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[摘要]各界人民代表会议是中共中央从解放战争时期开始在地方推行民主政权建设的主要措施。邓小平在主政西南的两年多时间里，从西南地区的实际情况出发，强调了建立各界人民代表会议的实践意义，贯彻了各界人民代表会议制度建设的具体原则，推动了各界人民代表会议制度体系的发展完善。在邓小平的领导下，各界人民代表会议在西南地区的民主政权和统一战线建设中发挥出积极的作用，使新生的人民政权迅速赢得群众的拥护，为真正实现和保障人民当家作主进行了卓有成效的制度探索。
[关键词]邓小平;主政西南;民主建政;各界人民代表会议
[中图分类号]A849 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2018）03-0013-09
各界人民代表会议是解放战争时期党政机关团结、联系群众的主要途径，也是中华人民共和国成立初期地方民主政权建设的中心环节，在普选产生的人民代表大会召开之前代行其职权。邓小平在主政西南期间，按照中共中央关于民主建政的指示和要求，结合重点工作制定出建设各界人民代表会议制度的具体措施，推动各界人民代表会议的建立和完善，迅速地巩固了新生的人民政权，为开创西南地区稳定发展的新局面作出了历史性贡献。
一、明确强调各界人民代表会议制度在西南地区的实践意义
各界人民代表会议作为民主建政的主要形式，早在解放战争时期就已在东北、华北等解放区建立起来，并取得了良好成效。随着实践经验的不断丰富，中共中央对各界人民代表会议制度的重要性的认识也愈加深入。1948年4月，毛泽东在晋绥干部会议上肯定了人民代表会议的建政模式，并要求“这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会”。1949年8月，中共中央发出指示，要求在3万以上人口的城市及各县一律召开代表会议，其中提出：“借此以使……党的组织和各界人民代表亲密结合，经过他们去团结各界人民，克服困难，恢复和发展生产，并克服党的领导机关中的许多人只相信少数人的党内干部会议，不相信人民代表会议的官僚主义作风。”在中共中央和毛泽东规划的民主建政的设计中，各界人民代表会议具有地方权力机关的性质，是人民代表大会的准备与雏形，并对发扬人民民主、动员联系群众和稳定社会秩序等方面的工作有着关键的促进作用。
党中央对民主建政的重视与指导，使邓小平在向西南地区进军途中便已认识到各界人民代表会议制度的实践意义。他在思考如何解放和接管西南地区的过程中，多次提出要建立各界人民代表会议，以联系群众，解决具体问题。1949年7月，邓小平在与毛泽东进行两次谈话后致信华东局负责同志，谈到工厂复工、学校内迁等问题时，邓小平认为，对待私人工厂，“必须与各阶级（人民代表会）共同讨论，共同决定，大家负责”。同年9月20日，邓小平于南京给西南服务团团员作进军西南的动员报告，提出克服西南地区的困难必须掌握好“三大法宝”。在提及第三个法宝“搞好统一战线”时，邓小平表示：“我们可以用各界人民代表会议的形式来联系群众”，“以宣传我们的主张，提出问题，大家讨论，求得解决”。在这一阶段，邓小平主要从理论上强调了实施各界人民代表会议制度的必要性，将各界人民代表会议定位为团结、联系群众的重要途径，重视其政治民主协商和宣传党的政策等职能，这也与党中央要求在解放初期召开各界代表会议加强联系群众的指示内容相一致。
随着西南解放进程的加快，邓小平开始从实践层面推动各界人民代表会议在新解放城市建立。1949年10月13日，毛泽东将华东局关于松江县召开各界人民代表会议的经验总结报告转发给其他中央局负责人，并起草电文敦促各地加快设立代表会议，其中要求各中央局领导，“务望仿照办理，抓紧去做。并请你们选择一个县，亲自出席，取得经验，指导所属”。邓小平收到毛泽东的来电后，立即开始着手在西南地区推广各界人民代表会议制度。后来他又于1950年1月亲自出席了重庆市各界人民代表会议，反映出对中央精神的深刻领会。同年11月12日，贵阳解放前夕，邓小平为二野前委起草了关于贵州新区工作策略的电文，其中指出“认为市的和县的各界代表会议以早开为好”。邓小平之所以重视各界人民代表会议制度，也是客观环境所致，由于“我们一进入城市就有许多困难问题摆在面前，如货币问题、物价问题、工资问题等等，在乡村首先就有很大的借粮问题和货币问题、治安问题等等”，因此，“迅速召开代表会议来解决这些问题，不但比在党内解决好，而且也比座谈会的方式好”。从中可以看出，由于当时新解放区的局势错综复杂，地方生产、生活秩序恢复和党政机关创设运行需要一定的时间，立刻召开由普选产生的人民代表大会的条件尚未成熟，邓小平希望通过各界代表会议用“开门建政”的方式，迅速打开工作局面，解决接管城市时的实际困难。
邓小平深刻认识到各界人民代表会议的准政权机关属性，将其作为地方民主建政的中心环节加以实施，并考虑到城乡不同环境中召开会议时的工作重点。一方面，西南解放后，土地改革运动亟需进行，恢复国民经济也必须发挥农业生产的基础性作用。邓小平首先将各界人民代表会议作为农村政权建设的重要内容，以迅速稳定农村环境，调动农民的生产积极性。1949年10月27日，在西南服务团云南支队干部大会上，邓小平提出：“我们可以召开农民代表会议来讨论合理负担，从中识别好坏分子，组成新的政权去代替保甲。”1950年5月9日，邓小平出席中共中央西南局委员会第二次全会时表示：“要组织和健全农民协会，建立或健全农民代表会及人民代表会议制度，使农民代表会议实际上起政权的作用;县各界人民代表会议，要逐渐起人民代表大会的作用。”另一方面，由于城市在恢复和发展经济中的地位逐步凸显，邓小平也多次强调各界人民代表会议制度对于城市建政工作的重要作用。1950年12月，在西南局第一次城市工作会议上，邓小平指出，在城市中“加强各方面的统一战线工作”，要做的工作很多，必须“用代表会议的方法去组织、团结和教育市民，参加城市的管理和建设工作”。1951年4月，在西南局第二次城市工作会议上，邓小平再次强调：“关于民主建政问题，大城市区代表会议很重要。”邓小平的表述反映出各界人民代表会议的两项基本职能：一是人民参与政权建设、管理与决定地方事务的组织形式;二是建立统一戰线和团结教育群众重要途径。而邓小平阐述各界人民代表会议的建政功能时，又区分了会议在城乡民主建政中的各自侧重点：农村中，因土改、剿匪、征粮等运动，必须建立起群众选举和拥护的政权机构进行领导，所以代表会议要充分发挥决定和管理地方事务的职权;而城市中，环境尚未稳定，民众缺乏对新政权的了解，因此代表会议还要兼顾到协议机关性质，通过其听取群众意见，宣传政策，增进政府与人民间的互动。 邓小平不仅阐释了在西南城乡建立各界人民代表会议的必要性，同时将这一制度形式运用到少数民族聚居区，积极探索出一条实现各民族人民当家作主、促进民族团结的政权建设新路。1950年7月，邓小平在欢迎来访的中央民族访问团时，结合各界人民代表会议的实践成效表示，少数民族地区实行民族区域自治和成立联合政府，“通过代表会议征求意见，商量研究，可以避免主观地决定问题”。同年11月，邓小平在向中共中央汇报在少数民族地区谨慎决定进行减租退押和土改工作时，提出“广泛运用民族代表会议的形式，去团结教育和争取少数民族，调解民族间的纠纷”。这一意见得到了毛泽东的肯定，并转批各中央局、分局，要求各地注意研究，酌情采纳。
邓小平充分领会中共中央于新解放地区实施各界人民代表会议制度的指示精神，在进军和主政西南时期对建立这一制度形式的重要意义进行了多次强调。通过邓小平的重视和推动，西南地区的各界人民代表会议制度逐步发展完善，配合并促进了巩固民主政权、建设统一战线和团结少数民族等工作的全面开展。
一、贯彻实施各界人民代表会议制度建设的具体原则
关于各界人民代表会议的组织机构、代表构成、职权范围等具体原则，中共中央在解放战争时期就已总结各地的实践经验，发布指示予以明确规定。中华人民共和国成立后，中央人民政府委员会第四次会议于1949年12月2日通过了《省、市各界人民代表会议的组织通则》，进一步规范了各级代表会议的运作。邓小平在西南地区各界人民代表会议制度的建立和发展过程中，按照中央文件及各项法令条文的规定，并结合实际情况贯彻制定了召开会议的相关原则，推动西南地区民主建政的进程。
中华人民共和国成立初期，由于各级政治协商委员会尚未设立，因此各界人民代表会议承担着地方统一战线的机构职能。同时，作为民主建政的组织形式，各界人民代表会议也必须广泛吸收各阶级阶层、社会界别的代表参加，才能达到团结动员群众、争取“中间阶级”支持、获取各方意见的目的。1949年10月底，邓小平在华中局会议上谈及学习、贯彻毛泽东统一战线思想时，针对当时党内在组织上出现的一些不良倾向，即列举出毛泽东关于上海工作的批示，“一般工作做得好，但在对待旧人员，迟迟不召开代表会议，接管中‘清一色’”，邓小平表示“这些问题上做得不好，要提到思想上策略上来检讨”。这表明邓小平已从其他地区的经验教训中认识到会议代表组成的重要性。毛泽东曾指出，各界人民代表会议的代表结构，“党员均不要太多，以能保证通过决议为原则。大体上，党员及可靠左翼分子，略为超过二分之一即够，以便吸收大批中间分子及少数不反动的右翼分子，争取他们向我们靠拢”。邓小平也对各界人民代表会议的代表结构多次发出指示，以纠正地方执行过程中存在的偏差，保证会议能够充分体现出民主的实质。1950年2月，邓小平总结了中华人民共和国成立以来西南地区的农村工作情况后要求：“有意识地团结一批开明士绅，即地主阶级的左翼，吸收他们当代表，当协商委员，并吸收一些到政府部门中工作。”1950年3月，邓小平在为西南局起草的《关于川北遂宁县各界人民代表会议存在关门主义问题给各地党委的指示》中，对各界人民代表会议的会议代表构成问题进一步指出：“必须广泛地吸收各界具有代表性的人物参加……只有具备了这样广泛代表性，而又能真正发挥民主的会议，才能称之为各界人民代表会议。”邓小平阐明了各界人民代表会议必须具备广泛而坚实的群众基础，与会代表不仅要有党、团员和群众中的积极分子，还要吸纳有较高声望的社会人士参与，这才是民主建政的应有之义。
要将各界人民代表会议建设成为能够真正代表群众利益的机构，必须赋予其相应的职权，将地方发展建设中的重要事务交会议讨论，以集思广益，形成共识。对于当时西南地区的重、难点工作，邓小平认为应通过各界人民代表会议统一意见，夯實群众基础后再拟定政策。1950年6月，邓小平主持召开的西南局常委办公会议研究下半年工作时决定：“反霸打击面要小，方法是说理斗争，组织人民法庭，反对乱打乱杀，利用统一战线、代表会等形式进行。”同年7月，邓小平又一次强调：“任何时候都要充分运用召开各界人民代表会议的方法。有关清匪、反霸、减租的方针及实施细则，应交到会议上讨论和通过，使更多的人站在我们这方面来。”邓小平尤为关心各界人民代表会议的职权履行情况，也是基于实际工作的考虑。在“三反”运动中，邓小平总结了区、乡两级开展运动的经验并上报中央，其中提出，将区、乡干部集中到县里，一面反省坦白，一面在乡村发动群众检举，确定处理意见后，“由领导机关派人带他们回乡，召集专门的区、乡人民代表会议（不用群众大会形式）帮助他们坦白反省，再作出决议”，“达到保护大多数问题不大的干部的目的”。同时，不少地区的各界人民代表会议在条件成熟后开始代行人民代表大会职权，初步行使决定、选举、监督等政治权利。邓小平注意到，各界人民代表会议的管理职能不仅在于议决地方事务，还应通过会议来决定政府工作，选举政府成员，使群众意愿转化为政府行动。1950年7月，邓小平在起草《关于禁绝鸦片烟毒的实施办法》时规定，“所有缴呈或没收之烟土，一律由各县、市人民政府协同禁烟委员会及人民代表会议机关点清数目，当众全部焚毁”，“各级人民政府应协同人民团体，进行广泛的禁烟禁毒宣传。……各县、市人民代表会议应做专题讨论，做出切合于当地之决议，交由禁烟禁毒委员会施行”。这些举措，既反映出民主政权建设的内在要求，也使党的政策为群众所了解和接受，促进了各项运动的深入发展。
由于各界人民代表会议制度的实践经验主要产生在内地，邓小平根据中央指示精神和西南的社风民情，对各界人民代表会议制度在少数民族地区的施行原则进行了深入的思考。1950年11月，邓小平在欢迎参加中华人民共和国成立一周年庆祝活动后归来的西南民族代表团时表示：“各地要召开各族人民代表会议，让代表们来讨论各少数民族人民自己的问题，而且每年要定期开会。”1951年5月，邓小平为西南军政委员会起草了《关于云南少数民族地区政权建设的指示》，对云南省专区一级各族人民代表会议的基本原则进行了详细规定。其中要求为避免增加政权层次，也为消除上下隔离、降低行政效能之弊，经过各族人民代表会议选举产生了政府委员会的专区不宜定为一级政权。专区各族人民代表会议的职权为“听取和审议专员（代表委员会）关于执行省政府各项政令情况的报告，讨论有关各民族间的团结问题和关系到全专区性质的地方行政问题，选举专区人民政府委员会”;其代表名额“按照各族人口比例选派”;其召开时间“一年一次即可，遇有重大问题则召集临时代表会议”。邓小平作出的指示和领导制定的政策文件对少数民族地区各界人民代表会议的制度化、规范化运行起到了重要作用。 邓小平在西南地区各界人民代表会议制度逐步完善的过程中，按照中央关于民主建政的要求，坚决贯彻了各界人民代表会议制度建设的各项原则。从邓小平的论述中可以看出，他在中央指示精神的基础上，更侧重于结合西南地区的具体环境和重点工作进行落实，这使得各界人民代表会议的运行更为高效和贴近实际，成为地方民主政权和统一战线建设的有效制度保障。
三、指导推动西南地区各界人民代表会议制度体系的逐步完善
在主政西南期间，邓小平不仅强调各界人民代表会议的实践意义和贯彻具体原则，还通过及时发布指示、推广典型经验、亲自出席会议等方式，指导各界人民代表会议的召开和运行。在邓小平的推动下，西南地区各界人民代表会议的制度体系也逐步建立并不断完善。
邓小平在进军西南时便对建立各界人民代表会议制度的重要意义进行了强调，因此，一些主要城市在解放后不久便召开了首届代表会议。西南局所在地重庆市于1950年1月23日～29日召开了第一届各界人民代表会议，邓小平亲自出席会议并在29日会议闭幕时发表了讲话，内容主要涉及当前政府工作中所存在的困难以及克服困难的条件与办法。在谈及人民内部的团结问题时，邓小平指出，中国新民主主义革命阵营必须团结工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级和其他爱国分子，“团结的最好形式，就是各界人民代表会议或人民代表大会”。同时，邓小平对完善和健全重庆市各界人民代表会议的制度建设进行了指导，他提议：“以后这样的会三个月左右要开一次，而且要选出一个协商委員会进行经常的协商工作。我们相信这件工作做好了，就一定能够继续解决许多问题。”根据邓小平的安排，重庆市第一届各界人民代表会议分别于1950年6月12日～17日、10月23日～26日召开了第二次和第三次会议。这3次会议取得了良好的效果，重庆市军管会领导罗士高总结认为，市各界人民代表会议“在民主建政上，在一定时期的任务之决定与完成上，在政府与人民的联系上，在各界人民的团结一致上，各个方面都达到圆满的成就和起了极大推动的作用”。同时，重庆市第一次各界人民代表会议选举出来的协商委员会在一年的履职时间内共召开了18次会议，完成了经常性的协商工作，也得到了群众的认可。民主人士胡子昂表示，协商委员会“秉承代表会议的意旨，具体地为了贯彻代表会议决议的精神而努力，由于各方面的支持与赞助，使会议在协助政府推行政策方面，发展了适当的作用”。这些成绩的取得与邓小平对重庆市各界人民代表会议的重视和指导密不可分。
在民主建政过程中，不少地区各界人民代表会议的建立取得了极大成效，尤其是各主要城市的实践具有一定的典型示范作用。邓小平也及时总结经验，督促其他地区能够早日召开会议，推动全西南的民主建政进程。随着遵义、重庆、贵阳等地各界人民代表会议的召开，1950年2月6日，邓小平在西南局委员会第一次全会上的报告提纲中总结道：“筹备召开各界人民代表会议，这件事已引起各地注意，许多县市开了这种会议。重庆开得还好，已催问其他各地报告情况。”这次会议上，建立各界人民代表会议制度被确定为西南区的一项重要工作方针。会后不久，西南局于2月23日发出《关于迅速召开各界人民代表会议的指示》，要求各县加快召开各界人民代表会议，指出要把这一工作视为“团结新区各界人民，克服困难，开展各项工作的重要方法”。
西南局的工作方针掀起了建设各界人民代表会议制度的热潮。自1950年春起，市、县一级普遍召开了代表会议，成都市和昆明市分别于1950年3月和4月召开首届各界人民代表会议。同年6月～9月，川北区、川西区和川南区也分别召开省一级的第一届各界人民代表会议。除个别少数民族聚居区外，1950年3月～4月间，仅四川全省范围内就有133个县、市召开了各界人民代表会议的首次会议，会议主题多集中于接管工作、施政工作、征粮和剿匪上。第二次会议多在1950年7月～8月间召开，主题多集中于恢复与发展生产、调整工商业和税收、救济失业工人及失学失业知识分子、剿匪、反霸、减租等方面工作。通过召开各界人民代表会议，党政机关与群众间的联系进一步密切，政策能够迅速传达到普通群众中去;新生人民政权得到了进一步巩固，中国共产党在群众中的威信日益增长;同时也为后来向人民代表大会制度的演进积累了宝贵经验、奠定了坚实的基础。1950年10月，邓小平在回顾中华人民共和国成立一年以来西南地区的工作时，指出了民主政权建设的巨大成就，“各省市的各界人民代表会议及农民代表会议已普遍召开，人民的团结力量已见增强”。同年12月，邓小平在西南局第一次城市工作会议上的报告提纲中，对各界人民代表会议的制度建设再次表示：“一年来的实践证明，这是联系群众、解决问题、巩固统一战线的最好的形式。各地应总结经验，使之开得更好些，发挥的作用更大些。”
各界人民代表会议制度在西南各少数民族聚居区的实践也取得了显著成效。1951年1月，邓小平在西南军政委员会第二次全体会议上报告本年度工作任务时，强调了在少数民族地区采取谨慎稳重、逐步建立民族区域自治政权的建政方针，其中对云南少数民族聚居区的各界人民代表会议召开情况进行了总结：“云南丽江专区则于十月中旬举行了所属十三县二十五个民族的各族人民代表会议，会议检讨了各民族间与民族内部的不团结现象，表示今后永远在毛主席的领导下，亲密团结像一家人一样。”各地少数民族聚居区的各界人民代表会议制度建设也在邓小平的推动下随之加快，尤其是在省一级召开了各族各界人民代表会议，使西南地区的民族工作得到进一步发展。1951年5月11日～17日，西康省各族各界人民代表会议于雅安召开，出席会议的275名代表中，少数民族代表共90名。1951年7月9日～16日，贵州省第一届各族各界人民代表会议于贵阳召开，出席会议的529名代表中，少数民族代表共136人。1951年8月9日，云南省在筹备召开第一届各界人民代表会议第二次会议时，为加强民族团结，并根据省内少数民族聚居的特点，特意在各界人民代表会议之前加上“各族”二字，同时增加了与会代表中的少数民族代表比例。1951年11月22日～28日，云南省第一届第二次各族各界人民代表会议在昆明召开，参会的1156名代表中，有少数民族代表421人，包括了46个民族。在少数民族聚居区的各级市、县、专区所召开的各族、各界人民代表会议中，各民族均能有一定数目的代表参加会议，听取报告、讨论政府工作并发表意见。少数民族群众也能够通过会议深刻认识到中华人民共和国成立后本地区呈现出的崭新气象，对新生人民政权的发展建立起较为清晰的认识，从而在政治上、组织上保障了民族团结，增强了各族群众对中国共产党的信心和认同感。
在主政西南的两年多时间里，邓小平十分关注各界人民代表会议在民主建政中的重要地位，他按照党中央和毛泽东的各项指示精神，结合西南的社会环境和重点工作，全面推动了各界人民代表会议制度体系的建立和完善，对西南地区的民主建政作出了突出贡献。西南地区各界人民代表会议制度的建设过程，既是中华人民共和国成立初期地方人民政权和统一战线建设的成功实践，也是西南人民开始当家作主的生动诠释，其中所蕴含的发扬人民民主、走群众路线等价值理念和工作方法，对今天健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治亦有着历史的借鉴和启示意义。
[关键词]邓小平;主政西南;民主建政;各界人民代表会议
[中图分类号]A849 [文献标识码]A [文章编号]2096-0921（2018）03-0013-09
各界人民代表会议是解放战争时期党政机关团结、联系群众的主要途径，也是中华人民共和国成立初期地方民主政权建设的中心环节，在普选产生的人民代表大会召开之前代行其职权。邓小平在主政西南期间，按照中共中央关于民主建政的指示和要求，结合重点工作制定出建设各界人民代表会议制度的具体措施，推动各界人民代表会议的建立和完善，迅速地巩固了新生的人民政权，为开创西南地区稳定发展的新局面作出了历史性贡献。
一、明确强调各界人民代表会议制度在西南地区的实践意义
各界人民代表会议作为民主建政的主要形式，早在解放战争时期就已在东北、华北等解放区建立起来，并取得了良好成效。随着实践经验的不断丰富，中共中央对各界人民代表会议制度的重要性的认识也愈加深入。1948年4月，毛泽东在晋绥干部会议上肯定了人民代表会议的建政模式，并要求“这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会”。1949年8月，中共中央发出指示，要求在3万以上人口的城市及各县一律召开代表会议，其中提出：“借此以使……党的组织和各界人民代表亲密结合，经过他们去团结各界人民，克服困难，恢复和发展生产，并克服党的领导机关中的许多人只相信少数人的党内干部会议，不相信人民代表会议的官僚主义作风。”在中共中央和毛泽东规划的民主建政的设计中，各界人民代表会议具有地方权力机关的性质，是人民代表大会的准备与雏形，并对发扬人民民主、动员联系群众和稳定社会秩序等方面的工作有着关键的促进作用。
党中央对民主建政的重视与指导，使邓小平在向西南地区进军途中便已认识到各界人民代表会议制度的实践意义。他在思考如何解放和接管西南地区的过程中，多次提出要建立各界人民代表会议，以联系群众，解决具体问题。1949年7月，邓小平在与毛泽东进行两次谈话后致信华东局负责同志，谈到工厂复工、学校内迁等问题时，邓小平认为，对待私人工厂，“必须与各阶级（人民代表会）共同讨论，共同决定，大家负责”。同年9月20日，邓小平于南京给西南服务团团员作进军西南的动员报告，提出克服西南地区的困难必须掌握好“三大法宝”。在提及第三个法宝“搞好统一战线”时，邓小平表示：“我们可以用各界人民代表会议的形式来联系群众”，“以宣传我们的主张，提出问题，大家讨论，求得解决”。在这一阶段，邓小平主要从理论上强调了实施各界人民代表会议制度的必要性，将各界人民代表会议定位为团结、联系群众的重要途径，重视其政治民主协商和宣传党的政策等职能，这也与党中央要求在解放初期召开各界代表会议加强联系群众的指示内容相一致。
随着西南解放进程的加快，邓小平开始从实践层面推动各界人民代表会议在新解放城市建立。1949年10月13日，毛泽东将华东局关于松江县召开各界人民代表会议的经验总结报告转发给其他中央局负责人，并起草电文敦促各地加快设立代表会议，其中要求各中央局领导，“务望仿照办理，抓紧去做。并请你们选择一个县，亲自出席，取得经验，指导所属”。邓小平收到毛泽东的来电后，立即开始着手在西南地区推广各界人民代表会议制度。后来他又于1950年1月亲自出席了重庆市各界人民代表会议，反映出对中央精神的深刻领会。同年11月12日，贵阳解放前夕，邓小平为二野前委起草了关于贵州新区工作策略的电文，其中指出“认为市的和县的各界代表会议以早开为好”。邓小平之所以重视各界人民代表会议制度，也是客观环境所致，由于“我们一进入城市就有许多困难问题摆在面前，如货币问题、物价问题、工资问题等等，在乡村首先就有很大的借粮问题和货币问题、治安问题等等”，因此，“迅速召开代表会议来解决这些问题，不但比在党内解决好，而且也比座谈会的方式好”。从中可以看出，由于当时新解放区的局势错综复杂，地方生产、生活秩序恢复和党政机关创设运行需要一定的时间，立刻召开由普选产生的人民代表大会的条件尚未成熟，邓小平希望通过各界代表会议用“开门建政”的方式，迅速打开工作局面，解决接管城市时的实际困难。
邓小平深刻认识到各界人民代表会议的准政权机关属性，将其作为地方民主建政的中心环节加以实施，并考虑到城乡不同环境中召开会议时的工作重点。一方面，西南解放后，土地改革运动亟需进行，恢复国民经济也必须发挥农业生产的基础性作用。邓小平首先将各界人民代表会议作为农村政权建设的重要内容，以迅速稳定农村环境，调动农民的生产积极性。1949年10月27日，在西南服务团云南支队干部大会上，邓小平提出：“我们可以召开农民代表会议来讨论合理负担，从中识别好坏分子，组成新的政权去代替保甲。”1950年5月9日，邓小平出席中共中央西南局委员会第二次全会时表示：“要组织和健全农民协会，建立或健全农民代表会及人民代表会议制度，使农民代表会议实际上起政权的作用;县各界人民代表会议，要逐渐起人民代表大会的作用。”另一方面，由于城市在恢复和发展经济中的地位逐步凸显，邓小平也多次强调各界人民代表会议制度对于城市建政工作的重要作用。1950年12月，在西南局第一次城市工作会议上，邓小平指出，在城市中“加强各方面的统一战线工作”，要做的工作很多，必须“用代表会议的方法去组织、团结和教育市民，参加城市的管理和建设工作”。1951年4月，在西南局第二次城市工作会议上，邓小平再次强调：“关于民主建政问题，大城市区代表会议很重要。”邓小平的表述反映出各界人民代表会议的两项基本职能：一是人民参与政权建设、管理与决定地方事务的组织形式;二是建立统一戰线和团结教育群众重要途径。而邓小平阐述各界人民代表会议的建政功能时，又区分了会议在城乡民主建政中的各自侧重点：农村中，因土改、剿匪、征粮等运动，必须建立起群众选举和拥护的政权机构进行领导，所以代表会议要充分发挥决定和管理地方事务的职权;而城市中，环境尚未稳定，民众缺乏对新政权的了解，因此代表会议还要兼顾到协议机关性质，通过其听取群众意见，宣传政策，增进政府与人民间的互动。 邓小平不仅阐释了在西南城乡建立各界人民代表会议的必要性，同时将这一制度形式运用到少数民族聚居区，积极探索出一条实现各民族人民当家作主、促进民族团结的政权建设新路。1950年7月，邓小平在欢迎来访的中央民族访问团时，结合各界人民代表会议的实践成效表示，少数民族地区实行民族区域自治和成立联合政府，“通过代表会议征求意见，商量研究，可以避免主观地决定问题”。同年11月，邓小平在向中共中央汇报在少数民族地区谨慎决定进行减租退押和土改工作时，提出“广泛运用民族代表会议的形式，去团结教育和争取少数民族，调解民族间的纠纷”。这一意见得到了毛泽东的肯定，并转批各中央局、分局，要求各地注意研究，酌情采纳。
邓小平充分领会中共中央于新解放地区实施各界人民代表会议制度的指示精神，在进军和主政西南时期对建立这一制度形式的重要意义进行了多次强调。通过邓小平的重视和推动，西南地区的各界人民代表会议制度逐步发展完善，配合并促进了巩固民主政权、建设统一战线和团结少数民族等工作的全面开展。
一、贯彻实施各界人民代表会议制度建设的具体原则
关于各界人民代表会议的组织机构、代表构成、职权范围等具体原则，中共中央在解放战争时期就已总结各地的实践经验，发布指示予以明确规定。中华人民共和国成立后，中央人民政府委员会第四次会议于1949年12月2日通过了《省、市各界人民代表会议的组织通则》，进一步规范了各级代表会议的运作。邓小平在西南地区各界人民代表会议制度的建立和发展过程中，按照中央文件及各项法令条文的规定，并结合实际情况贯彻制定了召开会议的相关原则，推动西南地区民主建政的进程。
中华人民共和国成立初期，由于各级政治协商委员会尚未设立，因此各界人民代表会议承担着地方统一战线的机构职能。同时，作为民主建政的组织形式，各界人民代表会议也必须广泛吸收各阶级阶层、社会界别的代表参加，才能达到团结动员群众、争取“中间阶级”支持、获取各方意见的目的。1949年10月底，邓小平在华中局会议上谈及学习、贯彻毛泽东统一战线思想时，针对当时党内在组织上出现的一些不良倾向，即列举出毛泽东关于上海工作的批示，“一般工作做得好，但在对待旧人员，迟迟不召开代表会议，接管中‘清一色’”，邓小平表示“这些问题上做得不好，要提到思想上策略上来检讨”。这表明邓小平已从其他地区的经验教训中认识到会议代表组成的重要性。毛泽东曾指出，各界人民代表会议的代表结构，“党员均不要太多，以能保证通过决议为原则。大体上，党员及可靠左翼分子，略为超过二分之一即够，以便吸收大批中间分子及少数不反动的右翼分子，争取他们向我们靠拢”。邓小平也对各界人民代表会议的代表结构多次发出指示，以纠正地方执行过程中存在的偏差，保证会议能够充分体现出民主的实质。1950年2月，邓小平总结了中华人民共和国成立以来西南地区的农村工作情况后要求：“有意识地团结一批开明士绅，即地主阶级的左翼，吸收他们当代表，当协商委员，并吸收一些到政府部门中工作。”1950年3月，邓小平在为西南局起草的《关于川北遂宁县各界人民代表会议存在关门主义问题给各地党委的指示》中，对各界人民代表会议的会议代表构成问题进一步指出：“必须广泛地吸收各界具有代表性的人物参加……只有具备了这样广泛代表性，而又能真正发挥民主的会议，才能称之为各界人民代表会议。”邓小平阐明了各界人民代表会议必须具备广泛而坚实的群众基础，与会代表不仅要有党、团员和群众中的积极分子，还要吸纳有较高声望的社会人士参与，这才是民主建政的应有之义。
要将各界人民代表会议建设成为能够真正代表群众利益的机构，必须赋予其相应的职权，将地方发展建设中的重要事务交会议讨论，以集思广益，形成共识。对于当时西南地区的重、难点工作，邓小平认为应通过各界人民代表会议统一意见，夯實群众基础后再拟定政策。1950年6月，邓小平主持召开的西南局常委办公会议研究下半年工作时决定：“反霸打击面要小，方法是说理斗争，组织人民法庭，反对乱打乱杀，利用统一战线、代表会等形式进行。”同年7月，邓小平又一次强调：“任何时候都要充分运用召开各界人民代表会议的方法。有关清匪、反霸、减租的方针及实施细则，应交到会议上讨论和通过，使更多的人站在我们这方面来。”邓小平尤为关心各界人民代表会议的职权履行情况，也是基于实际工作的考虑。在“三反”运动中，邓小平总结了区、乡两级开展运动的经验并上报中央，其中提出，将区、乡干部集中到县里，一面反省坦白，一面在乡村发动群众检举，确定处理意见后，“由领导机关派人带他们回乡，召集专门的区、乡人民代表会议（不用群众大会形式）帮助他们坦白反省，再作出决议”，“达到保护大多数问题不大的干部的目的”。同时，不少地区的各界人民代表会议在条件成熟后开始代行人民代表大会职权，初步行使决定、选举、监督等政治权利。邓小平注意到，各界人民代表会议的管理职能不仅在于议决地方事务，还应通过会议来决定政府工作，选举政府成员，使群众意愿转化为政府行动。1950年7月，邓小平在起草《关于禁绝鸦片烟毒的实施办法》时规定，“所有缴呈或没收之烟土，一律由各县、市人民政府协同禁烟委员会及人民代表会议机关点清数目，当众全部焚毁”，“各级人民政府应协同人民团体，进行广泛的禁烟禁毒宣传。……各县、市人民代表会议应做专题讨论，做出切合于当地之决议，交由禁烟禁毒委员会施行”。这些举措，既反映出民主政权建设的内在要求，也使党的政策为群众所了解和接受，促进了各项运动的深入发展。
由于各界人民代表会议制度的实践经验主要产生在内地，邓小平根据中央指示精神和西南的社风民情，对各界人民代表会议制度在少数民族地区的施行原则进行了深入的思考。1950年11月，邓小平在欢迎参加中华人民共和国成立一周年庆祝活动后归来的西南民族代表团时表示：“各地要召开各族人民代表会议，让代表们来讨论各少数民族人民自己的问题，而且每年要定期开会。”1951年5月，邓小平为西南军政委员会起草了《关于云南少数民族地区政权建设的指示》，对云南省专区一级各族人民代表会议的基本原则进行了详细规定。其中要求为避免增加政权层次，也为消除上下隔离、降低行政效能之弊，经过各族人民代表会议选举产生了政府委员会的专区不宜定为一级政权。专区各族人民代表会议的职权为“听取和审议专员（代表委员会）关于执行省政府各项政令情况的报告，讨论有关各民族间的团结问题和关系到全专区性质的地方行政问题，选举专区人民政府委员会”;其代表名额“按照各族人口比例选派”;其召开时间“一年一次即可，遇有重大问题则召集临时代表会议”。邓小平作出的指示和领导制定的政策文件对少数民族地区各界人民代表会议的制度化、规范化运行起到了重要作用。 邓小平在西南地区各界人民代表会议制度逐步完善的过程中，按照中央关于民主建政的要求，坚决贯彻了各界人民代表会议制度建设的各项原则。从邓小平的论述中可以看出，他在中央指示精神的基础上，更侧重于结合西南地区的具体环境和重点工作进行落实，这使得各界人民代表会议的运行更为高效和贴近实际，成为地方民主政权和统一战线建设的有效制度保障。
三、指导推动西南地区各界人民代表会议制度体系的逐步完善
在主政西南期间，邓小平不仅强调各界人民代表会议的实践意义和贯彻具体原则，还通过及时发布指示、推广典型经验、亲自出席会议等方式，指导各界人民代表会议的召开和运行。在邓小平的推动下，西南地区各界人民代表会议的制度体系也逐步建立并不断完善。
邓小平在进军西南时便对建立各界人民代表会议制度的重要意义进行了强调，因此，一些主要城市在解放后不久便召开了首届代表会议。西南局所在地重庆市于1950年1月23日～29日召开了第一届各界人民代表会议，邓小平亲自出席会议并在29日会议闭幕时发表了讲话，内容主要涉及当前政府工作中所存在的困难以及克服困难的条件与办法。在谈及人民内部的团结问题时，邓小平指出，中国新民主主义革命阵营必须团结工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级和其他爱国分子，“团结的最好形式，就是各界人民代表会议或人民代表大会”。同时，邓小平对完善和健全重庆市各界人民代表会议的制度建设进行了指导，他提议：“以后这样的会三个月左右要开一次，而且要选出一个协商委員会进行经常的协商工作。我们相信这件工作做好了，就一定能够继续解决许多问题。”根据邓小平的安排，重庆市第一届各界人民代表会议分别于1950年6月12日～17日、10月23日～26日召开了第二次和第三次会议。这3次会议取得了良好的效果，重庆市军管会领导罗士高总结认为，市各界人民代表会议“在民主建政上，在一定时期的任务之决定与完成上，在政府与人民的联系上，在各界人民的团结一致上，各个方面都达到圆满的成就和起了极大推动的作用”。同时，重庆市第一次各界人民代表会议选举出来的协商委员会在一年的履职时间内共召开了18次会议，完成了经常性的协商工作，也得到了群众的认可。民主人士胡子昂表示，协商委员会“秉承代表会议的意旨，具体地为了贯彻代表会议决议的精神而努力，由于各方面的支持与赞助，使会议在协助政府推行政策方面，发展了适当的作用”。这些成绩的取得与邓小平对重庆市各界人民代表会议的重视和指导密不可分。
在民主建政过程中，不少地区各界人民代表会议的建立取得了极大成效，尤其是各主要城市的实践具有一定的典型示范作用。邓小平也及时总结经验，督促其他地区能够早日召开会议，推动全西南的民主建政进程。随着遵义、重庆、贵阳等地各界人民代表会议的召开，1950年2月6日，邓小平在西南局委员会第一次全会上的报告提纲中总结道：“筹备召开各界人民代表会议，这件事已引起各地注意，许多县市开了这种会议。重庆开得还好，已催问其他各地报告情况。”这次会议上，建立各界人民代表会议制度被确定为西南区的一项重要工作方针。会后不久，西南局于2月23日发出《关于迅速召开各界人民代表会议的指示》，要求各县加快召开各界人民代表会议，指出要把这一工作视为“团结新区各界人民，克服困难，开展各项工作的重要方法”。
西南局的工作方针掀起了建设各界人民代表会议制度的热潮。自1950年春起，市、县一级普遍召开了代表会议，成都市和昆明市分别于1950年3月和4月召开首届各界人民代表会议。同年6月～9月，川北区、川西区和川南区也分别召开省一级的第一届各界人民代表会议。除个别少数民族聚居区外，1950年3月～4月间，仅四川全省范围内就有133个县、市召开了各界人民代表会议的首次会议，会议主题多集中于接管工作、施政工作、征粮和剿匪上。第二次会议多在1950年7月～8月间召开，主题多集中于恢复与发展生产、调整工商业和税收、救济失业工人及失学失业知识分子、剿匪、反霸、减租等方面工作。通过召开各界人民代表会议，党政机关与群众间的联系进一步密切，政策能够迅速传达到普通群众中去;新生人民政权得到了进一步巩固，中国共产党在群众中的威信日益增长;同时也为后来向人民代表大会制度的演进积累了宝贵经验、奠定了坚实的基础。1950年10月，邓小平在回顾中华人民共和国成立一年以来西南地区的工作时，指出了民主政权建设的巨大成就，“各省市的各界人民代表会议及农民代表会议已普遍召开，人民的团结力量已见增强”。同年12月，邓小平在西南局第一次城市工作会议上的报告提纲中，对各界人民代表会议的制度建设再次表示：“一年来的实践证明，这是联系群众、解决问题、巩固统一战线的最好的形式。各地应总结经验，使之开得更好些，发挥的作用更大些。”
各界人民代表会议制度在西南各少数民族聚居区的实践也取得了显著成效。1951年1月，邓小平在西南军政委员会第二次全体会议上报告本年度工作任务时，强调了在少数民族地区采取谨慎稳重、逐步建立民族区域自治政权的建政方针，其中对云南少数民族聚居区的各界人民代表会议召开情况进行了总结：“云南丽江专区则于十月中旬举行了所属十三县二十五个民族的各族人民代表会议，会议检讨了各民族间与民族内部的不团结现象，表示今后永远在毛主席的领导下，亲密团结像一家人一样。”各地少数民族聚居区的各界人民代表会议制度建设也在邓小平的推动下随之加快，尤其是在省一级召开了各族各界人民代表会议，使西南地区的民族工作得到进一步发展。1951年5月11日～17日，西康省各族各界人民代表会议于雅安召开，出席会议的275名代表中，少数民族代表共90名。1951年7月9日～16日，贵州省第一届各族各界人民代表会议于贵阳召开，出席会议的529名代表中，少数民族代表共136人。1951年8月9日，云南省在筹备召开第一届各界人民代表会议第二次会议时，为加强民族团结，并根据省内少数民族聚居的特点，特意在各界人民代表会议之前加上“各族”二字，同时增加了与会代表中的少数民族代表比例。1951年11月22日～28日，云南省第一届第二次各族各界人民代表会议在昆明召开，参会的1156名代表中，有少数民族代表421人，包括了46个民族。在少数民族聚居区的各级市、县、专区所召开的各族、各界人民代表会议中，各民族均能有一定数目的代表参加会议，听取报告、讨论政府工作并发表意见。少数民族群众也能够通过会议深刻认识到中华人民共和国成立后本地区呈现出的崭新气象，对新生人民政权的发展建立起较为清晰的认识，从而在政治上、组织上保障了民族团结，增强了各族群众对中国共产党的信心和认同感。
在主政西南的两年多时间里，邓小平十分关注各界人民代表会议在民主建政中的重要地位，他按照党中央和毛泽东的各项指示精神，结合西南的社会环境和重点工作，全面推动了各界人民代表会议制度体系的建立和完善，对西南地区的民主建政作出了突出贡献。西南地区各界人民代表会议制度的建设过程，既是中华人民共和国成立初期地方人民政权和统一战线建设的成功实践，也是西南人民开始当家作主的生动诠释，其中所蕴含的发扬人民民主、走群众路线等价值理念和工作方法，对今天健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治亦有着历史的借鉴和启示意义。