育的性质、地位，提出了我国民办教育的总政策和一些基本政策。《教育法》也注意到民办教育机构普遍存在的营利性行为，所以再次强调了民办教育的非营利性原则。1996年，国家教委下发《关于加强社会力量办学管理工作的通知》，正式在全国建立了办学许可证制度。随着民办高等教育的规模越来越大，在国家教育体系中的地位越来越重要，而且各地也逐渐积累了越来越多的管理民办高等教育的经验，国家开始将民办高等教育纳入监管视野。1997年，我国第一部专门规范民办教育发展的行政法规《社会力量办学条例》出台，把民办教育纳入了法制轨道，也为后来《民办教育促进法》的制定打下了坚实基础。《社会力量办学条例》规定，民办教育机构按照行政事业单位会计制度设置会计账簿，民办学校的收费项目和标准要经过审批机关审核，由财政部门、价格管理部门核定。还重申，民办学校不得以营利为目的，并且指出国家严格控制社会力量举办高等教育机构。
2002年国家颁布了《民办教育促进法》，该法继承了《社会力量办学条例》的基本精神，在民办教育举办者获取“合理回报”等问题上实现了突破，规定民办学校的举办者可以在满足一定条件之后通过必要的程序获得“合理回报”。“合理回报”政策的出台进一步激发了民办学校举办者的办学积极性，民办高等教育发展速度进一步加快。在这个时期，一些办学质量好、办学条件完善的民办高校开始提升办学层次，实施本科层次教育。2000年黄河科技大学升格为本科院校，上海杉达学院和南京三江学院于2002年升本，浙江树人大学等5所民办高校于2003年升本，大量民办高校升本表明民办高校已经突破了原有的发展空间。
这一时期，民办高等教育在加强监管和加大支持力度的双轮驱动下，获得了更大的成长空间。监管使得民办高校的办学更加规范，发展更加稳健;支持则使得民办高校的发展势头更快，空间更大，层次更高。民办本科高校（包括独立学院）越来越多，社会声誉越来越好。
（三）探索并确立分类管理的民办高等教育新时期（2010-）
经过多年的发展，我国民办教育取得了历史性的成绩，但是也存在着教育质量总体不高、社会声誉不佳、办学层次偏低等深层次问题。借鉴他国的成熟经验，对民办教育进行分类管理，将民办学校分成非营利性和营利性两类，给予两类学校不同的财政扶持政策、土地和税收优惠政策，是促进我国民办教育进一步发展的一个选择。在这个背景下，民办学校的分类管理被提上了历史日程。
《民办教育促进法》规定民办学校的举办者可以获得“合理回报”。这一规定曾经被视为《民办教育促进法》的最大进步，被认为是创造性地解决了民办学校的公益性和举办者谋求经济动机之间的矛盾。但是《民辦教育促进法》并没有说明应该如何实施“合理回报”，国务院随后颁布的《民办教育促进法实施条例》也没有对这一说法给出清晰的诠释。“回报”怎样才算是“合理”的？回报之“合理”与“不合理”的界线在哪里？对其界定和监督的主体是市场还是政府？显然，这些问题都是不容易回答的。最终的结果就是，在《民办教育促进法》颁布后的十几年时间里，“合理回报”条款形同虚设，几乎没有民办高校通过合理回报的制度设计来获得办学回报。[2]为了解决合理回报的困境，分类管理的想法被提了出来。对民办教育进行分类管理的想法在《民办教育促进法》制定过程中就出现了。只是由于“合理回报”的提法占了上风而没有被采纳。[3]
虽然对分类管理也存在不同意见，但是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）最终指出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。这是我国民办教育发展过程中首次在国家政策性文件中明确提出对民办学校进行分类管理，从此，我国民办教育开始了分类管理的探索和尝试，我国民办教育进入了新的发展阶段。《规划纲要》提出分类管理以后，得到了政策制定者、教育理论界和民办教育实践界的积极回应。大部分学者和政策制定者认为，只有将民办学校分成营利性和非营利性两大类，才能从法律层面破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题。钟秉林[4]、胡卫[5]、王善迈[6]等学者都提出了分类管理的对策建议。
为了实行分类管理，2012年教育部启动了《民办教育促进法》的修改工作，广泛征求各方面意见。2013年9月，国务院法制办公室公布《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》。征求意见稿从以下几方面作了修改和调整：一是将《教育法》第二十五条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织”。 二是删除《高等教育法》第二十四条关于设立高等学校“不得以营利为目的”内容。三是在《民办教育促进法》第十八条中增加规定，民办学校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人。四是删除《民办教育促进法》第五十一条“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”的规定。五是删除《民办教育促进法》第六十六条“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”的规定。
2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议关于修改《中华人民共和国教育法》的决定公布，将《教育法》原第二十五条“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。此次会议也将《中华人民共和国高等教育法》第二十四条修改为“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益”。这意味着，放开了以营利为目的的民办教育机构的设立。虽然《教育法》和《高等教育法》的修改是为了配合《民办教育法》的修改，但是由于民办学校分类管理存在较大争议，所以人大常委会第十八次会议对《民办教育促进法》草案暂缓表决，要求待草案进一步完善后再提交审议。 2016年11月第十二届全国人大常委会第二十四次会议最终审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，我国民办教育正式进入分类管理的新时代。2016年12月29日，中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》的通知，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》。12月30日，教育部等五部委联合下发了关于印发了《民办学校分类登记实施细则》的通知，教育部等三部委联合印发了关于《营利性民办学校监督管理实施细则》的通知。“1+4”（1部新法和4個文件）文件构成了新时期我国民办教育的基本政策体系，为我国民办高等教育的新发展提供了法律保障。
二、我国民办高等教育发展道路的成功经验
经过40年的改革发展，当今我国民办高等教育无论是学校数量、学生规模，还是其所涵盖的类型、领域，都已远远超越了我国各个历史时期的私立高等教育，呈现出勃勃生机，其所取得的显著成就引起社会各界的广泛关注。《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，民办高校747所（含独立学院265所，成人高校1所），比上年增加5所。普通本专科招生175.37万人，比上年增加1.51万人，增长0.87%;在校生628.46万人，比上年增加12.25万人，增长1.99%。硕士研究生招生747人，在学1223人。另有民办的其他高等教育机构800所，各类注册学生74.47万人。
回顾我国民办高等教育发展历程，可以发现我国民办教育之所以能够取得巨大成就，主要可能归功于以下方面。
（一）国家教育制度和政策环境不断改善，为我国民办高等教育发展提供了良好的制度环境
教育是社会中的教育，脱离社会的、纯而又纯的教育是没有的，它总是要嵌入到特定的社会当中，受到特定社会的政治、制度和政策的制约和影响。改革开放以来我国民办高等教育之所以取得巨大成绩，非常关键的一个因素是改革开放条件下国家的教育制度和政策环境不断改善，为民办高等教育事业发展提供了良好的政策、制度环境。如前所述，1982年《中华人民共和国宪法》作出“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”的规定，为民办高等教育发展提供了法律依据;1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》提出“地方要鼓励和指导国有企业、社会团体和个人办学”、“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极自愿地为发展教育事业贡献力量”，对地方办学、社会力量办学给予积极鼓励……自此以后，一系列与民办高等教育有关的制度、法律、政策不断出台，有力保障并促进了我国民办高等教育事业的健康发展。
2016年11月7日，为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益，全国人大常委会作出修改《民办教育促进法》的决定，确立对民办学校实施营利性和非营利性分类管理的法律架构。随后，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部会同相关部门颁布了《营利性民办学校监督管理实施细则》和《民办学校分类登记实施细则》。这些有关民办教育的制度、法律和政策文件的纷纷出台，彰显了新时代党和国家对民办教育改革发展的高度重视，是新时代全面深化改革背景下民办教育治理的重大法律政策创新，必将进一步促进和推动我国民办高等教育事业的健康可持续发展。
（二）各级政府对民办高等教育大力支持，为我国民办高等教育发展提供了强大支撑
党和国家能够为民办教育改革发展创造良好的政策和制度环境，但这个环境主要是相对侧重于宏观层面，民办高等教育要切实得到发展还离不开各级政府特别是主要领导的关心和支持。因为民办高等教育改革发展涉及面广、涉及到多个部门的职责，改革的难度和风险非常大，只有各级政府特别是主要领导亲自关心和支持民办高等教育，使各部门同心协力重视和支持民办高等教育，民办高等教育才可能发展得好。从实际情况看，不少地方政府主要领导非常重视民办高等教育，把民办高等教育当作一张“靓丽的名片”，真正把民办高等教育视为“社会主义教育事业的重要组成部分、重要增长点和促进教育改革的重要力量”。如陕西、湖南、广东、江西、河南、云南等地也都要求各部门对公办和民办高等教育一视同仁，并对民办高等教育给予政策倾斜，有力推动了民办高等教育的健康发展。
事实表明，凡是民办高等教育发展较好的地方，无一不是地方政府极力关心和支持民办高等教育;反过来也可以说，在国家努力形成民办教育和公办教育共同发展的政策背景下，只要地方政府真心诚意关心和支持民办高等教育，民办高等教育就一定能发展起来。当前，公办高等教育发达与否很大程度上跟特定区域的经济社会发展水平直接相关，经济发达地区的公办高等教育普遍比经济欠发达地区的公办高等教育要好。但是，在民办高等教育领域，民办高等教育发达与否跟特定区域经济社会发展水平却关系不大。有研究表明，“第一组包括浙江、河南、海南、广东、陕西、江西、湖南和吉林等地，在各个层级中，其民办教育都处于‘一般发达’或‘较发达’的位列，这些省份中大部分教育层级的民办学校在相对重要性上走在全国前列”[7]。民办高等教育发展水平处于第一梯队的区域除浙江、广东外，经济社会发展水平并不是处于全国前列，其民办高等教育的发展得益于当地政府的大力支持。
（三）突出公益性，坚持扶持与规范并举，为我国民办高等教育发展提供重要保障
民办高等教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。改革开放以来，国家和地方各级政府高度重视民办高等教育的公益属性，不仅对民办高等教育实行“积极鼓励、大力支持”，而且也重视“正确引导、依法管理”，坚持扶持与规范并举，为我国民办高等教育发展提供重要保障。就鼓励与扶持方面，主要是国家以宪法、法律和制度的形式承认民办高等教育的合法性和正当性，并维护民办高校和受教育者的合法权益，使民办高校及其师生享有与公办高校及其师生同等的法律地位和权利。在实践中，这种鼓励和扶持很多时候表现为政策性优惠，如税收优惠、建校用地优惠等。就规范与管理方面，主要体现在各级政府始终强调民办高等教育的公益性，坚持严格管理，保障依法办学。如民办高校的设立、学校的组织和活动、学校资产与财务管理、教师与受教育者管理等方面都有具体、明确的要求。 针对民办高校办学过程中存在的薄弱环节，国家和地方政府一直非常重视，切实保障民办高等教育的健康可持续发展。早在民办高校恢复创办之初，如1989年到1991年间，鉴于乱办学、滥发文凭等混乱现象的出现，国家教委及有关部门相继发布了《关于跨省、自治区、直辖市办学招生广告审批权限的通知》《不得擅自颁发高等教育毕业证书的通知》以及《社会力量办学印章管理暂行办法》等文件。而新颁布的《民办教育促进法》也明确要求，“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，建立民办学校信息公示和信用档案制度，促进提高办学质量;組织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”、“民办学校的招生简章和广告，应当报审批机关备案”、“民办学校侵犯受教育者的合法权益，受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时给予处理”。
（四）举办者及其团队顺应形势，艰苦创业，是我国民办高等教育发展的关键力量
对于一所具体而鲜活的民办高校而言，国家和地方政府的法律、制度、政策最多属于学校创立和发展的外因或者说外部条件，而外因是需要通过内因来发挥作用的。创办者是民办高校的掌舵者和“一把手”，在学校的创立、发展中发挥着举足轻重的作用。有学者指出，“民办高校的创办者是民办高校的舵手、灵魂和最高决策者，其职能范围包括凑集和分配经费，处理学校内外部关系（尤其是与政府的关系），制定学校发展规划，决定校级领导（包括校长）和中层干部的任命等”[8]。民办高校在激烈的市场竞争中求得生存和发展，每一所学校背后都凝聚着创办者及其团队的心血。
国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》强调要“培养一批有理想、有境界、有情怀、有担当的民办教育家”。很多民办学校的举办者对教育的本质有深刻的理解，对大学精神和教育理念有独特的价值判断和坚定的信仰，并将教育理念和大学文化付诸实践，引领学校的发展。一些民办高校的举办者提出了鲜明的学校文化，比如吉林华桥外国语学院的创始人秦和提出了“桥梁文化”，希望学校成为“中华儿女走向世界之桥梁，中西文化合璧之桥梁”。西安翻译学院创办者黄藤提出了以“鱼化龙”精神为核心的大学文化，对学生提出了“今日且将汗作雨，明朝喜看鱼化龙”的殷切希望。黄河科技学院创办者胡大白提出了“敢为天下先”的口号，希望学子们脚踏实地，执着追求，托起明天的太阳，共创人类辉煌。一些民办高校的举办者不仅具有鲜明的教育理念，还具有企业家的素质，带领学校制定了卓有成效的市场战略，通过各种手段从市场获得资源、增加学校经费。改革开放40年来我国民办高等教育的发展史，可以说就是民办高校创办者抓住改革开放大好时机艰苦创业、不断探索、不懈奋斗的历史。当前民办教育实施分类管理，应该充分保护举办者的办学权益，呵护并进一步激发举办者及其团队的办学积极性。
三、我国民办高等教育发展道路的未来展望
回顾改革开放40年，作为社会力量兴办教育主要形式的民办高等教育不断发展壮大，形成了从非学历教育到学历教育，层次类型多样、充满生机活力的发展局面。与此同时，民办高等教育也面临诸多发展过程中的问题和困难。站在新的历史起点上，展望未来，我国民办高等教育发展可能会呈现以下特征、趋势。
（一）党的领导会进一步加强
十九大报告指出，“明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。而事实上无论公办还是民办，无论国企还是民企，加强党的领导和建设都能给事业发展带来积极影响。民办高等教育作为社会主义教育事业的重要组成部分，承担着培养社会主义建设者和接班人的重任，需要加强党的领导。
当前，民办高校党建工作面临一些新情况新问题新挑战。《民办教育促进法》（2016年11月7日修正案）第九条规定，“民办学校中的中国共产党基础组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设”。2016年12月29日中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见（实行）》的通知，要求“各级党委（党组）要充分认识到做好民办学校党建工作的重要性紧迫性，按照全面从严治党要求，加强党对民办学校的领导，加强社会主义核心价值观培育，确保学校按照党的要求办学立校、教书育人”。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》指出，“加强党对民办学校的领导”。许多省、自治区或直辖市设立了民办学校党建工作办公室或工委，出台加强民办学校党建的政策文件，目前江西、湖南、山西等20个省份都已经建立民办高校党委书记选派制度，选派到学校的党委书记同时兼任政府的督导专员，带动了民办高校党建工作水平的提升。可以预见，全面加强党对民办高校的领导将成为必然，民办高校必须贯彻党的教育方针。
（二）民办教育的公益性会更加充分彰显
《民办教育促进法》（2016年11月7日修正案）规定实施分类管理，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。在分类管理背景下，2016年11月至今笔者所在课题组对全国50余所民办高校的举办者和管理者进行了问卷调查和访谈。调查对象大多是中国民办教育协会副理事长单位，他们的营利性或非营利性选择意向具有较高的代表性。调查结果显示，64.1%的举办者愿意选择非营利性发展道路，28.1%的举办者愿意选择营利性发展道路，还有7.8%的举办者表示可能会选择终止办学。
国家新法新政对非营利性民办学校加大扶持力度，如享受与公办学校同等的税收优惠政策、采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施，同时也将对非营利性民办学校加强监督和管理。无论是扶持还是监管，超过60%的举办者愿意选择非营利性发展道路，这都将极大促进民办高校的公益性。此外，对于选择营利性发展道路的学校而言，如果要实现健康可持续发展，也需要在资本逐利和社会效益之间保持适当的平衡，“营利性民办学校可能会过于追求利润，漠视学生的发展;资本市场需要快速获利，而学生培养并非一朝一夕，教育需要稳定、可持续的投入”[9]。只有切实提高人才培养质量，注重公益性，真正把教育当教育来办而不是一味追求利润，营利性民办学校才可能避免沦为“低水平营利性学校”从而实现健康可持续发展。 美国涌现出诸如哈佛、斯坦福等知名私立高校，许多私立高校经历了独立战争、南北战争、经济危机等重大外部风险，部分私立高校还经历了合并、分立、校址和校名改变等事件，这些私立高校之所以能战胜内外部的风险并成功走到今天，部分私立高校还成为世界一流名校，很重要的一个原因是创办者及其后续的管理者坚持教育的公益性，咬定青山不放松，坚持知识的创造、真理的传播或技能的培养，将促进学生全面发展和服务国家社会置于学校发展的首位。我国民办高等教育的发展也表明，过于追求经济利益的民办高校大都早早离开了历史舞台，只有坚持公益性办学的民办高校才获得了长足的发展。正是在这个意义上，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》强调指出，“坚持教育的公益属性，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位”。
（三）办学质量会持续提高
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的工作方针是，“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”。对于“提高质量”，纲要指出，“把提高质量作为教育改革发展的核心任务。”十九大报告指出，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。《民办教育促进法》（2016年11月7日修正案）也将“促进提高办学质量”作为管理和监督的重要工作。
当前我国民办高等教育已经发展到相当大的体量，从人口、经济、社会和民办教育发展实际情况看，规模扩张恐怕不再是民办高等教育发展的主旋律。《民办教育促进法》（2016年11月7日修正案）及配套文件颁布后，有专家建议，“民办教育未来发展应秉持‘质量第一、增量第二’的原则。以完善监管评估体系为抓手，推动民办学校提高办学质量”[10]。只有提高质量，以优异的办学质量和鲜明的办学特色，民办高等教育才能提供更具多样化和选择性的教育服务，满足国家和人民群眾的需要，并在这一过程中实现民办高等教育的可持续发展。
经过40年的发展，我国民办高校在质量建设上已经积累了一些经验，很多民办高校已经树立了“质量本位”理念，把学校发展重心由规模扩张、空间拓展转移到提高质量和人才培养上来，也涌现出一批具有较高知名度的民办高校。特别是茅台学院、西湖大学等新型民办高校的出现，更为建设我国的一流民办高校提供了新的参照目标。分类管理以后，根据调查大部分民办高校将选择成为非营利性民办高校。非营利性民办高校将得到更多的优惠政策、财政资助和社会捐资，今后我国民办高等教育的质量会进一步提高。
（四）法人治理结构会更加完善
健全的法人治理结构是保障民办高校实现健康可持续发展的关键。克拉克·克尔（Clark Kerr）等学者将健全的内部治理机制看作是促使美国形成当今世上最为成功的高等教育体系的主要原因之一。[11]我国民办高校的内部治理结构被称为董事会领导下的校长负责制，民办高等教育40年的发展实践证明了这种治理结构是符合中国特色民办教育发展道路，但是目前这种治理结构也存在家族化氛围浓厚、权力过于集中等弊端。
随着我国民办教育政策体系日渐健全，今后我国民办高校内部治理将进一步完善和健全。民办高校内部治理的关键是处理好加强党的领导和完善董事会决策的关系。董事会制度是我国民办高校法人治理结构的基础，与此同时，具有中国特色的社会主义民办教育发展道路决定了我国民办高等教育必须坚持党的领导。董事会和党组织同心同向、互相支持、紧密协作才能开创民办高等教育发展的新局面。根据《民办教育促进法》，董事会拥有聘任和解聘校长、修改学校章程、筹集办学经费、决定教职工工资标准等重要职权，是民办高校的决策机构。根据《关于加强民办学校党的建设工作的意见（实行）》，党组织在重大事项决策和监督等环节也发挥作用。党组织的部分决策权体现在两个方面。首先，民办高校中涉及党的建设、思想政治工作和德育工作的事项，由党组织研究决定。其次，涉及民办高校发展规划、重要改革、人事安排等重大事项，党组织要参与讨论研究，董（理）事会在作出决定前，要征得党组织同意。赋予党组织部分决策权不是为了改变董事会的决策地位，而是为了更好地提高董事会的决策质量，保证民办高校健康可持续发展。通过完善法人治理结构，建立现代学校制度，更好地发挥现代治理结构和学校制度的制度优势，民办高等教育更加辉煌的明天必将来临。
（在本论文撰写和修改过程中，得到了苏州大学王一涛教授的指导和帮助，谨向王一涛教授致谢。）
注释：
①考虑到民众普遍认同私人办学需要经历一个认识转化的过程，故当时的“其他社会力量”并未明确将“私人或者私人团体”包含在内，因此，事实上，真正“私人”办学的合法性确认，是到了1986年国务院办公厅转发的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，才出现了“个人依法办学可以进行试办”的官方正式表述。《教育法》第二十八条规定中，法律文本采用了“权利”一词。对于“权利”一词，法理学上一直存在多种观点，其中，霍菲尔德认为权利的其中一个含义就是“权力”，即一个通过一定行为或不作为改变法律关系的能力;夏勇也认为权利包括权威和能力。《教育法》第二十八条的“权利”，可以理解为采用这种观点，将“权力”也包含在内。实际上，学校管理学生、教师和颁发学业证书的行为，都是学校所行使的“权力”。因此，本文采用“权利”一词，包含“权力”的含义。
参考文献：
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（责任编辑钟嘉仪）
关键词：改革开放;民办高等教育;中国经验
改革开放以来，民办高等教育得到了恢复和发展，从少到多、从弱到强、从单一到多样，形成了层次类型丰富、欣欣向荣的发展局面，成为了教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量。站在全面深化教育体制机制改革、加快教育现代化、办好人民满意的教育的新起点，回顾改革开放40年我国民办高等教育发展历程，总结我国民办高等教育发展经验，并在这一过程中把握时代脉搏，展望我国民办高等教育的未来发展，具有十分重要的政策、理论和实践意义。
一、我国民办高等教育40年发展历程回顾
回顾改革开放40年，可以发现我国民办高等教育走过了极其不平凡的40年，取得了举世瞩目的历史性成就。从1978年至今，可以将我国民办高等教育发展粗线条地划分为三个阶段，各个阶段呈现出比较鲜明的阶段性特征。
（一）以非学历教育为主体的民办高等教育恢复创建期（1978-1992年）
1978年党的十一届三中全会召开后，随着党和国家工作中心的转移，整个社会对各类人才的需求十分急切。一些热心教育事业的社会人士和离退休教育工作者，包括不少离退休老干部，在知识分子政策得到落实和强烈使命感、责任感的驱使下，利用闲置教育资源，发挥自身专长，自发从事文化补习和职业技术培训活动，由此拉开了当代中国民办教育恢复发展的大幕。
1982年颁布《中华人民共和国宪法》，规定“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，为民办教育提供了发展的法律依据。社会力量办学①的合法地位得到正式认可，民办学校开始不断涌现。1982年，经原北京市成人教育局批准，于陆琳、聂真等创办了中华社会大学。据统计，1982—1985年，民办高等教育机构发展到170余所。
1985年，中共中央颁布了《关于教育体制改革的决定》，提出地方要鼓励和指导国有企业、社会团体和个人办学，对地方办学、社会力量办学给予积极鼓励。国家对社会力量和私人办学的肯定，形成了强烈的舆论导向，再次引发社会的高度关注，全国掀起了民办教育的兴办热潮。1987年7月，针对民办教育在恢复起步过程中存在的管理及办学问题，国家教委发布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》（以下简称《暂定规定》），这是我国第一个关于社会力量办学的部门规章，标志着国家正式将民办教育纳入正规教育管理体系，对于调动、保护和发挥社会力量办学的积极性，具有十分重要的意义。该《暂行规定》把社会力量办学界定为“具有法人资格的国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经国家批准的私人办学者”，私人办学从“可以进行试办”到首次被明确为社会力量办学的一部分，这是我国民办教育发展历史上一个非常重要的规定。截至1991年底，全国民办高等教育机构已达450所。[1]此后，1989年到1991年间，鉴于乱办学、滥发文凭等混乱现象的出现，国家教委及有关部门又相继发布了《关于跨省、自治区、直辖市办学招生广告审批权限的通知》《不得擅自颁发高等教育毕业证书的通知》以及《社会力量办学印章管理暂行办法》等文件。
总的来看这一阶段，社会力量办学在短期培训、自考助学等领域发展迅速，高等教育仍主要表现为自考助学活动。民办学校也大都以租用校舍、聘请兼职教师、依靠收取学费滚动发展。当时条件下，国家的民办教育政策主要解决“要不要办”、“能不能办”的问题，而对“怎么办”的问题涉及很少。在民办高等教育复兴的萌芽阶段，一方面，国家缺乏监管民办高等教育的经验，另一方面，当时民办高等教育占我国教育总量的比例较小，政府的行政力量更多地用于管理公办学校和其他公共事业，民办高等教育基本上是满足社会需求和市场需要的产物，所以，政府对民办高等教育的监管是粗线条、浓笔墨的。由于国家政策对民办高等教育的直接监管较少，该时期我国民办高等教育呈现出发展速度快、内部管理模式不一、水平参差不齐等特征。
（二）扶持与规范并举的民办高等教育高速发展期（1992-2010年）
1992年，以邓小平南巡讲话为契机，中国民办教育迎来了空前的繁荣时期。当年9月，国家教委在《关于加快教育改革和发展的若干意见》中提出要进一步鼓勵支持社会力量办学，同时强调对社会力量办学过程中出现的问题，要“正确引导，加强管理”。10月，党的十四大报告中首次提出要改变国家包办教育的局面，支持和鼓励社会力量办学。其后，八届全国人大一次会议上，明确提出“要逐步地建立以国家办学为主，社会各界共同办学的新体制”。《光明日报》《中国教育报》等主流媒体以前所未有的热情对民办教育进行了大篇幅报道，为掀起民办教育热潮起到了推波助澜的作用。到1992年底，全国已有民办高等学历教育学校10所以及大量的非学历培训机构。有调查显示，1992年邓小平南巡讲话以后，全国各地要求设置民办高校50所以上。1993年2月，中共中央、国务院颁布《中国教育改革和发展纲要》，提出要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。它规定，国家对社会团体和公民个人办学采取“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针，这十六字方针在1997年的《社会力量办学条例》、1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》和2002年《民办教育促进法》等重要法律、文件中得到了继承和延续。 1995年的《教育法》继续鼓励社会力量（包括个人办学）办学，较为明确地指出了我国民办教育的性质、地位，提出了我国民办教育的总政策和一些基本政策。《教育法》也注意到民办教育机构普遍存在的营利性行为，所以再次强调了民办教育的非营利性原则。1996年，国家教委下发《关于加强社会力量办学管理工作的通知》，正式在全国建立了办学许可证制度。随着民办高等教育的规模越来越大，在国家教育体系中的地位越来越重要，而且各地也逐渐积累了越来越多的管理民办高等教育的经验，国家开始将民办高等教育纳入监管视野。1997年，我国第一部专门规范民办教育发展的行政法规《社会力量办学条例》出台，把民办教育纳入了法制轨道，也为后来《民办教育促进法》的制定打下了坚实基础。《社会力量办学条例》规定，民办教育机构按照行政事业单位会计制度设置会计账簿，民办学校的收费项目和标准要经过审批机关审核，由财政部门、价格管理部门核定。还重申，民办学校不得以营利为目的，并且指出国家严格控制社会力量举办高等教育机构。
2002年国家颁布了《民办教育促进法》，该法继承了《社会力量办学条例》的基本精神，在民办教育举办者获取“合理回报”等问题上实现了突破，规定民办学校的举办者可以在满足一定条件之后通过必要的程序获得“合理回报”。“合理回报”政策的出台进一步激发了民办学校举办者的办学积极性，民办高等教育发展速度进一步加快。在这个时期，一些办学质量好、办学条件完善的民办高校开始提升办学层次，实施本科层次教育。2000年黄河科技大学升格为本科院校，上海杉达学院和南京三江学院于2002年升本，浙江树人大学等5所民办高校于2003年升本，大量民办高校升本表明民办高校已经突破了原有的发展空间。
这一时期，民办高等教育在加强监管和加大支持力度的双轮驱动下，获得了更大的成长空间。监管使得民办高校的办学更加规范，发展更加稳健;支持则使得民办高校的发展势头更快，空间更大，层次更高。民办本科高校（包括独立学院）越来越多，社会声誉越来越好。
（三）探索并确立分类管理的民办高等教育新时期（2010-）
经过多年的发展，我国民办教育取得了历史性的成绩，但是也存在着教育质量总体不高、社会声誉不佳、办学层次偏低等深层次问题。借鉴他国的成熟经验，对民办教育进行分类管理，将民办学校分成非营利性和营利性两类，给予两类学校不同的财政扶持政策、土地和税收优惠政策，是促进我国民办教育进一步发展的一个选择。在这个背景下，民办学校的分类管理被提上了历史日程。
《民办教育促进法》规定民办学校的举办者可以获得“合理回报”。这一规定曾经被视为《民办教育促进法》的最大进步，被认为是创造性地解决了民办学校的公益性和举办者谋求经济动机之间的矛盾。但是《民辦教育促进法》并没有说明应该如何实施“合理回报”，国务院随后颁布的《民办教育促进法实施条例》也没有对这一说法给出清晰的诠释。“回报”怎样才算是“合理”的？回报之“合理”与“不合理”的界线在哪里？对其界定和监督的主体是市场还是政府？显然，这些问题都是不容易回答的。最终的结果就是，在《民办教育促进法》颁布后的十几年时间里，“合理回报”条款形同虚设，几乎没有民办高校通过合理回报的制度设计来获得办学回报。[2]为了解决合理回报的困境，分类管理的想法被提了出来。对民办教育进行分类管理的想法在《民办教育促进法》制定过程中就出现了。只是由于“合理回报”的提法占了上风而没有被采纳。[3]
虽然对分类管理也存在不同意见，但是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）最终指出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。这是我国民办教育发展过程中首次在国家政策性文件中明确提出对民办学校进行分类管理，从此，我国民办教育开始了分类管理的探索和尝试，我国民办教育进入了新的发展阶段。《规划纲要》提出分类管理以后，得到了政策制定者、教育理论界和民办教育实践界的积极回应。大部分学者和政策制定者认为，只有将民办学校分成营利性和非营利性两大类，才能从法律层面破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题。钟秉林[4]、胡卫[5]、王善迈[6]等学者都提出了分类管理的对策建议。
为了实行分类管理，2012年教育部启动了《民办教育促进法》的修改工作，广泛征求各方面意见。2013年9月，国务院法制办公室公布《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》。征求意见稿从以下几方面作了修改和调整：一是将《教育法》第二十五条第三款“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织”。 二是删除《高等教育法》第二十四条关于设立高等学校“不得以营利为目的”内容。三是在《民办教育促进法》第十八条中增加规定，民办学校可以自主选择，登记为非营利性或者营利性法人。四是删除《民办教育促进法》第五十一条“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定”的规定。五是删除《民办教育促进法》第六十六条“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”的规定。
2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议关于修改《中华人民共和国教育法》的决定公布，将《教育法》原第二十五条“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。此次会议也将《中华人民共和国高等教育法》第二十四条修改为“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益”。这意味着，放开了以营利为目的的民办教育机构的设立。虽然《教育法》和《高等教育法》的修改是为了配合《民办教育法》的修改，但是由于民办学校分类管理存在较大争议，所以人大常委会第十八次会议对《民办教育促进法》草案暂缓表决，要求待草案进一步完善后再提交审议。 2016年11月第十二届全国人大常委会第二十四次会议最终审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，我国民办教育正式进入分类管理的新时代。2016年12月29日，中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见（试行）》的通知，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》。12月30日，教育部等五部委联合下发了关于印发了《民办学校分类登记实施细则》的通知，教育部等三部委联合印发了关于《营利性民办学校监督管理实施细则》的通知。“1+4”（1部新法和4個文件）文件构成了新时期我国民办教育的基本政策体系，为我国民办高等教育的新发展提供了法律保障。
二、我国民办高等教育发展道路的成功经验
经过40年的改革发展，当今我国民办高等教育无论是学校数量、学生规模，还是其所涵盖的类型、领域，都已远远超越了我国各个历史时期的私立高等教育，呈现出勃勃生机，其所取得的显著成就引起社会各界的广泛关注。《2017年全国教育事业发展统计公报》显示，民办高校747所（含独立学院265所，成人高校1所），比上年增加5所。普通本专科招生175.37万人，比上年增加1.51万人，增长0.87%;在校生628.46万人，比上年增加12.25万人，增长1.99%。硕士研究生招生747人，在学1223人。另有民办的其他高等教育机构800所，各类注册学生74.47万人。
回顾我国民办高等教育发展历程，可以发现我国民办教育之所以能够取得巨大成就，主要可能归功于以下方面。
（一）国家教育制度和政策环境不断改善，为我国民办高等教育发展提供了良好的制度环境
教育是社会中的教育，脱离社会的、纯而又纯的教育是没有的，它总是要嵌入到特定的社会当中，受到特定社会的政治、制度和政策的制约和影响。改革开放以来我国民办高等教育之所以取得巨大成绩，非常关键的一个因素是改革开放条件下国家的教育制度和政策环境不断改善，为民办高等教育事业发展提供了良好的政策、制度环境。如前所述，1982年《中华人民共和国宪法》作出“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”的规定，为民办高等教育发展提供了法律依据;1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》提出“地方要鼓励和指导国有企业、社会团体和个人办学”、“鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极自愿地为发展教育事业贡献力量”，对地方办学、社会力量办学给予积极鼓励……自此以后，一系列与民办高等教育有关的制度、法律、政策不断出台，有力保障并促进了我国民办高等教育事业的健康发展。
2016年11月7日，为实施科教兴国战略，促进民办教育事业的健康发展，维护民办学校和受教育者的合法权益，全国人大常委会作出修改《民办教育促进法》的决定，确立对民办学校实施营利性和非营利性分类管理的法律架构。随后，国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，教育部会同相关部门颁布了《营利性民办学校监督管理实施细则》和《民办学校分类登记实施细则》。这些有关民办教育的制度、法律和政策文件的纷纷出台，彰显了新时代党和国家对民办教育改革发展的高度重视，是新时代全面深化改革背景下民办教育治理的重大法律政策创新，必将进一步促进和推动我国民办高等教育事业的健康可持续发展。
（二）各级政府对民办高等教育大力支持，为我国民办高等教育发展提供了强大支撑
党和国家能够为民办教育改革发展创造良好的政策和制度环境，但这个环境主要是相对侧重于宏观层面，民办高等教育要切实得到发展还离不开各级政府特别是主要领导的关心和支持。因为民办高等教育改革发展涉及面广、涉及到多个部门的职责，改革的难度和风险非常大，只有各级政府特别是主要领导亲自关心和支持民办高等教育，使各部门同心协力重视和支持民办高等教育，民办高等教育才可能发展得好。从实际情况看，不少地方政府主要领导非常重视民办高等教育，把民办高等教育当作一张“靓丽的名片”，真正把民办高等教育视为“社会主义教育事业的重要组成部分、重要增长点和促进教育改革的重要力量”。如陕西、湖南、广东、江西、河南、云南等地也都要求各部门对公办和民办高等教育一视同仁，并对民办高等教育给予政策倾斜，有力推动了民办高等教育的健康发展。
事实表明，凡是民办高等教育发展较好的地方，无一不是地方政府极力关心和支持民办高等教育;反过来也可以说，在国家努力形成民办教育和公办教育共同发展的政策背景下，只要地方政府真心诚意关心和支持民办高等教育，民办高等教育就一定能发展起来。当前，公办高等教育发达与否很大程度上跟特定区域的经济社会发展水平直接相关，经济发达地区的公办高等教育普遍比经济欠发达地区的公办高等教育要好。但是，在民办高等教育领域，民办高等教育发达与否跟特定区域经济社会发展水平却关系不大。有研究表明，“第一组包括浙江、河南、海南、广东、陕西、江西、湖南和吉林等地，在各个层级中，其民办教育都处于‘一般发达’或‘较发达’的位列，这些省份中大部分教育层级的民办学校在相对重要性上走在全国前列”[7]。民办高等教育发展水平处于第一梯队的区域除浙江、广东外，经济社会发展水平并不是处于全国前列，其民办高等教育的发展得益于当地政府的大力支持。
（三）突出公益性，坚持扶持与规范并举，为我国民办高等教育发展提供重要保障
民办高等教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。改革开放以来，国家和地方各级政府高度重视民办高等教育的公益属性，不仅对民办高等教育实行“积极鼓励、大力支持”，而且也重视“正确引导、依法管理”，坚持扶持与规范并举，为我国民办高等教育发展提供重要保障。就鼓励与扶持方面，主要是国家以宪法、法律和制度的形式承认民办高等教育的合法性和正当性，并维护民办高校和受教育者的合法权益，使民办高校及其师生享有与公办高校及其师生同等的法律地位和权利。在实践中，这种鼓励和扶持很多时候表现为政策性优惠，如税收优惠、建校用地优惠等。就规范与管理方面，主要体现在各级政府始终强调民办高等教育的公益性，坚持严格管理，保障依法办学。如民办高校的设立、学校的组织和活动、学校资产与财务管理、教师与受教育者管理等方面都有具体、明确的要求。 针对民办高校办学过程中存在的薄弱环节，国家和地方政府一直非常重视，切实保障民办高等教育的健康可持续发展。早在民办高校恢复创办之初，如1989年到1991年间，鉴于乱办学、滥发文凭等混乱现象的出现，国家教委及有关部门相继发布了《关于跨省、自治区、直辖市办学招生广告审批权限的通知》《不得擅自颁发高等教育毕业证书的通知》以及《社会力量办学印章管理暂行办法》等文件。而新颁布的《民办教育促进法》也明确要求，“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，建立民办学校信息公示和信用档案制度，促进提高办学质量;組织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布”、“民办学校的招生简章和广告，应当报审批机关备案”、“民办学校侵犯受教育者的合法权益，受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时给予处理”。
（四）举办者及其团队顺应形势，艰苦创业，是我国民办高等教育发展的关键力量
对于一所具体而鲜活的民办高校而言，国家和地方政府的法律、制度、政策最多属于学校创立和发展的外因或者说外部条件，而外因是需要通过内因来发挥作用的。创办者是民办高校的掌舵者和“一把手”，在学校的创立、发展中发挥着举足轻重的作用。有学者指出，“民办高校的创办者是民办高校的舵手、灵魂和最高决策者，其职能范围包括凑集和分配经费，处理学校内外部关系（尤其是与政府的关系），制定学校发展规划，决定校级领导（包括校长）和中层干部的任命等”[8]。民办高校在激烈的市场竞争中求得生存和发展，每一所学校背后都凝聚着创办者及其团队的心血。
国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》强调要“培养一批有理想、有境界、有情怀、有担当的民办教育家”。很多民办学校的举办者对教育的本质有深刻的理解，对大学精神和教育理念有独特的价值判断和坚定的信仰，并将教育理念和大学文化付诸实践，引领学校的发展。一些民办高校的举办者提出了鲜明的学校文化，比如吉林华桥外国语学院的创始人秦和提出了“桥梁文化”，希望学校成为“中华儿女走向世界之桥梁，中西文化合璧之桥梁”。西安翻译学院创办者黄藤提出了以“鱼化龙”精神为核心的大学文化，对学生提出了“今日且将汗作雨，明朝喜看鱼化龙”的殷切希望。黄河科技学院创办者胡大白提出了“敢为天下先”的口号，希望学子们脚踏实地，执着追求，托起明天的太阳，共创人类辉煌。一些民办高校的举办者不仅具有鲜明的教育理念，还具有企业家的素质，带领学校制定了卓有成效的市场战略，通过各种手段从市场获得资源、增加学校经费。改革开放40年来我国民办高等教育的发展史，可以说就是民办高校创办者抓住改革开放大好时机艰苦创业、不断探索、不懈奋斗的历史。当前民办教育实施分类管理，应该充分保护举办者的办学权益，呵护并进一步激发举办者及其团队的办学积极性。
三、我国民办高等教育发展道路的未来展望
回顾改革开放40年，作为社会力量兴办教育主要形式的民办高等教育不断发展壮大，形成了从非学历教育到学历教育，层次类型多样、充满生机活力的发展局面。与此同时，民办高等教育也面临诸多发展过程中的问题和困难。站在新的历史起点上，展望未来，我国民办高等教育发展可能会呈现以下特征、趋势。
（一）党的领导会进一步加强
十九大报告指出，“明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。而事实上无论公办还是民办，无论国企还是民企，加强党的领导和建设都能给事业发展带来积极影响。民办高等教育作为社会主义教育事业的重要组成部分，承担着培养社会主义建设者和接班人的重任，需要加强党的领导。
当前，民办高校党建工作面临一些新情况新问题新挑战。《民办教育促进法》（2016年11月7日修正案）第九条规定，“民办学校中的中国共产党基础组织，按照中国共产党章程的规定开展党的活动，加强党的建设”。2016年12月29日中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见（实行）》的通知，要求“各级党委（党组）要充分认识到做好民办学校党建工作的重要性紧迫性，按照全面从严治党要求，加强党对民办学校的领导，加强社会主义核心价值观培育，确保学校按照党的要求办学立校、教书育人”。《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》指出，“加强党对民办学校的领导”。许多省、自治区或直辖市设立了民办学校党建工作办公室或工委，出台加强民办学校党建的政策文件，目前江西、湖南、山西等20个省份都已经建立民办高校党委书记选派制度，选派到学校的党委书记同时兼任政府的督导专员，带动了民办高校党建工作水平的提升。可以预见，全面加强党对民办高校的领导将成为必然，民办高校必须贯彻党的教育方针。
（二）民办教育的公益性会更加充分彰显
《民办教育促进法》（2016年11月7日修正案）规定实施分类管理，“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校”。在分类管理背景下，2016年11月至今笔者所在课题组对全国50余所民办高校的举办者和管理者进行了问卷调查和访谈。调查对象大多是中国民办教育协会副理事长单位，他们的营利性或非营利性选择意向具有较高的代表性。调查结果显示，64.1%的举办者愿意选择非营利性发展道路，28.1%的举办者愿意选择营利性发展道路，还有7.8%的举办者表示可能会选择终止办学。
国家新法新政对非营利性民办学校加大扶持力度，如享受与公办学校同等的税收优惠政策、采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施，同时也将对非营利性民办学校加强监督和管理。无论是扶持还是监管，超过60%的举办者愿意选择非营利性发展道路，这都将极大促进民办高校的公益性。此外，对于选择营利性发展道路的学校而言，如果要实现健康可持续发展，也需要在资本逐利和社会效益之间保持适当的平衡，“营利性民办学校可能会过于追求利润，漠视学生的发展;资本市场需要快速获利，而学生培养并非一朝一夕，教育需要稳定、可持续的投入”[9]。只有切实提高人才培养质量，注重公益性，真正把教育当教育来办而不是一味追求利润，营利性民办学校才可能避免沦为“低水平营利性学校”从而实现健康可持续发展。 美国涌现出诸如哈佛、斯坦福等知名私立高校，许多私立高校经历了独立战争、南北战争、经济危机等重大外部风险，部分私立高校还经历了合并、分立、校址和校名改变等事件，这些私立高校之所以能战胜内外部的风险并成功走到今天，部分私立高校还成为世界一流名校，很重要的一个原因是创办者及其后续的管理者坚持教育的公益性，咬定青山不放松，坚持知识的创造、真理的传播或技能的培养，将促进学生全面发展和服务国家社会置于学校发展的首位。我国民办高等教育的发展也表明，过于追求经济利益的民办高校大都早早离开了历史舞台，只有坚持公益性办学的民办高校才获得了长足的发展。正是在这个意义上，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》强调指出，“坚持教育的公益属性，无论是非营利性民办学校还是营利性民办学校都要始终把社会效益放在首位”。
（三）办学质量会持续提高
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的工作方针是，“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”。对于“提高质量”，纲要指出，“把提高质量作为教育改革发展的核心任务。”十九大报告指出，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。《民办教育促进法》（2016年11月7日修正案）也将“促进提高办学质量”作为管理和监督的重要工作。
当前我国民办高等教育已经发展到相当大的体量，从人口、经济、社会和民办教育发展实际情况看，规模扩张恐怕不再是民办高等教育发展的主旋律。《民办教育促进法》（2016年11月7日修正案）及配套文件颁布后，有专家建议，“民办教育未来发展应秉持‘质量第一、增量第二’的原则。以完善监管评估体系为抓手，推动民办学校提高办学质量”[10]。只有提高质量，以优异的办学质量和鲜明的办学特色，民办高等教育才能提供更具多样化和选择性的教育服务，满足国家和人民群眾的需要，并在这一过程中实现民办高等教育的可持续发展。
经过40年的发展，我国民办高校在质量建设上已经积累了一些经验，很多民办高校已经树立了“质量本位”理念，把学校发展重心由规模扩张、空间拓展转移到提高质量和人才培养上来，也涌现出一批具有较高知名度的民办高校。特别是茅台学院、西湖大学等新型民办高校的出现，更为建设我国的一流民办高校提供了新的参照目标。分类管理以后，根据调查大部分民办高校将选择成为非营利性民办高校。非营利性民办高校将得到更多的优惠政策、财政资助和社会捐资，今后我国民办高等教育的质量会进一步提高。
（四）法人治理结构会更加完善
健全的法人治理结构是保障民办高校实现健康可持续发展的关键。克拉克·克尔（Clark Kerr）等学者将健全的内部治理机制看作是促使美国形成当今世上最为成功的高等教育体系的主要原因之一。[11]我国民办高校的内部治理结构被称为董事会领导下的校长负责制，民办高等教育40年的发展实践证明了这种治理结构是符合中国特色民办教育发展道路，但是目前这种治理结构也存在家族化氛围浓厚、权力过于集中等弊端。
随着我国民办教育政策体系日渐健全，今后我国民办高校内部治理将进一步完善和健全。民办高校内部治理的关键是处理好加强党的领导和完善董事会决策的关系。董事会制度是我国民办高校法人治理结构的基础，与此同时，具有中国特色的社会主义民办教育发展道路决定了我国民办高等教育必须坚持党的领导。董事会和党组织同心同向、互相支持、紧密协作才能开创民办高等教育发展的新局面。根据《民办教育促进法》，董事会拥有聘任和解聘校长、修改学校章程、筹集办学经费、决定教职工工资标准等重要职权，是民办高校的决策机构。根据《关于加强民办学校党的建设工作的意见（实行）》，党组织在重大事项决策和监督等环节也发挥作用。党组织的部分决策权体现在两个方面。首先，民办高校中涉及党的建设、思想政治工作和德育工作的事项，由党组织研究决定。其次，涉及民办高校发展规划、重要改革、人事安排等重大事项，党组织要参与讨论研究，董（理）事会在作出决定前，要征得党组织同意。赋予党组织部分决策权不是为了改变董事会的决策地位，而是为了更好地提高董事会的决策质量，保证民办高校健康可持续发展。通过完善法人治理结构，建立现代学校制度，更好地发挥现代治理结构和学校制度的制度优势，民办高等教育更加辉煌的明天必将来临。
（在本论文撰写和修改过程中，得到了苏州大学王一涛教授的指导和帮助，谨向王一涛教授致谢。）
注释：
①考虑到民众普遍认同私人办学需要经历一个认识转化的过程，故当时的“其他社会力量”并未明确将“私人或者私人团体”包含在内，因此，事实上，真正“私人”办学的合法性确认，是到了1986年国务院办公厅转发的《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》，才出现了“个人依法办学可以进行试办”的官方正式表述。《教育法》第二十八条规定中，法律文本采用了“权利”一词。对于“权利”一词，法理学上一直存在多种观点，其中，霍菲尔德认为权利的其中一个含义就是“权力”，即一个通过一定行为或不作为改变法律关系的能力;夏勇也认为权利包括权威和能力。《教育法》第二十八条的“权利”，可以理解为采用这种观点，将“权力”也包含在内。实际上，学校管理学生、教师和颁发学业证书的行为，都是学校所行使的“权力”。因此，本文采用“权利”一词，包含“权力”的含义。
参考文献：
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[2]阎凤桥，张莉娟，于洁，等.民办教育在农村城市化进程中所扮演的教育供给者角色[J].北京社会科学，2013（4）：92-99.
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[8]王一涛.我国民办高校创办者群体特征及其政策启示[J].高等教育研究，2014（10）：57.
[9]王一涛.民办教育分类管理需要解决好五大关系[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2018（4）：169.
[10]史少杰.民办教育改革与发展研讨会综述[J].教育研究，2017（2）：159.
[11]Clark kerr，Marian L.Gade.The Guardians：Boards of Trustees of American Colleges and Universities[R].Washington，DC：The Association of Governing Boards of Universities and Colleges，1989：39.
（责任编辑钟嘉仪）