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［摘要］本文通过对《鄱阳湖生态经济区规划》地方立法对接的现状分析，运用区域经济立法理论，结合我国区域发展规划中若干成功的立法实践，认为在立法模式选择上应贯彻《规划》精神，系统考虑，大胆创新，先行先试，及时形成一部综合指导性强兼具地方特色的促进法。
［关键词］鄱阳湖生态经济区；法治；立法模式
［中图分类号］D922.6［文献标识码］A［文章编号］1674-6848（2011）03-0059-07
［作者简介］戴巍（1976—），男，江西抚州人，江西师范大学科技学院讲师，西北工业大学资源与环境信息化工程研究所博士研究生，主要从事经济法、生态法研究。（江西南昌330027）
Title: On Legislative Modes of Promoting the Construction of Poyang Lake Ecological Economic Zone
Author: DAI Wei
Abstract: As ruling the Poyang Lake Ecological Economic Zone by law is the fundamental significance of the project, the project legalization is essential. Therefore, based on the present situations of the local legislations for the Project of Poyang Lake, the regional economic legislative theory and successful legislative practices, this paper believes that the legislative modes should be chosen with a systematic consideration as to build a promotion law featured by integrated instructions and local characteristics.
Key words: Poyang Lake Ecological Economic Zone；ruling with law；legislative mode
实现生态与经济的协调发展是新世纪世界各国共同面临的难题。由此而论，鄱阳湖生态经济区建设命题宏大、工程艰巨，需要我们集合更高的智慧来完成这一伟大构想。一方面，江西省政府根据国务院批复的《鄱阳湖生态经济区规划》（以下简称《规划》）制定了实施方案；另一方面，法律及时跟进无疑已成当务之急。现代立法理论确认，规划属政策性文件可以上升至国家意志即法律，但随之而来的问题是：法律如何有效与《规划》对接？各主体的权利义务如何分配？立法模式选择成为解决上述问题的关键。
一、地方立法对接《规划》的问题分析
广义上的立法就是国家专门机关遵循掌握国家政权的社会集团的意志，根据一定的指导思想和基本原则，依照法定的权限和程序，使之上升为国家意志，从而创制、修改和废止法律的专门活动。当前，江西省立法部门积极策应《规划》，在发挥地方立法权作用方面做了大量工作，但在地方性法规立、改、废的具体问题上还有待重新思考。
（一）立法启动定位不准
《规划》获批不久，担纲首部策应的立法草案《江西省五河源头和鄱阳湖生态环境保护条例》，虽经一年的调研，却因“太散，定位不准”，草案稿在2010年底提请江西省人大常委会审议被退回。后经有关部门协商，变更为《鄱阳湖生态经济区生态环境保护条例》，有待进一步调研。
立法规划受政策指引，是立法规划主体根据立法预测所获取的立法发展趋势的相关信息，通过一定的方式和程序，对立法进程的整体安排与设计（李雅琴，2010）。鄱阳湖生态经济区建设是一项综合性工作，因此启动立法要考虑到立法目的、调整对象、适用范围，必须系统规划、统筹思考。鄱阳湖生态经济区立法重在促进、支撑，除一般规范意义，更具政治意义。法律制定过程中存在争议是正常的，不勉强出台也是正确的，但这次立法一为消除影响和制约经济社会发展的制度性、体制性障碍，解决影响和制约经济发展方式转变和经济转型升级的突出问题；二为在重大问题上进一步统一思想、凝聚人心。只要明确了指导思想、立法目的，尽管法律关系较为复杂，基本权利义务所涉及的条文设计通过调研均可逐步完成。
（二）法律清理成本加大
法律清理是对已经过时、明显不适应实际的法律文件或法律条款及时废止、删除。为了及时发现地方性法规中不适应当前经济社会发展、不适应鄱阳湖生态经济区建设的突出问题，2010年江西省人大常委会启动法规清理工作。该轮清理工作的结果是：《江西省文化市场管理条例》等8件地方性法规被废止，《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国农业法〉和〈中华人民共和国农业技术推广法〉的决定》被宣布失效；存有明显“硬伤”或与上位法存在不一致的45件法规，以一揽子“打包”的方式进行了清理修改。①
应该说，要彻底解决法律规定之间的对应、衔接问题，还有很多工作需日后完成。法律清理是一个持续的动态过程，是针对旧法可能出现与其他法律规定不一致、不衔接的处理活动，不仅要有成熟的技术保障，也要放在立法成本中评估。若对江西目前立法资源的稀缺性估计不足，就会大大增加立法成本。比如，2003年制定的《江西省鄱阳湖湿地保护条例》的调整对象是湿地生态，而正在调研的《鄱阳湖生态经济区生态环境保护条例》的调整对象就一定不限湿地生态，该法一旦获得通过，《湿地保护条例》的命运可能会不甚乐观。制定新法与修改旧法必须联系起来，否则因为平行立法产生的冲突还会再次出现。即便是《生态环境保护条例》这样一部专门法，若与《规划》对接程度不高，即使通过，其命运亦可能不太乐观。另外，成本的加大还往往导致立法效益大打折扣。
（三）体系形成尚缺母法
江西省地方性法规共分15大类，经笔者初步统计，总数量约314件。其中，从部门法的划分来看，经济社会、环境资源类数量明显居多。如《江西省森林公园条例》（2010年）、《江西省城乡规划条例》（2010年）、《江西省抗旱条例》（2010年）、《江西省水利工程条例》（2009年）、《江西省龙虎山和龟峰风景名胜区条例》（2008年）、《江西省环境污染防治条例》（2008年）、《江西省农民负担监督管理条例》（2008年）、《江西省中小企业促进条例》（2008年）、《江西省森林条例》（2007年）、《江西省采石取土管理办法》（2006年）、《江西省植物保护条例》（2005年）、《江西省血吸虫病防治条例》（2004年）、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》（2003年）；《江西省商品交易市场管理条例》（2001年）、《江西省技术市场管理条例》（2001年）、《江西省河道管理条例》（2001年）、《江西省反不正当竞争条例》（1998年）、《江西省外商投资企业劳动管理条例》（1996年）、《江西省劳动力市场管理条例》（1996年）、《江西省庐山风景名胜区管理条例》（1996年）等等。②
以上法规，除个别条例与鄱阳湖保护直接有关外，大多数法规的适用范围均可与《规划》中所涉市县对接，但囿于调整对象是某一个领域的社会关系问题，鄱阳湖生态经济区法律保障还没有建立，所以立法策应工作并未完成。这与一部综合性强、宏观指引性高，并且有一定张力保留的基本法或称母法的空位有很大的关系。该现状若不及时改变，将不利于地方法规体系的形成，不利于法治型鄱阳湖生态经济区的建设。
二、区域经济立法的理论基础
国际上，立法的保障与配套已成推动区域开发的惯例。③区域发展规划是对特定区域资源的重新分配和调整，将对该地区的经济、社会、环境产生重大影响。构建区域经济法，必须以社会责任本位理论、平衡协调理论和“两手”协同并用理论等经济法的具体理论为理论依据（徐孟洲，2007）。同时也不可忽视区域发展特点对法律的内在需求。
（一）促进协调发展的立法理念
经济立法是从社会整体利益出发，通过对社会整体利益和社会个体利益的协调，来达到发展社会的目的（许光耀、王巍，2003）。经济法作为社会本位型法律，其研究的逻辑起点和假设前提是市场失灵（Market Failures）和政府失灵（Government Failures），立法的根本目的就在于去规避和克服两个“失灵”问题。
市场作为资源有效配置的基本方式和一种具体制度安排，只能在其最适宜发挥作用的范围和限度内发挥作用，一旦超越了最适宜发挥作用的范围和限度，市场就会失去效用。市场主体——“经济人”追逐自身利益最大化的本性，导致了垄断、外部性（主要指负外部性）、公共物品提供不足、信息偏差、巨额交易费用、经济周期、道德失范、分配不公等失灵，市场的自由、放任发展合理地走到了自己的反面。在资源有限的客观条件下，市场失灵导致了资源分配的低效率、无效率，甚至负效率，从而造成了有限资源的浪费，降低了社会总福利水平（曹明睿，2003）。市场失灵假设是研究经济法产生、调整对象、体系等问题的一个重要的前提，也是经济立法的第一个前提。当市场这只“看不见的手”失灵后，政府伸出了它“看得见的手”。然而，经济立法的第二个前提是，“政府失灵”同样不可避免，政府也存在着自身无法克服的缺陷，具体表现在五个方面：（1）政府行为并非永远代表公共利益；（2）信息不完全和政府能力有限导致决策失效；（3）公共物品供给的低效率；（4）政府机构和公共预算的扩张；（5）政府机构及其官员的徇私与腐败。
鉴于政府与市场都固有缺陷，为克服这两方面的失灵问题，就需要在“看不见的手”和“看得见的手”之外寻找“第三只手”——社会，即在政府与市场之间建立一种缓冲力量。这种以社会为本位的“缓冲力量”就是现代意义上的经济法。在此意义上，经济法基本功能是克服市场与政府双重失灵。
经济法侧重于从社会整体角度来协调和处理个体和社会的关系，注重社会总体的经济公平；在效率问题上同时注意个体、团体、社会乃至全人类的效率和利益，眼前、长远乃至子孙后代的效率和利益；在秩序问题上同时兼顾个体自由、权利与他人的自由、权利以及与社会的正常运行发展之间的关系。根据社会公共利益的需要而制定的经济法，目的在于维护社会正义、交易公平、宏观效率和公共福利，要求上至国家机关，下至社会组织和个人，都要对社会负责，即对社会生产力的发展、社会经济生态效益的提高负责。除此以外，在宏观调控领域，经济法表现为经济稳定增长之法。这也是社会本位理念的体现。
（二）区域发展中法律供给的价值追求
有制度需求就有制度供给。从理论层面上看，立法就是法律制度的供给；从实证层面上看，立法是一种有目的的社会活动。立法产品如果不能适应社会生活和发展的需要，其价值就不能获得社会承认，必造成立法的无效供给。现代法治所倡导的共同价值包括自由、正义、公平、效率、秩序、利益、民主、安全等，是评价法“良”与否的重要尺度，也是创制良法的价值追求。就区域发展而言，法律供给的价值追求需要在制度维、主体维、时间维之中重点考虑利益、民主和安全。
1.区域规划法制化的利益均衡性。权利是规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。权利的核心内涵是利益，法律也无非是确认、界定、分配、协调、保障和促进利益的调节方式而已。利益来源于对资源的控制，利益的大小取决于对资源控制的多少。然而，社会中的现有资源总是处于有限的状态。经济法对两个失灵的预防和矫治，就是以社会为本位，实现利益均衡。
2.区域管理规范化的民主善治性。政府主导地位，应在区域管理机构的设置、职能定位、工作程序、施政方式、具体行政行为都有规范的法律依据，除此之外，通过区域立法确定全社会各类主体的参与权、监督权，避免政府因权责不明等带来无序管理等失灵问题。现代区域发展只有通过决策的规范、权力的约束、职能的转变等诸多法治化行为，以规范的形式鼓励和保障其他主体各个角度共同参与治理，才能形成区域发展总体战略实施的合力，实现对区域经济发展的科学有效管理，这是民主善治的基本要求。
3.区域发展持续化的持续安全性。区域可持续发展的重要内容是实现经济社会与生态环境系统的良性互动与协调发展。持续发展才能得到长久的安全。同时，安全是保持经济社会发展持续力的第一需要。法律安全与法律风险是对应的概念，是社会主体在法治社会的第一需要。通过法律手段就是要把促进区域科学发展的理念和模式固化稳定，明确区域规划、开发、保护、治理、投资、研发、贸易等行为，既有利于切实保障区域生态环境，又有利于促进国民经济活动的空间平衡和缩小区域发展差距，更有利于提升管理主体、创新主体、市场主体的法律安全系数。
（三）法治型鄱阳湖生态经济区的内在诉求
区域经济发展是国家发展战略的重要内容，近年来，中央为贯彻落实科学发展观，为改变经济增长方式，探索寻找新经济增长模式，出台一系列区域发展规划。一些规划地区先行先试，进行了不少有益探索，积累了许多成功的立法经验，其中不乏创新力作。比如《湖南省长株潭城市群区域规划条例》（2009年）、《重庆市促进开放条例》（2008年）、《深圳经济特区改革创新促进条例》（2006年）、《天津滨海新区条例》（2002年），《广西北部湾经济区条例》（2010年）、《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》（2009年）等地方性法规，还有《中关村国家自主创新示范区条例》（草案）、《武汉东湖新技术开发区条例》（草案）等，这些法律（草案）将政策规划主要内容法定化，提升行政性文件的法律地位，极大地强化其效力。
《鄱阳湖生态经济区规划》旨在进一步解决当前环鄱阳湖开放发展与生态保护的矛盾，在众多规划中显现其更为鲜明的生态特色：以该湖湖体为点，以流域为面，打造泛鄱阳湖区生态经济模式。《规划》是指导鄱阳湖生态经济区建设的纲领性文件，为确保既定的战略和规划不被改变，立法跟进无疑是加强实施与监督的最有效手段之一。通过立法，确认鄱阳湖生态经济区的合法性，对解决本经济区发展的突出问题、创新经济区的体制机制、营造良好的发展环境具有重要意义；同时，通过立法确定鄱阳湖生态经济区范围、性质，将发展目标、发展原则、发展重点等问题法制化、规范化，对激活各相关主体的参与积极性、保障改革者的创新行为非常必要。在实施过程中严格规范操作程序、权利与义务、责任追究等内容，是保障政策实施与规划区域有序开发，促进生态与经济和社会的协调发展的内在要求。
三、鄱阳湖生态经济区立法的模式选择
立法模式是指立法者在制定法律时所采取的法律类型，可以从多角度来理解，如立法权限分配、法律规范内容，法律起草主体、法律调整范围、立法介入时点等。
（一）从立法权限的分配选择立法模式
我国立法的权限有四个层次内容，一是根本层次的立法，即宪法依据；二是基本层次的立法，即由全国人大及其常委会制定的基本法律；三是行政法规层次的立法，由国务院制定；四是地方性法规层次的立法。对此，《宪法》《立法法》有明确规定。其中，《宪法》第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”《立法法》第六十三条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”该法第六十四条第二款同时规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市，根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”
《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺）限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”这10项内容为国家专属立法权，除此以外的其他事项并不属于国家专属立法权，也就是说，可以由行政立法和地方立法完成。
另外，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”
由此可见，立法权限基本分配为中央和地方。但是关于区域发展规划的中央立法明显滞后。以《西部开发促进法》为例，国家区域开发战略以西部大开发为开端，该法早在2004年就列入了十届全国人大的立法规划，但时值今日，因为种种原因，该法仍然没有出台。因此，针对区域发展规划的立法，拥有立法权地方人大应该发挥主动。各地相继出台的地方法规已经证明了这点。
鄱阳湖生态经济区规划范围包括南昌、景德镇、鹰潭3市以及九江、新余、抚州、宜春、上饶、吉安等6市的部分县（市、区），共38个县（市、区）。以江西省30%的国土面积，承载了全省近50%的人口，即国土面积5.12万平方公里，2008年实现地区生产总值3948亿元，年末总人口2006.6万人。④鉴于鄱阳湖生态经济区定义为泛鄱阳湖流域，覆盖面广，工程建设惠及全省人民，因此，只有江西省人大及其常委完整拥有鄱阳湖生态经济区的地方立法权。
（二）从法律规范的内容选择立法模式
从法律规范主要内容的特点来看，主要有管制性、约束性规范，提倡性、促进性规范为主要内容，前者被称之为“管理型立法”，后者为“促进型立法”（李艳芳，2005）。
生态经济区工作的开展应在政府的主导（服务）下、各种经济主体和公民的共同积极参与完成。在立法过程中，既要求政府对生产、消费等经济行为引导和鼓励，也要求一切参与主体的行为得以规范和约束。比较两类立法形式，鉴于江西目前的生态经济意识还很淡薄，不适宜在区域开发中建立以强制性条款为主的立法形式，而应该采取以促进法为主、强制法为辅的立法形式。当然，软性条款需要硬性条款的辅助才能达到立法目的，在生态经济区立法中，责任追究的强制性条款是不可或缺的。两种立法形式有机结合而成的法律制度，更能体现对生态经济区建设的健康、稳步发展的法律价值。
（三）从起草者的利益驱动选择立法模式
立法过程就是各方利益的博弈。法律法规起草机制或起草模式主要有行政机关立法模式、专家立法模式。前者主要指由有立法权的机关委托行政机关起草有关法律、法规、规章以及其他重要的规范性文件的行为，涉及多个相关部门时，委托一个部门牵头，组织其他有关部门跨部门跨行业共同起草。行政机关立法模式的主体多为行政机关的工作人员，其会更多地站在部门利益的角度考虑，从而对行政相对人利益忽视，极易构成“法律伤害”。而专家立法模式主要是委托高校、科研单位具有专业知识的法学专家起草，这种模式的优点是法学专家会更多地站在社会利益的角度考虑问题，使立法工作更具有科学性和前瞻性。但是法学专家作为理论工作者，其立法往往缺乏可操作性，有时甚至会过于抽象化，不易为大众所接受。
实践证明，由以上两种形式完成的法规草案质量并非尽如人意，究其原委，多因利益影响与干扰惯性的道德风险所致。面对日益突出的社会问题和利益冲突，立法者不应回避矛盾，必须兼顾不同利益主体诉求，并最终确定最佳利益平衡点。也只有大多数人能够接受并经反复斟酌酝酿取得共识的最终方案，方可谓之为法律意志。鄱阳湖区实施生态经济发展模式本质是一次以生态为目的的全方位利益调整，立法者需提供多种途径，不拘泥于向社会公开征求草案意见，还可采用公民旁听常委会会议、座谈会、来信来访等形式，方便群众参与立法或可由民众提交草案，以拓展民主立法的广度和深度。
（四）从法律调整的范围选择立法模式
根据法律调整范围存在的包含、交叉，法律与法律之间有隶属、平行和交叉等关系，立法模式存在四种可能。其一，按高度集约的原则，制定一部高度综合的法律，规范各种主要事务，此称之单一立法。其二，制定一部基本法，作为生态经济区法律体系的最高原则规范，在最高原则之下再制定各项专门的规划法律，分别规范有关事务。基本法是母法，专门法是子法，基本法对专门法起统驭作用，此称之母子立法。其三，根据经济区建设的各子系统及其各项目的需要，同时制定互不统驭、相互平行、相互协调的多部法律，分别规范某一类别事务，此称之平行立法。其四，既制定部分有关方面的法律，同时又将另一些事务纳入到其他部门法律体系中进行规范，此称之混合立法。
区域的开发与发展是一项系统工程，涉及产业、金融、生态、教育、民生、文化、旅游等经济社会各个领域。一般性的地方性法规调整的都是经济社会生活中某一个领域的社会关系，而区域性立法的调整对象往往不限于特定区域内的某一特定事项。根据前述对地方人大立法的现状分析，支撑和呼应鄱阳湖生态经济区建设的地方性法规库中有大量专门性法规，而独缺一部母法，即生态经济区法律体系的最高原则规范。《规划》的法律化就是提高调整对象的综合性，即：指导思想、主要目标及措施；产业发展、生态保护、基础设施建设；责任主体、发展规划、协调机制、体制机制创新；等等，其立法模式选择应与统驭各专门法的基本法即行吻合。
（五）从立法的介入时点选择立法模式
根据立法者客观上是否以适时、适度地满足社会需求为其行为依据，立法可以分追赶型立法与回应型立法（江国华，2007）。该模式划分实质是基于立法时间点的考虑。
但从规划地区的立法实践来看，在立法的时间点上出现了介于追赶型与回应型模式之间的第三种模式，即先行先试模式。《武汉城市圈条例》（专家建议稿）即采用该模式。“先行”是发挥地方立法的指引功能，调整相应的社会关系，追求社会某种秩序；“先试”则要求发挥实践对理论的检验作用，通过特定领域和时空的试验获取一定的经验，然后再适时推广和普及（吴汉东等，2009）。
“先行先试”立法模式在鄱阳湖生态经济区同样适用。首先，它及时回应了当前社会发展迫切的立法需求，体现了地方政府转变发展方式的决心，更反映了区域人民的共同意志。其次，对于经济、社会和生态领域的具体改革试验事项，采取了虚实结合的方式，对看得准的创新性经验和做法，从立法上予以固化和倡导，而对于尚不成熟的改革试验事项，则作出方向性、原则性的规定。最后，鄱阳湖生态经济区是江西省若干个地级市以及多个县区的跨行政区划的区域经济社会联合体，通过地方立法，凝聚《规划》所及区域的力量，使之成为利益紧密的经济共同体。
贯彻实施好《规划》，抓紧研究起草和制定配套法规，就是政策规划法律化，措施对策规范化，防止因班子、主政人员变动而导致改变。这就要求首先应正确认识到，鄱阳湖生态经济区建设的主线是为了促进生态与经济协调发展；其次，作为国家对泛鄱阳湖地区进一步解放思想、改革发展的纲领性文件，《规划》的精神应全面体现到各项立法中去，这对推动地方立法理论和实践飞跃发展具有重要意义。因此，以立法策应《规划》，在不与上位法的立法精神和基本原则相矛盾、相冲突的前提下，重点对立法模式进行科学论证，以社会利益为本位，明确各相关主体的权利义务，激励创新，先行先试，着力体现我国第一部地方性生态经济区示范法的特色，这是建设法治型鄱阳湖生态经济区发展战略的题中应有之义。
[参考文献]
曹明睿.2003.国家失灵与经济法［J］.河南师范大学学报，（2）.
江国华.2007.立法模式及其类型化研究［M］.公法评论,第四卷.
李艳芳.2005.“促进型立法”研究［J］.法学评论,（3）.
李雅琴.2010.论立法规划的性质［J］.河北法学,（9）.
吴汉东,汪锋,张忠民.2009.“先行先试”立法模式及其实践——以“武汉城市圈”“两型”社会建设立法为中心［J］.法商研究,（1）.
许光耀，王巍.2003.经济法是社会本位之法［J］.宁夏大学学报（人文社会科学版），（5）.
徐孟洲.2007.论区域经济法的理论基础与制度构建［J］.政治与法律,（4）.
责任编辑：王琦
①《省人大常委会相关负责人就江西省地方性法规清理工作答记者》，《江西日报》2010年9月19日。
②江西省地方性法规被分为人民代表大会制度；财政、统计、综合行政；企业、商贸、投资；工商、物价、技术监督；交通、城市建设；环境资源；农林水利；社会组织；公民和特殊群体权益保护；劳动和社会保障；公安、司法、民政、国防；教育、科技、文化；卫生、计划生育；有关法律法规决定、决议；批准的法规等。参见江西人大新闻。
③美国开发西部具有悠久的历史，被称为“西进运动”。继18世纪80年代颁布了《土地条例》之后，美国的立法不断完善，形成了以“公共土地”政策为中心的一套西部开发法律。如《宅地法》《鼓励西部植树法》《沙漠土地法》，以及《田纳西流域管理局法》《地区再开发法》《公共工程与经济开发法》《阿巴拉契亚区域开发法》等专门法律。日本在第二次世界大战后，为开发北海道，先后实施了《北海道开发法》《国土综合开发法》《孤岛振兴法》《不发达地区工业促进法》，西欧一些国家在区域开发方面也制定了相应法律，如德国的《联邦基本法》《联邦空间布局法》《联邦改善区域结构共同任务法》《国境地带振兴法》，英国的《特别地区法》《工业布局法》等。
④参见国家发展与改革委员会于2009年12月发表的《鄱阳湖生态经济区规划》全文。
［关键词］鄱阳湖生态经济区；法治；立法模式
［中图分类号］D922.6［文献标识码］A［文章编号］1674-6848（2011）03-0059-07
［作者简介］戴巍（1976—），男，江西抚州人，江西师范大学科技学院讲师，西北工业大学资源与环境信息化工程研究所博士研究生，主要从事经济法、生态法研究。（江西南昌330027）
Title: On Legislative Modes of Promoting the Construction of Poyang Lake Ecological Economic Zone
Author: DAI Wei
Abstract: As ruling the Poyang Lake Ecological Economic Zone by law is the fundamental significance of the project, the project legalization is essential. Therefore, based on the present situations of the local legislations for the Project of Poyang Lake, the regional economic legislative theory and successful legislative practices, this paper believes that the legislative modes should be chosen with a systematic consideration as to build a promotion law featured by integrated instructions and local characteristics.
Key words: Poyang Lake Ecological Economic Zone；ruling with law；legislative mode
实现生态与经济的协调发展是新世纪世界各国共同面临的难题。由此而论，鄱阳湖生态经济区建设命题宏大、工程艰巨，需要我们集合更高的智慧来完成这一伟大构想。一方面，江西省政府根据国务院批复的《鄱阳湖生态经济区规划》（以下简称《规划》）制定了实施方案；另一方面，法律及时跟进无疑已成当务之急。现代立法理论确认，规划属政策性文件可以上升至国家意志即法律，但随之而来的问题是：法律如何有效与《规划》对接？各主体的权利义务如何分配？立法模式选择成为解决上述问题的关键。
一、地方立法对接《规划》的问题分析
广义上的立法就是国家专门机关遵循掌握国家政权的社会集团的意志，根据一定的指导思想和基本原则，依照法定的权限和程序，使之上升为国家意志，从而创制、修改和废止法律的专门活动。当前，江西省立法部门积极策应《规划》，在发挥地方立法权作用方面做了大量工作，但在地方性法规立、改、废的具体问题上还有待重新思考。
（一）立法启动定位不准
《规划》获批不久，担纲首部策应的立法草案《江西省五河源头和鄱阳湖生态环境保护条例》，虽经一年的调研，却因“太散，定位不准”，草案稿在2010年底提请江西省人大常委会审议被退回。后经有关部门协商，变更为《鄱阳湖生态经济区生态环境保护条例》，有待进一步调研。
立法规划受政策指引，是立法规划主体根据立法预测所获取的立法发展趋势的相关信息，通过一定的方式和程序，对立法进程的整体安排与设计（李雅琴，2010）。鄱阳湖生态经济区建设是一项综合性工作，因此启动立法要考虑到立法目的、调整对象、适用范围，必须系统规划、统筹思考。鄱阳湖生态经济区立法重在促进、支撑，除一般规范意义，更具政治意义。法律制定过程中存在争议是正常的，不勉强出台也是正确的，但这次立法一为消除影响和制约经济社会发展的制度性、体制性障碍，解决影响和制约经济发展方式转变和经济转型升级的突出问题；二为在重大问题上进一步统一思想、凝聚人心。只要明确了指导思想、立法目的，尽管法律关系较为复杂，基本权利义务所涉及的条文设计通过调研均可逐步完成。
（二）法律清理成本加大
法律清理是对已经过时、明显不适应实际的法律文件或法律条款及时废止、删除。为了及时发现地方性法规中不适应当前经济社会发展、不适应鄱阳湖生态经济区建设的突出问题，2010年江西省人大常委会启动法规清理工作。该轮清理工作的结果是：《江西省文化市场管理条例》等8件地方性法规被废止，《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国农业法〉和〈中华人民共和国农业技术推广法〉的决定》被宣布失效；存有明显“硬伤”或与上位法存在不一致的45件法规，以一揽子“打包”的方式进行了清理修改。①
应该说，要彻底解决法律规定之间的对应、衔接问题，还有很多工作需日后完成。法律清理是一个持续的动态过程，是针对旧法可能出现与其他法律规定不一致、不衔接的处理活动，不仅要有成熟的技术保障，也要放在立法成本中评估。若对江西目前立法资源的稀缺性估计不足，就会大大增加立法成本。比如，2003年制定的《江西省鄱阳湖湿地保护条例》的调整对象是湿地生态，而正在调研的《鄱阳湖生态经济区生态环境保护条例》的调整对象就一定不限湿地生态，该法一旦获得通过，《湿地保护条例》的命运可能会不甚乐观。制定新法与修改旧法必须联系起来，否则因为平行立法产生的冲突还会再次出现。即便是《生态环境保护条例》这样一部专门法，若与《规划》对接程度不高，即使通过，其命运亦可能不太乐观。另外，成本的加大还往往导致立法效益大打折扣。
（三）体系形成尚缺母法
江西省地方性法规共分15大类，经笔者初步统计，总数量约314件。其中，从部门法的划分来看，经济社会、环境资源类数量明显居多。如《江西省森林公园条例》（2010年）、《江西省城乡规划条例》（2010年）、《江西省抗旱条例》（2010年）、《江西省水利工程条例》（2009年）、《江西省龙虎山和龟峰风景名胜区条例》（2008年）、《江西省环境污染防治条例》（2008年）、《江西省农民负担监督管理条例》（2008年）、《江西省中小企业促进条例》（2008年）、《江西省森林条例》（2007年）、《江西省采石取土管理办法》（2006年）、《江西省植物保护条例》（2005年）、《江西省血吸虫病防治条例》（2004年）、《江西省鄱阳湖湿地保护条例》（2003年）；《江西省商品交易市场管理条例》（2001年）、《江西省技术市场管理条例》（2001年）、《江西省河道管理条例》（2001年）、《江西省反不正当竞争条例》（1998年）、《江西省外商投资企业劳动管理条例》（1996年）、《江西省劳动力市场管理条例》（1996年）、《江西省庐山风景名胜区管理条例》（1996年）等等。②
以上法规，除个别条例与鄱阳湖保护直接有关外，大多数法规的适用范围均可与《规划》中所涉市县对接，但囿于调整对象是某一个领域的社会关系问题，鄱阳湖生态经济区法律保障还没有建立，所以立法策应工作并未完成。这与一部综合性强、宏观指引性高，并且有一定张力保留的基本法或称母法的空位有很大的关系。该现状若不及时改变，将不利于地方法规体系的形成，不利于法治型鄱阳湖生态经济区的建设。
二、区域经济立法的理论基础
国际上，立法的保障与配套已成推动区域开发的惯例。③区域发展规划是对特定区域资源的重新分配和调整，将对该地区的经济、社会、环境产生重大影响。构建区域经济法，必须以社会责任本位理论、平衡协调理论和“两手”协同并用理论等经济法的具体理论为理论依据（徐孟洲，2007）。同时也不可忽视区域发展特点对法律的内在需求。
（一）促进协调发展的立法理念
经济立法是从社会整体利益出发，通过对社会整体利益和社会个体利益的协调，来达到发展社会的目的（许光耀、王巍，2003）。经济法作为社会本位型法律，其研究的逻辑起点和假设前提是市场失灵（Market Failures）和政府失灵（Government Failures），立法的根本目的就在于去规避和克服两个“失灵”问题。
市场作为资源有效配置的基本方式和一种具体制度安排，只能在其最适宜发挥作用的范围和限度内发挥作用，一旦超越了最适宜发挥作用的范围和限度，市场就会失去效用。市场主体——“经济人”追逐自身利益最大化的本性，导致了垄断、外部性（主要指负外部性）、公共物品提供不足、信息偏差、巨额交易费用、经济周期、道德失范、分配不公等失灵，市场的自由、放任发展合理地走到了自己的反面。在资源有限的客观条件下，市场失灵导致了资源分配的低效率、无效率，甚至负效率，从而造成了有限资源的浪费，降低了社会总福利水平（曹明睿，2003）。市场失灵假设是研究经济法产生、调整对象、体系等问题的一个重要的前提，也是经济立法的第一个前提。当市场这只“看不见的手”失灵后，政府伸出了它“看得见的手”。然而，经济立法的第二个前提是，“政府失灵”同样不可避免，政府也存在着自身无法克服的缺陷，具体表现在五个方面：（1）政府行为并非永远代表公共利益；（2）信息不完全和政府能力有限导致决策失效；（3）公共物品供给的低效率；（4）政府机构和公共预算的扩张；（5）政府机构及其官员的徇私与腐败。
鉴于政府与市场都固有缺陷，为克服这两方面的失灵问题，就需要在“看不见的手”和“看得见的手”之外寻找“第三只手”——社会，即在政府与市场之间建立一种缓冲力量。这种以社会为本位的“缓冲力量”就是现代意义上的经济法。在此意义上，经济法基本功能是克服市场与政府双重失灵。
经济法侧重于从社会整体角度来协调和处理个体和社会的关系，注重社会总体的经济公平；在效率问题上同时注意个体、团体、社会乃至全人类的效率和利益，眼前、长远乃至子孙后代的效率和利益；在秩序问题上同时兼顾个体自由、权利与他人的自由、权利以及与社会的正常运行发展之间的关系。根据社会公共利益的需要而制定的经济法，目的在于维护社会正义、交易公平、宏观效率和公共福利，要求上至国家机关，下至社会组织和个人，都要对社会负责，即对社会生产力的发展、社会经济生态效益的提高负责。除此以外，在宏观调控领域，经济法表现为经济稳定增长之法。这也是社会本位理念的体现。
（二）区域发展中法律供给的价值追求
有制度需求就有制度供给。从理论层面上看，立法就是法律制度的供给；从实证层面上看，立法是一种有目的的社会活动。立法产品如果不能适应社会生活和发展的需要，其价值就不能获得社会承认，必造成立法的无效供给。现代法治所倡导的共同价值包括自由、正义、公平、效率、秩序、利益、民主、安全等，是评价法“良”与否的重要尺度，也是创制良法的价值追求。就区域发展而言，法律供给的价值追求需要在制度维、主体维、时间维之中重点考虑利益、民主和安全。
1.区域规划法制化的利益均衡性。权利是规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段。权利的核心内涵是利益，法律也无非是确认、界定、分配、协调、保障和促进利益的调节方式而已。利益来源于对资源的控制，利益的大小取决于对资源控制的多少。然而，社会中的现有资源总是处于有限的状态。经济法对两个失灵的预防和矫治，就是以社会为本位，实现利益均衡。
2.区域管理规范化的民主善治性。政府主导地位，应在区域管理机构的设置、职能定位、工作程序、施政方式、具体行政行为都有规范的法律依据，除此之外，通过区域立法确定全社会各类主体的参与权、监督权，避免政府因权责不明等带来无序管理等失灵问题。现代区域发展只有通过决策的规范、权力的约束、职能的转变等诸多法治化行为，以规范的形式鼓励和保障其他主体各个角度共同参与治理，才能形成区域发展总体战略实施的合力，实现对区域经济发展的科学有效管理，这是民主善治的基本要求。
3.区域发展持续化的持续安全性。区域可持续发展的重要内容是实现经济社会与生态环境系统的良性互动与协调发展。持续发展才能得到长久的安全。同时，安全是保持经济社会发展持续力的第一需要。法律安全与法律风险是对应的概念，是社会主体在法治社会的第一需要。通过法律手段就是要把促进区域科学发展的理念和模式固化稳定，明确区域规划、开发、保护、治理、投资、研发、贸易等行为，既有利于切实保障区域生态环境，又有利于促进国民经济活动的空间平衡和缩小区域发展差距，更有利于提升管理主体、创新主体、市场主体的法律安全系数。
（三）法治型鄱阳湖生态经济区的内在诉求
区域经济发展是国家发展战略的重要内容，近年来，中央为贯彻落实科学发展观，为改变经济增长方式，探索寻找新经济增长模式，出台一系列区域发展规划。一些规划地区先行先试，进行了不少有益探索，积累了许多成功的立法经验，其中不乏创新力作。比如《湖南省长株潭城市群区域规划条例》（2009年）、《重庆市促进开放条例》（2008年）、《深圳经济特区改革创新促进条例》（2006年）、《天津滨海新区条例》（2002年），《广西北部湾经济区条例》（2010年）、《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》（2009年）等地方性法规，还有《中关村国家自主创新示范区条例》（草案）、《武汉东湖新技术开发区条例》（草案）等，这些法律（草案）将政策规划主要内容法定化，提升行政性文件的法律地位，极大地强化其效力。
《鄱阳湖生态经济区规划》旨在进一步解决当前环鄱阳湖开放发展与生态保护的矛盾，在众多规划中显现其更为鲜明的生态特色：以该湖湖体为点，以流域为面，打造泛鄱阳湖区生态经济模式。《规划》是指导鄱阳湖生态经济区建设的纲领性文件，为确保既定的战略和规划不被改变，立法跟进无疑是加强实施与监督的最有效手段之一。通过立法，确认鄱阳湖生态经济区的合法性，对解决本经济区发展的突出问题、创新经济区的体制机制、营造良好的发展环境具有重要意义；同时，通过立法确定鄱阳湖生态经济区范围、性质，将发展目标、发展原则、发展重点等问题法制化、规范化，对激活各相关主体的参与积极性、保障改革者的创新行为非常必要。在实施过程中严格规范操作程序、权利与义务、责任追究等内容，是保障政策实施与规划区域有序开发，促进生态与经济和社会的协调发展的内在要求。
三、鄱阳湖生态经济区立法的模式选择
立法模式是指立法者在制定法律时所采取的法律类型，可以从多角度来理解，如立法权限分配、法律规范内容，法律起草主体、法律调整范围、立法介入时点等。
（一）从立法权限的分配选择立法模式
我国立法的权限有四个层次内容，一是根本层次的立法，即宪法依据；二是基本层次的立法，即由全国人大及其常委会制定的基本法律；三是行政法规层次的立法，由国务院制定；四是地方性法规层次的立法。对此，《宪法》《立法法》有明确规定。其中，《宪法》第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”《立法法》第六十三条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”该法第六十四条第二款同时规定：“除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市，根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”
《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（1）国家主权的事项；（2）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（3）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（4）犯罪和刑罚；（5）对公民政治权利的剥夺）限制人身自由的强制措施和处罚；（6）对非国有财产的征收；（7）民事基本制度；（8）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（9）诉讼和仲裁制度；（10）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”这10项内容为国家专属立法权，除此以外的其他事项并不属于国家专属立法权，也就是说，可以由行政立法和地方立法完成。
另外，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”
由此可见，立法权限基本分配为中央和地方。但是关于区域发展规划的中央立法明显滞后。以《西部开发促进法》为例，国家区域开发战略以西部大开发为开端，该法早在2004年就列入了十届全国人大的立法规划，但时值今日，因为种种原因，该法仍然没有出台。因此，针对区域发展规划的立法，拥有立法权地方人大应该发挥主动。各地相继出台的地方法规已经证明了这点。
鄱阳湖生态经济区规划范围包括南昌、景德镇、鹰潭3市以及九江、新余、抚州、宜春、上饶、吉安等6市的部分县（市、区），共38个县（市、区）。以江西省30%的国土面积，承载了全省近50%的人口，即国土面积5.12万平方公里，2008年实现地区生产总值3948亿元，年末总人口2006.6万人。④鉴于鄱阳湖生态经济区定义为泛鄱阳湖流域，覆盖面广，工程建设惠及全省人民，因此，只有江西省人大及其常委完整拥有鄱阳湖生态经济区的地方立法权。
（二）从法律规范的内容选择立法模式
从法律规范主要内容的特点来看，主要有管制性、约束性规范，提倡性、促进性规范为主要内容，前者被称之为“管理型立法”，后者为“促进型立法”（李艳芳，2005）。
生态经济区工作的开展应在政府的主导（服务）下、各种经济主体和公民的共同积极参与完成。在立法过程中，既要求政府对生产、消费等经济行为引导和鼓励，也要求一切参与主体的行为得以规范和约束。比较两类立法形式，鉴于江西目前的生态经济意识还很淡薄，不适宜在区域开发中建立以强制性条款为主的立法形式，而应该采取以促进法为主、强制法为辅的立法形式。当然，软性条款需要硬性条款的辅助才能达到立法目的，在生态经济区立法中，责任追究的强制性条款是不可或缺的。两种立法形式有机结合而成的法律制度，更能体现对生态经济区建设的健康、稳步发展的法律价值。
（三）从起草者的利益驱动选择立法模式
立法过程就是各方利益的博弈。法律法规起草机制或起草模式主要有行政机关立法模式、专家立法模式。前者主要指由有立法权的机关委托行政机关起草有关法律、法规、规章以及其他重要的规范性文件的行为，涉及多个相关部门时，委托一个部门牵头，组织其他有关部门跨部门跨行业共同起草。行政机关立法模式的主体多为行政机关的工作人员，其会更多地站在部门利益的角度考虑，从而对行政相对人利益忽视，极易构成“法律伤害”。而专家立法模式主要是委托高校、科研单位具有专业知识的法学专家起草，这种模式的优点是法学专家会更多地站在社会利益的角度考虑问题，使立法工作更具有科学性和前瞻性。但是法学专家作为理论工作者，其立法往往缺乏可操作性，有时甚至会过于抽象化，不易为大众所接受。
实践证明，由以上两种形式完成的法规草案质量并非尽如人意，究其原委，多因利益影响与干扰惯性的道德风险所致。面对日益突出的社会问题和利益冲突，立法者不应回避矛盾，必须兼顾不同利益主体诉求，并最终确定最佳利益平衡点。也只有大多数人能够接受并经反复斟酌酝酿取得共识的最终方案，方可谓之为法律意志。鄱阳湖区实施生态经济发展模式本质是一次以生态为目的的全方位利益调整，立法者需提供多种途径，不拘泥于向社会公开征求草案意见，还可采用公民旁听常委会会议、座谈会、来信来访等形式，方便群众参与立法或可由民众提交草案，以拓展民主立法的广度和深度。
（四）从法律调整的范围选择立法模式
根据法律调整范围存在的包含、交叉，法律与法律之间有隶属、平行和交叉等关系，立法模式存在四种可能。其一，按高度集约的原则，制定一部高度综合的法律，规范各种主要事务，此称之单一立法。其二，制定一部基本法，作为生态经济区法律体系的最高原则规范，在最高原则之下再制定各项专门的规划法律，分别规范有关事务。基本法是母法，专门法是子法，基本法对专门法起统驭作用，此称之母子立法。其三，根据经济区建设的各子系统及其各项目的需要，同时制定互不统驭、相互平行、相互协调的多部法律，分别规范某一类别事务，此称之平行立法。其四，既制定部分有关方面的法律，同时又将另一些事务纳入到其他部门法律体系中进行规范，此称之混合立法。
区域的开发与发展是一项系统工程，涉及产业、金融、生态、教育、民生、文化、旅游等经济社会各个领域。一般性的地方性法规调整的都是经济社会生活中某一个领域的社会关系，而区域性立法的调整对象往往不限于特定区域内的某一特定事项。根据前述对地方人大立法的现状分析，支撑和呼应鄱阳湖生态经济区建设的地方性法规库中有大量专门性法规，而独缺一部母法，即生态经济区法律体系的最高原则规范。《规划》的法律化就是提高调整对象的综合性，即：指导思想、主要目标及措施；产业发展、生态保护、基础设施建设；责任主体、发展规划、协调机制、体制机制创新；等等，其立法模式选择应与统驭各专门法的基本法即行吻合。
（五）从立法的介入时点选择立法模式
根据立法者客观上是否以适时、适度地满足社会需求为其行为依据，立法可以分追赶型立法与回应型立法（江国华，2007）。该模式划分实质是基于立法时间点的考虑。
但从规划地区的立法实践来看，在立法的时间点上出现了介于追赶型与回应型模式之间的第三种模式，即先行先试模式。《武汉城市圈条例》（专家建议稿）即采用该模式。“先行”是发挥地方立法的指引功能，调整相应的社会关系，追求社会某种秩序；“先试”则要求发挥实践对理论的检验作用，通过特定领域和时空的试验获取一定的经验，然后再适时推广和普及（吴汉东等，2009）。
“先行先试”立法模式在鄱阳湖生态经济区同样适用。首先，它及时回应了当前社会发展迫切的立法需求，体现了地方政府转变发展方式的决心，更反映了区域人民的共同意志。其次，对于经济、社会和生态领域的具体改革试验事项，采取了虚实结合的方式，对看得准的创新性经验和做法，从立法上予以固化和倡导，而对于尚不成熟的改革试验事项，则作出方向性、原则性的规定。最后，鄱阳湖生态经济区是江西省若干个地级市以及多个县区的跨行政区划的区域经济社会联合体，通过地方立法，凝聚《规划》所及区域的力量，使之成为利益紧密的经济共同体。
贯彻实施好《规划》，抓紧研究起草和制定配套法规，就是政策规划法律化，措施对策规范化，防止因班子、主政人员变动而导致改变。这就要求首先应正确认识到，鄱阳湖生态经济区建设的主线是为了促进生态与经济协调发展；其次，作为国家对泛鄱阳湖地区进一步解放思想、改革发展的纲领性文件，《规划》的精神应全面体现到各项立法中去，这对推动地方立法理论和实践飞跃发展具有重要意义。因此，以立法策应《规划》，在不与上位法的立法精神和基本原则相矛盾、相冲突的前提下，重点对立法模式进行科学论证，以社会利益为本位，明确各相关主体的权利义务，激励创新，先行先试，着力体现我国第一部地方性生态经济区示范法的特色，这是建设法治型鄱阳湖生态经济区发展战略的题中应有之义。
[参考文献]
曹明睿.2003.国家失灵与经济法［J］.河南师范大学学报，（2）.
江国华.2007.立法模式及其类型化研究［M］.公法评论,第四卷.
李艳芳.2005.“促进型立法”研究［J］.法学评论,（3）.
李雅琴.2010.论立法规划的性质［J］.河北法学,（9）.
吴汉东,汪锋,张忠民.2009.“先行先试”立法模式及其实践——以“武汉城市圈”“两型”社会建设立法为中心［J］.法商研究,（1）.
许光耀，王巍.2003.经济法是社会本位之法［J］.宁夏大学学报（人文社会科学版），（5）.
徐孟洲.2007.论区域经济法的理论基础与制度构建［J］.政治与法律,（4）.
责任编辑：王琦
①《省人大常委会相关负责人就江西省地方性法规清理工作答记者》，《江西日报》2010年9月19日。
②江西省地方性法规被分为人民代表大会制度；财政、统计、综合行政；企业、商贸、投资；工商、物价、技术监督；交通、城市建设；环境资源；农林水利；社会组织；公民和特殊群体权益保护；劳动和社会保障；公安、司法、民政、国防；教育、科技、文化；卫生、计划生育；有关法律法规决定、决议；批准的法规等。参见江西人大新闻。
③美国开发西部具有悠久的历史，被称为“西进运动”。继18世纪80年代颁布了《土地条例》之后，美国的立法不断完善，形成了以“公共土地”政策为中心的一套西部开发法律。如《宅地法》《鼓励西部植树法》《沙漠土地法》，以及《田纳西流域管理局法》《地区再开发法》《公共工程与经济开发法》《阿巴拉契亚区域开发法》等专门法律。日本在第二次世界大战后，为开发北海道，先后实施了《北海道开发法》《国土综合开发法》《孤岛振兴法》《不发达地区工业促进法》，西欧一些国家在区域开发方面也制定了相应法律，如德国的《联邦基本法》《联邦空间布局法》《联邦改善区域结构共同任务法》《国境地带振兴法》，英国的《特别地区法》《工业布局法》等。
④参见国家发展与改革委员会于2009年12月发表的《鄱阳湖生态经济区规划》全文。