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央行厉行“花钱买机制”原则，农信社的央票兑付并未如预想般顺利，农信社改革难关未过
“我们发现很难达到央行的标准。”四川当地一家农信社的负责人口气颇为幽怨：“我们已经将申请央票兑付的时间由今年4月推迟到了7月，因为我们只有两次申请机会，如果都没有通过，以后就永远无法兑付了。”
央票是对“专项中央银行票据”的简称。根据国务院的农信社改革政策，以农信社2002年底实际资不抵债数额的50％为基数，央行向农信社发行等额专项票据，用以置换信用社的不良贷款。两年期的票据到期后，如果农信社达到央行的改制标准，可以此票据兑付现金，用以补充农信社的资本金。只有把央票兑付，农信社改制享受的“免费午餐”才算真正落到了腹中。
但是，此次“免费午餐”吃来不易。
7月底，四川银监局有关人士告诉《财经》记者，四川辖区的农信社共申请了95.97亿元央票兑付，这些票据在今年4月起陆续到期，但票据兑付的申请工作直到现在才刚刚启动。“四川申请央票的农信联社有21家，只有六七家能够达到要求。”四川银监局陈应雄处长说。
不仅仅是四川。7月以来，进入第二批改革的21省市的农信社央行专项票据陆续到期，进入兑付的高峰期。从农信社票据兑付的现状来看，整体情况并不乐观。在第一批的八省市农信社试点中，票据兑付也仅刚刚过半。
农信社们将之简单归结为央行单方面提高了兑付标准，“为什么不能像支持国有银行改革一样，痛快拿出几千亿给农信社？”
然而对于央行而言，在实践中完善并严格执行兑付标准，是“花钱买机制”最重要的环节。专家指出，央行如果不能在农信社改革中坚持必要的兑付标准，“再拿几个几千亿”也解决不了农信社的根本问题。参与各方能否进行真正痛苦的改革，而不是单纯的“套取央行资金”，是让这场改革不至于变质的重要催化剂。
并非“免费的午餐”
农信社的这轮改革启动于2003年8月，国务院下发《关于深化农村信用社改革试点的方案》，决定在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏八省市率先进行农信社改革试点。2003年年底，试点方案获得批准后正式实施。
试点方案的基本内容包括：明确提出由省级政府承担辖内农信社的管理和风险责任；可以选择股份制、股份合作制、继续维持合作制等制度形式，推行股权结构多样化、投资主体多元化，吸收各类经济主体和自然人入股；给予八省市部分农信社保值储蓄利息贴补及适当税收优惠政策；当然还有最重要的，农信社历年亏损和资产损失原则上将由中央和地方共同分担，中央将承担农信社历年亏损和资产损失的一半——这一半正是由央票来填补。
根据央行公布的数据，截至2006年底，央行共发行专项票据1656亿元，其中首批试点的八省市农信社获得了380亿元资金扶持（包括中央银行专项票据和专项借款）。
这只是第一步，还并不意味着农信社从央行获得了真金白银。要获得实际兑付，农信社需要达到诸多条件：实行信用社和县（市）联社两级法人体制的信用社资本充足率要达到2％，实际统一法人体制的信用社资本充足率要达到4％，农村商业银行或农村合作银行资本充足率要达到8％；按“一逾两呆”口径考核，不良贷款比例较2002年12月末的降幅不低于50％。
如果到期时资本充足率和不良贷款比例未能达标，可以延期两年；如果两年后仍未达标，人民银行将以其不良贷款和历年挂账亏损置换回专项票据——回归原状。
方案实施以后，央行对兑付方案进行了一些关键的微调，如控制成本费用支出、资本金适用最新的核定方法等，这是最初方案里所没有的。“在开始兑付的时候，人行的一个副行长发现了这个问题，并且要求提高兑付条件。”一家农信社的负责人说。
“现在人行要求将呆滞资产的40％、抵债资产的50％冲销掉，也就是要求我们将这部分资产变现处置，”四川仪陇县农信社一位陈姓副主任说，“这对我们来说相当于扣除了3000万元的资本金。我们现在的资本充足率是8.56％，如果按照央行的要求，就只剩下0.38％了。”
“在票据兑付审批时，此前条文规定中没有的指标被列进来，让我们措手不及。” 云南省农信联社的一位高管说，“达标难度相当大”。
从2006年4月开始，央行专项票据陆续到期。但实际兑付情况不乐观。
根据银监会的统计，截至到今年上半年，全国一共有505家农信社成功兑付票据，兑付金额为311亿元，其中第一批试点的八省市有435家成功兑付，兑付金额为255.23亿元，分别占兑付家数和兑付金额的66％和67％。此时距离票据最开始发放已经三年有余，而第一批380亿元的央行票据还有100多亿元没有兑付。
艰难的兑付
现在，第二批21家省市的农信社央行票据也已经到期，进入兑付的高峰期。但据记者采访发现，目前的观望者多过申请者。
“现在要达到人民银行的兑付标准很难，第一批的八省市部分地区都已经丧失信心，说达不到就算了。”一位地方银监局的官员不无“赌气”地表示。
实际上，在首期票据兑付受挫之后，农信社和地方政府都做了一定努力，“为了让农信社顺利兑付，地方政府采取了一些措施，如划拨土地置换不良资产、政府清欠等手段。”前述银监局官员称。
山东和浙江是票据兑付情况最好的地区。山东省农信社总共申请了131.86亿元央行专项票据，目前已经兑付了105.9亿元；浙江兑付了30余亿元，占总规模37.64亿元的80％以上。同为第一批试点省市的江苏则兑付了71.86亿元央票中的37.6亿元。一方面，这固然是因为两地农信社资质相对较好，更直接的原因则是地方政府支持较有力度。无论浙江还是江苏，两地农信社经验总结中对地方政府扶持的感念均跃然纸上。
这揭示出央票兑付困境中的一个隐忧。比起化解历史包袱，更难的是如何在农信社建立新机制。在采访中，《财经》记者清晰地感觉到，所有的农信社都将票据兑付当成农信社当前的头等大事，建立机制本身则并未得到足够重视。
多位专家指出，为了拿到“医药费”，地方政府作为农信社的管理者，或置换不良资产、或发动贷款、存款户、员工入股、或政府出面清欠，以达到票据兑换的“硬条件”。这恰恰人为地掩盖了农信社在机制、体制上并未发生实质变化的事实。
事实上，目前央行票据的兑付条件除了资本充足率、不良贷款，还包括法人治理、经营机制转换、案件处置、成本费用的控制等一系列指标，但各地往往只追求表面财务指标的达标，而对内部机制改革所要求的、很难量化的“软指标”置之不理。
“即使完成兑付的农信社，也大多不是真达到了条件。”一位监管官员一语道破天机。
二次改革势所难免
“央行正承受着双重压力。如不兑付，要面对来自农口、银监部门的压力，被指偏向国有银行改革；如不讲原则予以兑付，则是对改革的不负责任，未来很快也会得到印证。”一位知情者分析。这正是央行现在的两难处境。
事实上，农信社改革三年多来，公开媒体上对于农信社改革的成效评价一直有着迥然不同的意见。
一种意见认为，农信社改革取得了空前的阶段性成功，甚至急于“总结经验”：农信社已经扭转了近十年的资不抵债、全行业亏损，到今年年底资本充足率达到4％，全行业恢复盈利；预计到明年年底，将有150家到200家农村商业银行和农村合作银行诞生……，总之是一个“了不起的成功”。
另一种意见则认为，农信社改革只是财务重组上获得了表面上的一定成功，但在治理结构、管理模式、监管模式、经营机制转换、信息质量和披露等多方面，仍然存在着严重问题。
更激烈的意见认为，目前的整个农信社改革方案远远偏离了正确的轨道：既得利益者牢牢把持着农信社，不愿意把管理权交给真正的所有者。因此,应从农信社的监管体系乃至改革方案进行重新梳理。
已有部分业内人士认识到了这点。浙江农信社理事长朱范予对《财经》记者表示，“央行专项票据注资农信社只是改革的第一步。”
中国人民银行行长周小川在农村信用社改革之初，曾提出农村金融改革“花钱买机制”的要点：一是正视历史包袱；二是提供持续的正向激励机制；三是特别注重防范道德风险。
“花钱买机制”的目标则包括三个方面：一是完善农村信用社的治理结构；二是通过省级政府，创造农村信用社商业可持续发展的生态环境，包括避免地方政府干预信用社的经营，地方政府帮助信用社清收不良贷款，打击逃废债等；三是支持当地经济发展，使当地经济金融良性循环。
换言之，评价信用社试点改革能否达成“花钱买机制”的目标的核心内容，在于是否建立了一个商业可持续发展的信用社体制，其中治理结构改革又是体制转换的核心。然而，农信社当前的央票兑付困境恰恰证明即使是财务重组也未见得容易，更不用说机制的转换等深层次改革。
2006年底，银监会力推农信社贷款五级分类的初分和考核验收工作告一段落，并透露了一个冷酷的事实：截至2006年底，按商业银行从2001年起通行的贷款风险分类（俗称五级分类）标准，农信社的不良贷款比例高达27.7％，这比农信社按一逾两呆（也称四级分类）标准的数据要高16个百分点。按照2006年底农信社已分类资产26362亿元计，农信社的不良资产再次高约7300亿元。这意味着把当下农信社所有股本、拨备、盈利都用于弥补不良资产的损失也不够，农信社事实上仍处于严重资不抵债的窘境。
无论主观上愿不愿意承认，农信社需要对具体的改革方案做彻底的反省和调整，包括改革目标、试点设计、指导原则、评价标准、时间框架等，农信社二次改革已经在所难免。这势必将成为下届政府上台伊始便要面对的严峻挑战。
“我们发现很难达到央行的标准。”四川当地一家农信社的负责人口气颇为幽怨：“我们已经将申请央票兑付的时间由今年4月推迟到了7月，因为我们只有两次申请机会，如果都没有通过，以后就永远无法兑付了。”
央票是对“专项中央银行票据”的简称。根据国务院的农信社改革政策，以农信社2002年底实际资不抵债数额的50％为基数，央行向农信社发行等额专项票据，用以置换信用社的不良贷款。两年期的票据到期后，如果农信社达到央行的改制标准，可以此票据兑付现金，用以补充农信社的资本金。只有把央票兑付，农信社改制享受的“免费午餐”才算真正落到了腹中。
但是，此次“免费午餐”吃来不易。
7月底，四川银监局有关人士告诉《财经》记者，四川辖区的农信社共申请了95.97亿元央票兑付，这些票据在今年4月起陆续到期，但票据兑付的申请工作直到现在才刚刚启动。“四川申请央票的农信联社有21家，只有六七家能够达到要求。”四川银监局陈应雄处长说。
不仅仅是四川。7月以来，进入第二批改革的21省市的农信社央行专项票据陆续到期，进入兑付的高峰期。从农信社票据兑付的现状来看，整体情况并不乐观。在第一批的八省市农信社试点中，票据兑付也仅刚刚过半。
农信社们将之简单归结为央行单方面提高了兑付标准，“为什么不能像支持国有银行改革一样，痛快拿出几千亿给农信社？”
然而对于央行而言，在实践中完善并严格执行兑付标准，是“花钱买机制”最重要的环节。专家指出，央行如果不能在农信社改革中坚持必要的兑付标准，“再拿几个几千亿”也解决不了农信社的根本问题。参与各方能否进行真正痛苦的改革，而不是单纯的“套取央行资金”，是让这场改革不至于变质的重要催化剂。
并非“免费的午餐”
农信社的这轮改革启动于2003年8月，国务院下发《关于深化农村信用社改革试点的方案》，决定在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏八省市率先进行农信社改革试点。2003年年底，试点方案获得批准后正式实施。
试点方案的基本内容包括：明确提出由省级政府承担辖内农信社的管理和风险责任；可以选择股份制、股份合作制、继续维持合作制等制度形式，推行股权结构多样化、投资主体多元化，吸收各类经济主体和自然人入股；给予八省市部分农信社保值储蓄利息贴补及适当税收优惠政策；当然还有最重要的，农信社历年亏损和资产损失原则上将由中央和地方共同分担，中央将承担农信社历年亏损和资产损失的一半——这一半正是由央票来填补。
根据央行公布的数据，截至2006年底，央行共发行专项票据1656亿元，其中首批试点的八省市农信社获得了380亿元资金扶持（包括中央银行专项票据和专项借款）。
这只是第一步，还并不意味着农信社从央行获得了真金白银。要获得实际兑付，农信社需要达到诸多条件：实行信用社和县（市）联社两级法人体制的信用社资本充足率要达到2％，实际统一法人体制的信用社资本充足率要达到4％，农村商业银行或农村合作银行资本充足率要达到8％；按“一逾两呆”口径考核，不良贷款比例较2002年12月末的降幅不低于50％。
如果到期时资本充足率和不良贷款比例未能达标，可以延期两年；如果两年后仍未达标，人民银行将以其不良贷款和历年挂账亏损置换回专项票据——回归原状。
方案实施以后，央行对兑付方案进行了一些关键的微调，如控制成本费用支出、资本金适用最新的核定方法等，这是最初方案里所没有的。“在开始兑付的时候，人行的一个副行长发现了这个问题，并且要求提高兑付条件。”一家农信社的负责人说。
“现在人行要求将呆滞资产的40％、抵债资产的50％冲销掉，也就是要求我们将这部分资产变现处置，”四川仪陇县农信社一位陈姓副主任说，“这对我们来说相当于扣除了3000万元的资本金。我们现在的资本充足率是8.56％，如果按照央行的要求，就只剩下0.38％了。”
“在票据兑付审批时，此前条文规定中没有的指标被列进来，让我们措手不及。” 云南省农信联社的一位高管说，“达标难度相当大”。
从2006年4月开始，央行专项票据陆续到期。但实际兑付情况不乐观。
根据银监会的统计，截至到今年上半年，全国一共有505家农信社成功兑付票据，兑付金额为311亿元，其中第一批试点的八省市有435家成功兑付，兑付金额为255.23亿元，分别占兑付家数和兑付金额的66％和67％。此时距离票据最开始发放已经三年有余，而第一批380亿元的央行票据还有100多亿元没有兑付。
艰难的兑付
现在，第二批21家省市的农信社央行票据也已经到期，进入兑付的高峰期。但据记者采访发现，目前的观望者多过申请者。
“现在要达到人民银行的兑付标准很难，第一批的八省市部分地区都已经丧失信心，说达不到就算了。”一位地方银监局的官员不无“赌气”地表示。
实际上，在首期票据兑付受挫之后，农信社和地方政府都做了一定努力，“为了让农信社顺利兑付，地方政府采取了一些措施，如划拨土地置换不良资产、政府清欠等手段。”前述银监局官员称。
山东和浙江是票据兑付情况最好的地区。山东省农信社总共申请了131.86亿元央行专项票据，目前已经兑付了105.9亿元；浙江兑付了30余亿元，占总规模37.64亿元的80％以上。同为第一批试点省市的江苏则兑付了71.86亿元央票中的37.6亿元。一方面，这固然是因为两地农信社资质相对较好，更直接的原因则是地方政府支持较有力度。无论浙江还是江苏，两地农信社经验总结中对地方政府扶持的感念均跃然纸上。
这揭示出央票兑付困境中的一个隐忧。比起化解历史包袱，更难的是如何在农信社建立新机制。在采访中，《财经》记者清晰地感觉到，所有的农信社都将票据兑付当成农信社当前的头等大事，建立机制本身则并未得到足够重视。
多位专家指出，为了拿到“医药费”，地方政府作为农信社的管理者，或置换不良资产、或发动贷款、存款户、员工入股、或政府出面清欠，以达到票据兑换的“硬条件”。这恰恰人为地掩盖了农信社在机制、体制上并未发生实质变化的事实。
事实上，目前央行票据的兑付条件除了资本充足率、不良贷款，还包括法人治理、经营机制转换、案件处置、成本费用的控制等一系列指标，但各地往往只追求表面财务指标的达标，而对内部机制改革所要求的、很难量化的“软指标”置之不理。
“即使完成兑付的农信社，也大多不是真达到了条件。”一位监管官员一语道破天机。
二次改革势所难免
“央行正承受着双重压力。如不兑付，要面对来自农口、银监部门的压力，被指偏向国有银行改革；如不讲原则予以兑付，则是对改革的不负责任，未来很快也会得到印证。”一位知情者分析。这正是央行现在的两难处境。
事实上，农信社改革三年多来，公开媒体上对于农信社改革的成效评价一直有着迥然不同的意见。
一种意见认为，农信社改革取得了空前的阶段性成功，甚至急于“总结经验”：农信社已经扭转了近十年的资不抵债、全行业亏损，到今年年底资本充足率达到4％，全行业恢复盈利；预计到明年年底，将有150家到200家农村商业银行和农村合作银行诞生……，总之是一个“了不起的成功”。
另一种意见则认为，农信社改革只是财务重组上获得了表面上的一定成功，但在治理结构、管理模式、监管模式、经营机制转换、信息质量和披露等多方面，仍然存在着严重问题。
更激烈的意见认为，目前的整个农信社改革方案远远偏离了正确的轨道：既得利益者牢牢把持着农信社，不愿意把管理权交给真正的所有者。因此,应从农信社的监管体系乃至改革方案进行重新梳理。
已有部分业内人士认识到了这点。浙江农信社理事长朱范予对《财经》记者表示，“央行专项票据注资农信社只是改革的第一步。”
中国人民银行行长周小川在农村信用社改革之初，曾提出农村金融改革“花钱买机制”的要点：一是正视历史包袱；二是提供持续的正向激励机制；三是特别注重防范道德风险。
“花钱买机制”的目标则包括三个方面：一是完善农村信用社的治理结构；二是通过省级政府，创造农村信用社商业可持续发展的生态环境，包括避免地方政府干预信用社的经营，地方政府帮助信用社清收不良贷款，打击逃废债等；三是支持当地经济发展，使当地经济金融良性循环。
换言之，评价信用社试点改革能否达成“花钱买机制”的目标的核心内容，在于是否建立了一个商业可持续发展的信用社体制，其中治理结构改革又是体制转换的核心。然而，农信社当前的央票兑付困境恰恰证明即使是财务重组也未见得容易，更不用说机制的转换等深层次改革。
2006年底，银监会力推农信社贷款五级分类的初分和考核验收工作告一段落，并透露了一个冷酷的事实：截至2006年底，按商业银行从2001年起通行的贷款风险分类（俗称五级分类）标准，农信社的不良贷款比例高达27.7％，这比农信社按一逾两呆（也称四级分类）标准的数据要高16个百分点。按照2006年底农信社已分类资产26362亿元计，农信社的不良资产再次高约7300亿元。这意味着把当下农信社所有股本、拨备、盈利都用于弥补不良资产的损失也不够，农信社事实上仍处于严重资不抵债的窘境。
无论主观上愿不愿意承认，农信社需要对具体的改革方案做彻底的反省和调整，包括改革目标、试点设计、指导原则、评价标准、时间框架等，农信社二次改革已经在所难免。这势必将成为下届政府上台伊始便要面对的严峻挑战。