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[摘 要]近些年来随着经济水平的发展，我国城市化进程加快，这就使得土地利用压力在不断地加大，如何加大土地资源利用率，发挥出城市用地的潜力，节约集约利用城市土地就成为我国各项工作的重点环节。本文对土地节约集约内涵进行了概述，进而对我国城市土地利用存在的问题及对策展开了分析论述。
[关键词]土地节约集约利用 问题 对策
中图分类号：G52 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）25-0193-01
前言：对于地少人多，土地资源相对匮乏的中国，有限的土地资源必须要进行集约使用，特别是在城市建设的发展中，土地集约化是一个长期的动态过程，土地，作为未来城市发展建设的重要力量，只有加强土地管理，调整用地结构，走土地集约化道路，提高土地的使用率，才能促进城市健康、有序、和谐发展。然而由于土地供求调控制度上的缺失等方面的原因，导致我国土地资源浪费严重。因此现阶段加强城市土地资源的节约与集约利用分析，探讨加强土地资源节约与集约利用的主要措施显得尤为必要。
一、土地节约与集约利用的内涵
土地集约利用是一个相对概念，它的提出是相对于传统的粗放用地模式；同时，土地集约利用是一个动态过程，随着经济社会的发展，人们改造世界和利用自然的能力不断增强，土地的承载能力也会不断提高，不同历史时期有不同的土地利用集约度。土地节约与集约利用不是简单指对土地资源的节约使用，而应该有三个方面的内容，即土地资源的节约利用，土地资源的集约化利用以及土地资源的高效利用。其中土地资源的节约利用是指各项建设活动都要尽量节省用地，想方设法地不占用或少占用耕地、林地等；土地资源的集约利用是指每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；土地资源的高效利用是指通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
综上所述，土地节约集约利用的内涵可以从狭义和广义两个方面来理解。从狭义上理解，土地集约利用就是指增加土地投入，以获得土地的最高报酬。而从广义上理解，土地集约利用就是指以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益，实现更高的经济、社会和生态、环境效益。只有深刻理解土地节约集约利用的内涵，才能从根本上确立土地节约集约利用理念。
二、我国土地节约集约利用存在的问题及对策
（一）用地单位节约集约用地意识淡薄
受传统思维和过去国家土地宏观调控政策不严的影响，一些企业取得土地后，完全没有节约集约用地意识，主要表现在以下几个方面：一是缺乏科学规划，合理布局的意识，地上建筑物布局随意，呈现出土地资源的浪费现象；二是在国道两侧和偏远地区，由于土地成本取得相对较低，用地单位缺乏成本核算意识，出现圈多用少，宽打窄用现象；三是缺乏向空间发展的意识，即由建低层厂房向建高层厂房的转变的意识；四是用地范围内安排了大量的绿地。这就要求我们必须强化土地节约和集约利用意识：一方面要对用地单位加大宣传力度，扩大宣传范围，采取形式多样的宣传方式，让节约集约用地意识深入企业；另一方面相关决策和管理人员也要提高土地节约和集约利用意识，在进行城乡的规划时注意从宏观角度出发，将节约集约利用作为土地资源开发的重要原则，实现土地资源的高效利用和保护。
（二）原有存量土地利用强度偏低，土地投资强度不足，用地产出效益低
这些问题主要存在于已有的存量土地中，在新供应的土地中，出让合同已对土地利用强度和投资强度等都有明确的约定，可以防止出现低度和粗放利用土地的现象。在已有的存量土地中，土地使用条件不足主要表现在几个方面：一是建筑物少，占地多，容积率低，建筑密度小；二是投入少，或生产技术落后，出现了低投入、低产出、低回报；三是企业对市场前景缺乏预测能力，哪个行业热，跟着一哄而上，出现低水平重复建设项目，在市场竞争中难以立足，企业投资信心不足，导致土地粗放利用。特别是目前一些老工业企业的厂区内生产用地较少，空闲土地较多，而且企业仍在生产，在实际清查过程中，有的企业讲空闲地是企业发展再建项目的预留地，有的讲是堆放原材料、半成品和成品用地等，按《闲置土地处置办法》无法认定为闲置土地，但如何才能促使企业提高土地利用率，充分利用空闲地，目前缺乏必要的手段和措施。
建议正确引导企业投资方向，同时对低度利用的土地启动土地收购储备制度，采取等价置换、有偿回购、异地安置等措施，对的一些困难企业的场地、低效利用的办公用地应该进行重点收购。另外要促使工业用地向园区集中。企业通过"退城进郊"向园区集中，可腾出许多土地，盘活存量，从而促进土地节约集约利用。
（三）闲置土地收回难度大
1.认定难。《闲置土地处置办法》规定，认定闲置土地一是国有土地出让合同或建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地出让合同生效或建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；二是已动工开发建设的，动工面积不足1/3或投资不足25%且未批准中止开发建设连续满1年的。在2001年10月22日国土资源部《划拨用地目录》发布之前，工业、旧城改造的住宅用地等很多都是以划拨方式处置的，不存在签订出让合同，建设用地批准书上也没有开动工规定时间。同时，认定动工面积是否达到1/3或投资达到25%，也有一定困难。因此，按照《闲置土地处置办法》规定，认定土地是否闲置，操作上具有一定的难度。
2.处置难。一方面是由于认定缺乏法律和政策依据，直接导致处置难；另一方面闲置土地处置，既要程序要合法，又要有充分的理由和依据，一旦处置发生错误，就会引起法律官司；再者是来自用地单位的阻力很大，采取收回或交换土地的处置的，要么不愿交出土地，要么对土地投入包括基础设施和地上物投入漫天要价。
因此，应尽快出台闲置土地处置实施细则，进一步详细明确闲置土地处置的程序和步骤，为合法处置闲置土地提供依据和保障。此后的闲置土地清理处置工作也要日常化、制度化，严格执行相关法律法规政策，该依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时用地、纳入政府储备等途径及时处置，以便充分利用。
（四）除工业用地外，其他建设用地缺乏相应的控制指标
目前，工业用地供应国家有明确的控制指标，但是，对于其他建设项目用地，投资规模、容积率等指标达到什么标准，才算节约集约用地，目前缺少可参考的标准。建议尽快研究制定其他项目建设用地控制指标，以便更好的掌握非工业项目的节约集约程度。
（五）完善节约集约利用土地的法律、法规
节约集约利用土地是一项具有长期性、复杂性、综合性的系统工程，对我国保持经济社会持续健康发展来讲，具有极其重要的现实意义和战略意义。而我们土地利用管理制度的制定也要依据社会经济发展实时地调整和完善，要着眼于长远发展，立足于长期持之以恒的依法管理、科学管理。目前我们要尽快完善、制定节约集约利用土地管理制度和相关的法律、法规以及相关制度。
三、结束语
土地资源是城市建设和国家发展的基本保障，因此合理利用土地资源是关乎国计民生的大事，随着社会的发展，土地资源越来越稀缺，因此要加强土地的节约集约使用，使这一原则深入人心，这既是各级政府在土地资源使用工作中的重中之重，也是我们每一个公民应尽的责任，只有全社会共同努力，才能促进人与自然、社会和谐、可持续的发展。
参考文献
[1] 朱天明，杨桂山，万荣荣.城市土地集约利用国内外研究进展[J].经济地理，2009，（06）.
[2] 高魏，马克星，刘红梅.中国改革开放以来工业用地节约集约利用政策演化研究[J]，中国土地科学，2013Vol.27（10）：37-43.
[关键词]土地节约集约利用 问题 对策
中图分类号：G52 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）25-0193-01
前言：对于地少人多，土地资源相对匮乏的中国，有限的土地资源必须要进行集约使用，特别是在城市建设的发展中，土地集约化是一个长期的动态过程，土地，作为未来城市发展建设的重要力量，只有加强土地管理，调整用地结构，走土地集约化道路，提高土地的使用率，才能促进城市健康、有序、和谐发展。然而由于土地供求调控制度上的缺失等方面的原因，导致我国土地资源浪费严重。因此现阶段加强城市土地资源的节约与集约利用分析，探讨加强土地资源节约与集约利用的主要措施显得尤为必要。
一、土地节约与集约利用的内涵
土地集约利用是一个相对概念，它的提出是相对于传统的粗放用地模式；同时，土地集约利用是一个动态过程，随着经济社会的发展，人们改造世界和利用自然的能力不断增强，土地的承载能力也会不断提高，不同历史时期有不同的土地利用集约度。土地节约与集约利用不是简单指对土地资源的节约使用，而应该有三个方面的内容，即土地资源的节约利用，土地资源的集约化利用以及土地资源的高效利用。其中土地资源的节约利用是指各项建设活动都要尽量节省用地，想方设法地不占用或少占用耕地、林地等；土地资源的集约利用是指每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；土地资源的高效利用是指通过整合、置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
综上所述，土地节约集约利用的内涵可以从狭义和广义两个方面来理解。从狭义上理解，土地集约利用就是指增加土地投入，以获得土地的最高报酬。而从广义上理解，土地集约利用就是指以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为指导，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益，实现更高的经济、社会和生态、环境效益。只有深刻理解土地节约集约利用的内涵，才能从根本上确立土地节约集约利用理念。
二、我国土地节约集约利用存在的问题及对策
（一）用地单位节约集约用地意识淡薄
受传统思维和过去国家土地宏观调控政策不严的影响，一些企业取得土地后，完全没有节约集约用地意识，主要表现在以下几个方面：一是缺乏科学规划，合理布局的意识，地上建筑物布局随意，呈现出土地资源的浪费现象；二是在国道两侧和偏远地区，由于土地成本取得相对较低，用地单位缺乏成本核算意识，出现圈多用少，宽打窄用现象；三是缺乏向空间发展的意识，即由建低层厂房向建高层厂房的转变的意识；四是用地范围内安排了大量的绿地。这就要求我们必须强化土地节约和集约利用意识：一方面要对用地单位加大宣传力度，扩大宣传范围，采取形式多样的宣传方式，让节约集约用地意识深入企业；另一方面相关决策和管理人员也要提高土地节约和集约利用意识，在进行城乡的规划时注意从宏观角度出发，将节约集约利用作为土地资源开发的重要原则，实现土地资源的高效利用和保护。
（二）原有存量土地利用强度偏低，土地投资强度不足，用地产出效益低
这些问题主要存在于已有的存量土地中，在新供应的土地中，出让合同已对土地利用强度和投资强度等都有明确的约定，可以防止出现低度和粗放利用土地的现象。在已有的存量土地中，土地使用条件不足主要表现在几个方面：一是建筑物少，占地多，容积率低，建筑密度小；二是投入少，或生产技术落后，出现了低投入、低产出、低回报；三是企业对市场前景缺乏预测能力，哪个行业热，跟着一哄而上，出现低水平重复建设项目，在市场竞争中难以立足，企业投资信心不足，导致土地粗放利用。特别是目前一些老工业企业的厂区内生产用地较少，空闲土地较多，而且企业仍在生产，在实际清查过程中，有的企业讲空闲地是企业发展再建项目的预留地，有的讲是堆放原材料、半成品和成品用地等，按《闲置土地处置办法》无法认定为闲置土地，但如何才能促使企业提高土地利用率，充分利用空闲地，目前缺乏必要的手段和措施。
建议正确引导企业投资方向，同时对低度利用的土地启动土地收购储备制度，采取等价置换、有偿回购、异地安置等措施，对的一些困难企业的场地、低效利用的办公用地应该进行重点收购。另外要促使工业用地向园区集中。企业通过"退城进郊"向园区集中，可腾出许多土地，盘活存量，从而促进土地节约集约利用。
（三）闲置土地收回难度大
1.认定难。《闲置土地处置办法》规定，认定闲置土地一是国有土地出让合同或建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地出让合同生效或建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；二是已动工开发建设的，动工面积不足1/3或投资不足25%且未批准中止开发建设连续满1年的。在2001年10月22日国土资源部《划拨用地目录》发布之前，工业、旧城改造的住宅用地等很多都是以划拨方式处置的，不存在签订出让合同，建设用地批准书上也没有开动工规定时间。同时，认定动工面积是否达到1/3或投资达到25%，也有一定困难。因此，按照《闲置土地处置办法》规定，认定土地是否闲置，操作上具有一定的难度。
2.处置难。一方面是由于认定缺乏法律和政策依据，直接导致处置难；另一方面闲置土地处置，既要程序要合法，又要有充分的理由和依据，一旦处置发生错误，就会引起法律官司；再者是来自用地单位的阻力很大，采取收回或交换土地的处置的，要么不愿交出土地，要么对土地投入包括基础设施和地上物投入漫天要价。
因此，应尽快出台闲置土地处置实施细则，进一步详细明确闲置土地处置的程序和步骤，为合法处置闲置土地提供依据和保障。此后的闲置土地清理处置工作也要日常化、制度化，严格执行相关法律法规政策，该依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时用地、纳入政府储备等途径及时处置，以便充分利用。
（四）除工业用地外，其他建设用地缺乏相应的控制指标
目前，工业用地供应国家有明确的控制指标，但是，对于其他建设项目用地，投资规模、容积率等指标达到什么标准，才算节约集约用地，目前缺少可参考的标准。建议尽快研究制定其他项目建设用地控制指标，以便更好的掌握非工业项目的节约集约程度。
（五）完善节约集约利用土地的法律、法规
节约集约利用土地是一项具有长期性、复杂性、综合性的系统工程，对我国保持经济社会持续健康发展来讲，具有极其重要的现实意义和战略意义。而我们土地利用管理制度的制定也要依据社会经济发展实时地调整和完善，要着眼于长远发展，立足于长期持之以恒的依法管理、科学管理。目前我们要尽快完善、制定节约集约利用土地管理制度和相关的法律、法规以及相关制度。
三、结束语
土地资源是城市建设和国家发展的基本保障，因此合理利用土地资源是关乎国计民生的大事，随着社会的发展，土地资源越来越稀缺，因此要加强土地的节约集约使用，使这一原则深入人心，这既是各级政府在土地资源使用工作中的重中之重，也是我们每一个公民应尽的责任，只有全社会共同努力，才能促进人与自然、社会和谐、可持续的发展。
参考文献
[1] 朱天明，杨桂山，万荣荣.城市土地集约利用国内外研究进展[J].经济地理，2009，（06）.
[2] 高魏，马克星，刘红梅.中国改革开放以来工业用地节约集约利用政策演化研究[J]，中国土地科学，2013Vol.27（10）：37-43.