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摘要：乡镇财政作为最基层的一级财政，其职能也随着国家财政政策的不断调整而转变。近年来，随着我国农村经济的快速增长，社会各项事业的需求在不断提高，使乡镇财政负担的工作责任更重，任务更加艰巨，如何克服财政发展中面临的新问题、新矛盾，是摆在当前乡镇做好各项工作的新课题。
关键词：乡镇财政；问题；措施
泗门镇地处宁绍平原中部，位于姚西北的中心，濒临杭州湾，是一座悠久历史和现代文明交相辉映的中心城镇。全镇总面积66.3平方公里，辖16个行政村、4个社区，常住人口超11万人。是一座悠久历史与现代文明交相辉映的浙东古镇，曾先后获得“全国综合实力百强镇、全国文明镇、国家卫生镇、全国优秀乡镇、国家级生态镇”等十多个国家级荣誉称号。2014年全镇实现地区生产总值75.1亿元，全社会固定资产投资39.73亿元，农民人均纯收入28593元。2009年12月，被列为首批宁波卫星城市试点单位，2010年4月，被中央编办确定为全国行政管理体制改革试点镇。2010年12月，被省委、省政府确定为省小城市培育试点单位，2014年5月被列入宁波城乡一体化改革试点镇。
2014年泗门镇财政总收入8.04亿元，比2011年的5.73亿元，增长40.31%，财政公共预算收入由2011年的2.51亿元，增长到3.67亿元，增长了46.22%； 2011～2014年财政本级收入11.66亿元；2011～2014年财政可用收入24.93亿元；2011～2014年“三农”支出达22.41亿元，占四年财政可用收入的89.89%，为本镇加快推进新农村建设步伐，提高人民群众日益增长的精神和物质文化需求作出了积极的努力。
一、乡镇财政面临的困难和矛盾
（一）事权与财权不对称
伴随着“扩权强镇”战略，乡镇经济实力不断加强，大部分乡镇经济实现和摆脱了“保开门”的局面，部分乡镇的可用资金甚至以超过了中西部地区一个县甚至地级市的水平，成为“富裕型”镇乡。泗门镇2010年乡镇金库的建立，乡镇收入体制由2009年的市级地方超收100%留成（余姚市级80%，上缴宁波20%不返），并上解超收分成中30%的转移支付，变成按2009年地方级收入实绩为基数，超收全额分成（包括宁波20%部分）。出让金收入比2009年体制增加二项：偿债准备金按收益10%返回，城镇廉租住房保障金按净收益10%返回。体制支出按2009年教育、民政、社保、卫生、计生及市级财政本级支出为基数，新增部分由泗门承担。2014年泗门镇地方财政收入36640万元，教育费附加1417万元，按2009年前的体制测算可分成14709万元，按现有体制分成31567万元，增长114.61%。2014年教育、民政、社保、卫生、计生及市级财政本级下放支出为13143万元，比2009年下放基数5297万元，增长148.21%。随着金融危机造成税收减少，楼市地市低迷，国家实施严格的土地政策影响，乡镇除土地出让金外基本没有收入来源，而土地出让金又不是经常性收入，由于事权与财权的不配比，导致农村基础设施建设、社会治安、环境保护、五水共治、教育、文化和医疗卫生、社会保障等支出所造成的压力日益加大。
（二）乡镇政府对财政职能定位模糊及财政工作的重要性认识不足
乡镇财政处于我国五级财政体系最末端，它区别于其他级别财政的最大特点是，财政所既是乡镇一级财政的管理者，又是乡镇政府财务的执行者，财政与财务职能集于一身，难以分清。从管理体制上看，镇乡长既作为分管财政的主要领导，又作为镇乡政府的法定代表人，左手管财政，右手管财务，“财政”与“财务”难以区分，在预算管理体制不健全的情况下，财政所更多表现为“财务”职能，而“财政”职能被大大淡化，由此带来镇乡财政管理粗放、财政预算刚性不强、预算编制与预算执行“两张皮”等不规范现象。
乡镇政府对财政工作的重要性认识不足，认为乡镇财政的职能仅是发钱、报账，同时由于乡镇主要领导任期较短，对财政知识和财政纪律了解不深，对财政预算和会计管理工作的认识不到位，致使乡镇财政在机构建设、人员配备、干部自身发展、晋升等基础关键环节缺少支持。
（三）乡镇财政制度尚不完善
随着公共财政管理改革的不断深化和财政科学化、精细化管理的不断推进，迫切要求乡镇从制度层面对财政管理工作加以规范。但部分乡镇对制度建设不够重视，制度不健全或不及时更新完善，习惯于凭工作经验和约定俗成的规则来办事，财政工作缺乏制度约束和规范。对已有制度执行不力，管理有待强化。如预算管理制度执行尚欠规范，预算编制粗放，形同虚设，执行随意性大，长官意识干预预算执行比较普遍；又如基本建设管理制度执行有待加强，实际操作中缺少对工程预算、招投标、施工合同、变更联系单等关键环节的审核，存在工程实际投资大大超概算的情况，财政所在工程项目资金管理上较为被动。
（四）乡镇财政监督缺乏
乡镇财政监管工作基本上还是以合法、合规性为监督管理的目标，而不是以提升效益、改进管理、推进改革、促进发展为落脚点，往往只重视了监督检查和管理的过程与形式，而忽略了长效机制的创新，对如何通过监督手段改进管理、完善制度以及提高资金使用效益等缺乏探索动力。
乡镇一般都将组织财政收入的职能放在首要考核环节，普遍存在着重收入管理、轻支出管理的问题，支出管理的主要精力放在会计核算和应付日常工作，本应作为乡镇政府财政财务综合管理部门的监管职能被淡化，难以做到对乡镇范围内各项财政资金使用实施监督，没有较好地履行财政支出的精细化管理等职能，仅仅成为资金拨付的“中转站”。
二、解决乡镇财政目前存在的困难和矛盾
（一）完善财政体制，扩大乡镇财力
财政学上事权财权匹配的基本原则是先确定事权再匹配财权，即遵循“权随事走，财由事定”的原则，当事权下放后，财权如果不下放，势必导致乡镇经济社会良性发展收到阻碍。事权和财权匹配后，由乡镇来提供公共产品和服务将更有效率，出台各类民生扶持政策也更为科学，能有效促进经济社会又好又快发展。以财权与事权相匹配为目标，根据市级财政与乡镇财政收入共享、增量倾斜、超收激励的原则，降低收入基数，提高乡镇财力占经常性收入比重，进一步调动乡镇发展经济，增收节支的积极性，实现市、镇两级政府收益最大化。乡镇应加大招商力度，会同税务部门积极开辟税源，加强政府所拥有的房屋、土地资产的管理，出台《国有资源（资产）有偿使用收入管理办法》，强化征管，保证财政收入的应收尽收。 （二）深化预算制度管理，提高财政资金使用效率
1. 提高预算编制质量，强化预算约束性。按“综合平衡、科学安排；从严从紧、公开透明；规范执行、厉行节约；统筹兼顾、突出重点；精编细编、注重绩效”原则编制预算，注重对预算部门的政策辅导，使预算部门及时了解财政政策变化相关知识，出台会议费、差旅费、培训费等财务管理规定，完善因公出国、公务用车制度，健全厉行节约反对浪费长效机制。严格管理四大块的支出：一是要加强对包干经费的管理，做到与上年基数只减不增，结余归零；二是各线专项支出要严格控制，不突破上年基数，该减的减，该压缩的压缩，以不影响正常工作为原则；三是各项建设按轻重缓急落实具体计划，根据财政的收入状况，对一些建设项目不能注重形象，要注重实质，既要符合事业发展的需要，又要做到量力而行；四是新农村建设优惠政策要明确政府和市场的边界，规范市场秩序，维护市场统一，提高资源配置的效率，严格按规范财政支出优惠政策给予补助。
2. 树立法制观念，积极推行阳光财政。新《预算法》条款多处体现控制政府权限，规范预算管理的内容，各级政府不仅是管理主体，同时也是被监督的对象，因此要大力推进乡镇预决算和“三公”经费预决算公开，并且要明确基本支出和项目支出具体内容，自觉接受社会各界的监督。
（三）完善财政制度建设，提高综合绩效管理
1. 建立健全绩效评估机制，提高绩效管理水平。乡镇政府财务管理部门加强对预算资金的绩效管理工作，从制度到人员，在乡镇政府内部建立全方位覆盖的绩效评估机制，健全相关的配套制度。同时，要根据资金使用的不同方向以及效果进行绩效指标的确定，实现对绩效管理的分层与分类[3]。另外，严格规范绩效考评流程，确立明确的考核标准，提高考核全过程科学性。充分发挥社会力量，通过与科研机构的加强合作，根据人大、政协以及相关的专业财政审计部门，建立健全预算绩效运行管理机制与联合评审机制，促进绩效管理水平的进一步提升。
2. 积极推进乡镇财政规范化建设，不断加强乡镇财政公共服务能力。规范化建设是推进财政事业发展的重要抓手，制定乡镇规范化考核办法，结合乡镇体制改革，进一步细化预算编制，清理财政往来款，归并撤销资金性质相似的财政专户，开展国库集中支付，充分利用统发工资系统、固定资产软件、财政供养人员软件、小蜜蜂财务软件、部门报表软件来规范国库资金管理，使乡镇财政资金在分配管理上更加透明、公开、规范，努力提高乡镇财政资金的使用效率。
（四）规范财政债务管理，防范化解财政风险
随着小城市建设、卫星由镇到城的推进，基础设施建设、生态环境、社会保障体系等民生投入需要大量资金。尽管泗门在各乡镇中财力相对较强，但要实现政府各项指标，凭现有财力远远不够，产生一定的债务不可避免。必须始终正确处理好建设与负债的关系，要通过旧城拆迁、城区内企业搬迁、建成区范围内土地征用储备，预测本级政府可偿债资产，防范财政债务风险。
（五）协调部门关系，积极推进各项事业发展
财政工作有时是一项做难人的工作，为了确保政府工作的顺利实施，要充分发挥财政的监督协调作用，积极处理好与各部门之间的关系，要管好干好每一件事，光靠财政是不够的，要大家来共同努力，这就要其他部门对财政的工作给予配合、支持，理解对财政工作规范性、严肃性的要求。
（六）加强队伍建设，明确各自职责任务
在提高财政干部队伍建设，加强业务水平的同时，要落实人员的工作职责任务，充分调动财政人员的工作积极性，就是对干部既要管好又要用好，使工作中有一个团结协作的良好氛围。
三、结语
新时期以来，乡镇财政工作面临着诸多的新的问题，同时也面临着新的机遇。作为财政工作人员，我们应该贯彻党和国家的领导，本着为民服务的精神，不断学习，不断进取，建设一支能适应财政工作的高素质人员队伍，为全面推进社会主义新农村建设而努力。
参考文献：
[1]邹国华.浅谈如何加强乡镇财政管理[J].行政事业资产与财务，2012（10）.
[2]阮成敏.顺应形势转变职能，不断开创乡镇财政工作新局面[J].现代经济信息，2010（04）.
[3]张晓娜.财政基层培训长效机制的实践与探索[J].西部财会，2013（07）.
（作者单位：浙江省余姚市泗门镇财政局）
关键词：乡镇财政；问题；措施
泗门镇地处宁绍平原中部，位于姚西北的中心，濒临杭州湾，是一座悠久历史和现代文明交相辉映的中心城镇。全镇总面积66.3平方公里，辖16个行政村、4个社区，常住人口超11万人。是一座悠久历史与现代文明交相辉映的浙东古镇，曾先后获得“全国综合实力百强镇、全国文明镇、国家卫生镇、全国优秀乡镇、国家级生态镇”等十多个国家级荣誉称号。2014年全镇实现地区生产总值75.1亿元，全社会固定资产投资39.73亿元，农民人均纯收入28593元。2009年12月，被列为首批宁波卫星城市试点单位，2010年4月，被中央编办确定为全国行政管理体制改革试点镇。2010年12月，被省委、省政府确定为省小城市培育试点单位，2014年5月被列入宁波城乡一体化改革试点镇。
2014年泗门镇财政总收入8.04亿元，比2011年的5.73亿元，增长40.31%，财政公共预算收入由2011年的2.51亿元，增长到3.67亿元，增长了46.22%； 2011～2014年财政本级收入11.66亿元；2011～2014年财政可用收入24.93亿元；2011～2014年“三农”支出达22.41亿元，占四年财政可用收入的89.89%，为本镇加快推进新农村建设步伐，提高人民群众日益增长的精神和物质文化需求作出了积极的努力。
一、乡镇财政面临的困难和矛盾
（一）事权与财权不对称
伴随着“扩权强镇”战略，乡镇经济实力不断加强，大部分乡镇经济实现和摆脱了“保开门”的局面，部分乡镇的可用资金甚至以超过了中西部地区一个县甚至地级市的水平，成为“富裕型”镇乡。泗门镇2010年乡镇金库的建立，乡镇收入体制由2009年的市级地方超收100%留成（余姚市级80%，上缴宁波20%不返），并上解超收分成中30%的转移支付，变成按2009年地方级收入实绩为基数，超收全额分成（包括宁波20%部分）。出让金收入比2009年体制增加二项：偿债准备金按收益10%返回，城镇廉租住房保障金按净收益10%返回。体制支出按2009年教育、民政、社保、卫生、计生及市级财政本级支出为基数，新增部分由泗门承担。2014年泗门镇地方财政收入36640万元，教育费附加1417万元，按2009年前的体制测算可分成14709万元，按现有体制分成31567万元，增长114.61%。2014年教育、民政、社保、卫生、计生及市级财政本级下放支出为13143万元，比2009年下放基数5297万元，增长148.21%。随着金融危机造成税收减少，楼市地市低迷，国家实施严格的土地政策影响，乡镇除土地出让金外基本没有收入来源，而土地出让金又不是经常性收入，由于事权与财权的不配比，导致农村基础设施建设、社会治安、环境保护、五水共治、教育、文化和医疗卫生、社会保障等支出所造成的压力日益加大。
（二）乡镇政府对财政职能定位模糊及财政工作的重要性认识不足
乡镇财政处于我国五级财政体系最末端，它区别于其他级别财政的最大特点是，财政所既是乡镇一级财政的管理者，又是乡镇政府财务的执行者，财政与财务职能集于一身，难以分清。从管理体制上看，镇乡长既作为分管财政的主要领导，又作为镇乡政府的法定代表人，左手管财政，右手管财务，“财政”与“财务”难以区分，在预算管理体制不健全的情况下，财政所更多表现为“财务”职能，而“财政”职能被大大淡化，由此带来镇乡财政管理粗放、财政预算刚性不强、预算编制与预算执行“两张皮”等不规范现象。
乡镇政府对财政工作的重要性认识不足，认为乡镇财政的职能仅是发钱、报账，同时由于乡镇主要领导任期较短，对财政知识和财政纪律了解不深，对财政预算和会计管理工作的认识不到位，致使乡镇财政在机构建设、人员配备、干部自身发展、晋升等基础关键环节缺少支持。
（三）乡镇财政制度尚不完善
随着公共财政管理改革的不断深化和财政科学化、精细化管理的不断推进，迫切要求乡镇从制度层面对财政管理工作加以规范。但部分乡镇对制度建设不够重视，制度不健全或不及时更新完善，习惯于凭工作经验和约定俗成的规则来办事，财政工作缺乏制度约束和规范。对已有制度执行不力，管理有待强化。如预算管理制度执行尚欠规范，预算编制粗放，形同虚设，执行随意性大，长官意识干预预算执行比较普遍；又如基本建设管理制度执行有待加强，实际操作中缺少对工程预算、招投标、施工合同、变更联系单等关键环节的审核，存在工程实际投资大大超概算的情况，财政所在工程项目资金管理上较为被动。
（四）乡镇财政监督缺乏
乡镇财政监管工作基本上还是以合法、合规性为监督管理的目标，而不是以提升效益、改进管理、推进改革、促进发展为落脚点，往往只重视了监督检查和管理的过程与形式，而忽略了长效机制的创新，对如何通过监督手段改进管理、完善制度以及提高资金使用效益等缺乏探索动力。
乡镇一般都将组织财政收入的职能放在首要考核环节，普遍存在着重收入管理、轻支出管理的问题，支出管理的主要精力放在会计核算和应付日常工作，本应作为乡镇政府财政财务综合管理部门的监管职能被淡化，难以做到对乡镇范围内各项财政资金使用实施监督，没有较好地履行财政支出的精细化管理等职能，仅仅成为资金拨付的“中转站”。
二、解决乡镇财政目前存在的困难和矛盾
（一）完善财政体制，扩大乡镇财力
财政学上事权财权匹配的基本原则是先确定事权再匹配财权，即遵循“权随事走，财由事定”的原则，当事权下放后，财权如果不下放，势必导致乡镇经济社会良性发展收到阻碍。事权和财权匹配后，由乡镇来提供公共产品和服务将更有效率，出台各类民生扶持政策也更为科学，能有效促进经济社会又好又快发展。以财权与事权相匹配为目标，根据市级财政与乡镇财政收入共享、增量倾斜、超收激励的原则，降低收入基数，提高乡镇财力占经常性收入比重，进一步调动乡镇发展经济，增收节支的积极性，实现市、镇两级政府收益最大化。乡镇应加大招商力度，会同税务部门积极开辟税源，加强政府所拥有的房屋、土地资产的管理，出台《国有资源（资产）有偿使用收入管理办法》，强化征管，保证财政收入的应收尽收。 （二）深化预算制度管理，提高财政资金使用效率
1. 提高预算编制质量，强化预算约束性。按“综合平衡、科学安排；从严从紧、公开透明；规范执行、厉行节约；统筹兼顾、突出重点；精编细编、注重绩效”原则编制预算，注重对预算部门的政策辅导，使预算部门及时了解财政政策变化相关知识，出台会议费、差旅费、培训费等财务管理规定，完善因公出国、公务用车制度，健全厉行节约反对浪费长效机制。严格管理四大块的支出：一是要加强对包干经费的管理，做到与上年基数只减不增，结余归零；二是各线专项支出要严格控制，不突破上年基数，该减的减，该压缩的压缩，以不影响正常工作为原则；三是各项建设按轻重缓急落实具体计划，根据财政的收入状况，对一些建设项目不能注重形象，要注重实质，既要符合事业发展的需要，又要做到量力而行；四是新农村建设优惠政策要明确政府和市场的边界，规范市场秩序，维护市场统一，提高资源配置的效率，严格按规范财政支出优惠政策给予补助。
2. 树立法制观念，积极推行阳光财政。新《预算法》条款多处体现控制政府权限，规范预算管理的内容，各级政府不仅是管理主体，同时也是被监督的对象，因此要大力推进乡镇预决算和“三公”经费预决算公开，并且要明确基本支出和项目支出具体内容，自觉接受社会各界的监督。
（三）完善财政制度建设，提高综合绩效管理
1. 建立健全绩效评估机制，提高绩效管理水平。乡镇政府财务管理部门加强对预算资金的绩效管理工作，从制度到人员，在乡镇政府内部建立全方位覆盖的绩效评估机制，健全相关的配套制度。同时，要根据资金使用的不同方向以及效果进行绩效指标的确定，实现对绩效管理的分层与分类[3]。另外，严格规范绩效考评流程，确立明确的考核标准，提高考核全过程科学性。充分发挥社会力量，通过与科研机构的加强合作，根据人大、政协以及相关的专业财政审计部门，建立健全预算绩效运行管理机制与联合评审机制，促进绩效管理水平的进一步提升。
2. 积极推进乡镇财政规范化建设，不断加强乡镇财政公共服务能力。规范化建设是推进财政事业发展的重要抓手，制定乡镇规范化考核办法，结合乡镇体制改革，进一步细化预算编制，清理财政往来款，归并撤销资金性质相似的财政专户，开展国库集中支付，充分利用统发工资系统、固定资产软件、财政供养人员软件、小蜜蜂财务软件、部门报表软件来规范国库资金管理，使乡镇财政资金在分配管理上更加透明、公开、规范，努力提高乡镇财政资金的使用效率。
（四）规范财政债务管理，防范化解财政风险
随着小城市建设、卫星由镇到城的推进，基础设施建设、生态环境、社会保障体系等民生投入需要大量资金。尽管泗门在各乡镇中财力相对较强，但要实现政府各项指标，凭现有财力远远不够，产生一定的债务不可避免。必须始终正确处理好建设与负债的关系，要通过旧城拆迁、城区内企业搬迁、建成区范围内土地征用储备，预测本级政府可偿债资产，防范财政债务风险。
（五）协调部门关系，积极推进各项事业发展
财政工作有时是一项做难人的工作，为了确保政府工作的顺利实施，要充分发挥财政的监督协调作用，积极处理好与各部门之间的关系，要管好干好每一件事，光靠财政是不够的，要大家来共同努力，这就要其他部门对财政的工作给予配合、支持，理解对财政工作规范性、严肃性的要求。
（六）加强队伍建设，明确各自职责任务
在提高财政干部队伍建设，加强业务水平的同时，要落实人员的工作职责任务，充分调动财政人员的工作积极性，就是对干部既要管好又要用好，使工作中有一个团结协作的良好氛围。
三、结语
新时期以来，乡镇财政工作面临着诸多的新的问题，同时也面临着新的机遇。作为财政工作人员，我们应该贯彻党和国家的领导，本着为民服务的精神，不断学习，不断进取，建设一支能适应财政工作的高素质人员队伍，为全面推进社会主义新农村建设而努力。
参考文献：
[1]邹国华.浅谈如何加强乡镇财政管理[J].行政事业资产与财务，2012（10）.
[2]阮成敏.顺应形势转变职能，不断开创乡镇财政工作新局面[J].现代经济信息，2010（04）.
[3]张晓娜.财政基层培训长效机制的实践与探索[J].西部财会，2013（07）.
（作者单位：浙江省余姚市泗门镇财政局）