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我国修建三大陆地跨国油气管道,除考虑到管道运输的经济性问题外,重要的战略考虑就是为了解决单一依赖马六甲海峡运输通道的被动局面,担心马六甲海峡遭到美国等国的封锁而出现石油进口中断的问题。马六甲海峡遭到封锁,是极端状况下才会出现的问题,这种问题也会发生在陆地跨国油气管道上,陆地管道运输同样会遇到中断的问题。
过境国政府的治理能力
就在中石油宣布中缅油气管道即将全线贯通的时候,缅甸政府军与克钦独立组织的军队的武装交火正酣,克钦独立组织的一位高层人士声称:“任何在克钦境内的目标都不再安全,这包括将于5月30日开通的中缅油气管道。”
其实,克钦独立组织的武力威胁仅是中缅油气管道沿途枪林弹雨风险的一个片段。中缅油气管道在缅甸境内将近800公里,除有50公里正好在克钦境内外,还需经过其他三个由少数民族武装势力割据之地:巴朗国家解放阵线、北掸邦军和南掸邦军。缅甸的地方民族武装问题由来已久。由于种种原因,多年来,缅甸政府无论是采取和平谈判的方式还是采取军事手段,均收效不大。缅甸政府对地方武装势力割据下的地盘一直未能有效行使管辖,这些少数民族武装控制地区成了缅甸的“国中之国”。从这些地区经过的中缅油气管道成为了地方武装势力要挟缅甸政府乃至中国政府的一个重要筹码。例如,缅甸境内的反政府武装有可能把中缅油气管道项目作为与政府讨价还价的筹码,以威胁攻击油气管道来逼政府就范;少数民族武装也有可能以管道经过其割据之地为由,向中国或者缅甸政府索取“过路费”。这些都有可能导致管道运输面临中断的危险。
很显然,缅甸政府与“民地武”之间的关系如何演变、缅甸政府能否有效控制和解决“民地武”问题、中国如何处理与缅甸政府及“民地武”的关系,是影响中缅油气管道能否正常稳定运行的重要因素。据称,为确保中缅油气管道建设工程顺利进行,缅甸政府已派军队部署在管道工地附近,承担起了中缅油气管道的安全保卫责任。
大国介入因素的影响
引发中国政府和民间对中缅油气管道安全担忧的,并不仅仅是缅甸的“民地武”问题,而是近年来缅甸政局的变化和缅甸外交政策调整,以及美国等外部大国的插手干预。
几乎是与中缅油气管道开工建设同时,缅甸政局发生了巨大变化。2010年缅甸宣布实施民主化改革。2011年3月,缅甸新政府总统吴登盛上台后推出了许多政治改革方案:释放政治犯,允许在国外的反对人士回国,废除新闻审查制度等,昂山素季所领导的全国民主联盟也在议会选举中获胜。被称为国际社会“孤儿”的缅甸,正在努力谋求获得国际社会、特别是西方国家对其改革的支持及政权合法性的认可。缅甸外交政策明显西倾。与此同时,美国等西方大国加大对缅甸国内事务的介入力度,力图影响缅甸国内政局的变化和外交政策的调整。
随着缅甸的民主化改革,除美国外,日本、欧盟、印度等大国纷纷调整对缅甸政策,陆续解除对缅甸的经济、政治制裁,大量的外资企业正在涌进缅甸,特别是美国等西方国家的石油公司越来越多地将目光投向缅甸油气领域。此外,缅甸内外各种环保组织、人权组织以及其他形形色色的非政府组织(NGO)对中国在缅甸的大规模投资项目非议乃至抹黑、诬蔑的情况不时发生,缅甸政府的态度也在发生变化,与中国的关系有渐行渐远的趋势。缅甸政府以民意反对为由突然单方面宣布暂停由中国电力投资集团公司投资的密松水电站建设,给中国在缅甸的其他大规模投资项目——包括中缅油气管道建设及建成后的安全运行,蒙上了浓重的阴影。这说明,管道安全与过境国的政治、外交息息相关。
实际上,中缅油气管道面临的安全问题,在中国修建的其他陆地跨国油气管道上也是同样存在。例如,中俄原油管道、中国—中亚天然气管道、中哈原油管道的安全运行,显然受制于中国与有关国家的政治外交关系的变化。中缅油气管道面临缅甸“民地武”问题,而中国—中亚天然气管道、中哈原油管道的安全运行则面临着“三股势力”的威胁。
有灵丹妙药吗
中国并不是世界上第一个修建跨国管道运输油气的国家。回顾和总结其他国家的跨国油气管道运行安全情况,对中国如何看待和处理跨国管道安全问题非常有益。
历史上,跨国油气运输管道暂时或长时间中断的情形不止一次发生过。除由于地震等地质灾害以及其他重大自然灾害引发或者由于商务、经济方面的原因(如过境费等问题)引发的中断或中断威胁外,最为常见、也最难以应对的是由于政治、外交、军事等原因引发的中断。例如,中东地区的第一条过境管道由伊拉克石油公司于1934年建成,从伊拉克东北部城市基尔库克出口石油,经由以色列港口城市海法输送到地中海。1948年以色列建国后阿以冲突不断发生,这条输油管道就被以色列关闭了。上个世纪80年代两伊战争爆发后,支持伊朗的叙利亚就关闭了伊拉克经叙利亚通往地中海的输油管。海湾战争危机期间, 土耳其、沙特关闭了境内输送伊拉克石油的管道,伊拉克经波斯湾到霍尔木兹海峡的出口通道也被美国封锁。1999年,美国为首的北约对南联盟军事打击期间,除了北约对南联盟实施石油禁运外, 迫于北约压力,克罗地亚、保加利亚和匈牙利先后关闭了通往南联盟的输油管道。
总结起来看,引发管道安全问题的政治、外交、军事等因素,主要有资源国或过境国政府的政治外交政策改变、政局变动等导致管道运输中断或威胁中断,地区冲突和战争致管道运输中断。在战争中,油气运输通道往往成为军事打击的重要目标。相关国家在管道、港口等问题上大做文章,作为支持友方、遏制对方的手段。过境国国内冲突、反政府武装以及恐怖势力也对油气运输管道安全构成威胁。
解决政治、外交、军事等原因引发的管道安全问题,无论从理论假设的角度还是从实践的角度看,主要有以下几种方法:
一是相当极端的解决办法——军事保护。因过境国单方面中断管道而遭受损失的国家采取实际的或威胁的军事行动,直接保护管道安全。二是采用政治、外交手段干预别国内政,对威胁管道安全的国家的内政进行干预乃至使其更换政权,扶植能保证管道安全的政治势力上台。然而,这两种方式皆非良策。从国际法和国际实践的角度看,是不合法或不被称道的行为。短期内上述方式似乎最直接有效,但从长远角度看未必是有效的保护管道安全的行为。 三是以互利互惠、利益一体化的方式确保管道安全。这种方式,重点是在管道的资源国、过境国、消费国之间建立起互利互惠、利益共享、责任共担的相互依存关系。此外,以替代性的管道线路或替代性的运输方式来应对过境国单方面中断管道运输,也是可以考虑的。
总体上看,运输通道在政治、外交、军事等层面上是否有安全保障,取决于一个国家的政治和军事实力,以及油气管道资源国、过境国、消费国间的政治经济关系状况。但是,并不存在什么方法可以确保管道的绝对安全。
陆上管道无法替代海上通道
这些年来,我国每一条陆上油气管道,不论是在设想、规划阶段,还是在动工修建或正式开通之际,总是有不少人指望它能够取代或替代海上运输通道,从而破解所谓的“马六甲困局”。然而现实是,陆上油气通道并不能够撼动海上通道在我国油气进口中日益重要的地位,更谈不上取代或替代海上运输通道。
据海关统计,2008年中国的石油净进口量超过2亿吨,其中原油进口1.79亿吨,而超过90%的进口都是通过海上运输,尤其是来自中东和非洲超过80%的进口原油,都要经过马六甲海峡这个最窄处仅有2.4公里的战略咽喉通道。
现已开通运营的中哈原油管道和中俄原油管道的输油量很有限。自2006年开通运营至2012年底,中哈原油管道累计向中国输送原油5000万吨,也就是说,实际年输油量不到1000万吨。中俄原油管道2011年1月1日正式投入运行以来,年输油量1500万吨。2011年我国原油进口量为2.5亿吨,2012年2.7亿吨,据此粗略计算,经由这两条陆地管道输送的原油仅约占我国原油进口总量的十分之一,这就意味,其余90%的原油进口基本上是从海上通道运输进来的。
中缅管道设计年输油量2000万吨,预计在2013年下半年开通。在今后10到20年,即使按照设计要求,三大原油管道的年输油量最多只在5500万至7000万吨之间。而今后几年,我国石油消费的增长速度远远快于国内油气产量的增速。我国原油进口总量预计将以每年2000万吨递增,显然,三大陆地原油管道的进口量改变不了我国原油进口依赖海上运输通道的局面。在可预见的未来几年,我国石油进口的主要来源仍然是中东和非洲,这些进口石油的绝大部分还是需要经由海上运输,三大陆上原油管道并不能取代或替代海上运输通道在我国油气进口中的重要地位。
过境国政府的治理能力
就在中石油宣布中缅油气管道即将全线贯通的时候,缅甸政府军与克钦独立组织的军队的武装交火正酣,克钦独立组织的一位高层人士声称:“任何在克钦境内的目标都不再安全,这包括将于5月30日开通的中缅油气管道。”
其实,克钦独立组织的武力威胁仅是中缅油气管道沿途枪林弹雨风险的一个片段。中缅油气管道在缅甸境内将近800公里,除有50公里正好在克钦境内外,还需经过其他三个由少数民族武装势力割据之地:巴朗国家解放阵线、北掸邦军和南掸邦军。缅甸的地方民族武装问题由来已久。由于种种原因,多年来,缅甸政府无论是采取和平谈判的方式还是采取军事手段,均收效不大。缅甸政府对地方武装势力割据下的地盘一直未能有效行使管辖,这些少数民族武装控制地区成了缅甸的“国中之国”。从这些地区经过的中缅油气管道成为了地方武装势力要挟缅甸政府乃至中国政府的一个重要筹码。例如,缅甸境内的反政府武装有可能把中缅油气管道项目作为与政府讨价还价的筹码,以威胁攻击油气管道来逼政府就范;少数民族武装也有可能以管道经过其割据之地为由,向中国或者缅甸政府索取“过路费”。这些都有可能导致管道运输面临中断的危险。
很显然,缅甸政府与“民地武”之间的关系如何演变、缅甸政府能否有效控制和解决“民地武”问题、中国如何处理与缅甸政府及“民地武”的关系,是影响中缅油气管道能否正常稳定运行的重要因素。据称,为确保中缅油气管道建设工程顺利进行,缅甸政府已派军队部署在管道工地附近,承担起了中缅油气管道的安全保卫责任。
大国介入因素的影响
引发中国政府和民间对中缅油气管道安全担忧的,并不仅仅是缅甸的“民地武”问题,而是近年来缅甸政局的变化和缅甸外交政策调整,以及美国等外部大国的插手干预。
几乎是与中缅油气管道开工建设同时,缅甸政局发生了巨大变化。2010年缅甸宣布实施民主化改革。2011年3月,缅甸新政府总统吴登盛上台后推出了许多政治改革方案:释放政治犯,允许在国外的反对人士回国,废除新闻审查制度等,昂山素季所领导的全国民主联盟也在议会选举中获胜。被称为国际社会“孤儿”的缅甸,正在努力谋求获得国际社会、特别是西方国家对其改革的支持及政权合法性的认可。缅甸外交政策明显西倾。与此同时,美国等西方大国加大对缅甸国内事务的介入力度,力图影响缅甸国内政局的变化和外交政策的调整。
随着缅甸的民主化改革,除美国外,日本、欧盟、印度等大国纷纷调整对缅甸政策,陆续解除对缅甸的经济、政治制裁,大量的外资企业正在涌进缅甸,特别是美国等西方国家的石油公司越来越多地将目光投向缅甸油气领域。此外,缅甸内外各种环保组织、人权组织以及其他形形色色的非政府组织(NGO)对中国在缅甸的大规模投资项目非议乃至抹黑、诬蔑的情况不时发生,缅甸政府的态度也在发生变化,与中国的关系有渐行渐远的趋势。缅甸政府以民意反对为由突然单方面宣布暂停由中国电力投资集团公司投资的密松水电站建设,给中国在缅甸的其他大规模投资项目——包括中缅油气管道建设及建成后的安全运行,蒙上了浓重的阴影。这说明,管道安全与过境国的政治、外交息息相关。
实际上,中缅油气管道面临的安全问题,在中国修建的其他陆地跨国油气管道上也是同样存在。例如,中俄原油管道、中国—中亚天然气管道、中哈原油管道的安全运行,显然受制于中国与有关国家的政治外交关系的变化。中缅油气管道面临缅甸“民地武”问题,而中国—中亚天然气管道、中哈原油管道的安全运行则面临着“三股势力”的威胁。
有灵丹妙药吗
中国并不是世界上第一个修建跨国管道运输油气的国家。回顾和总结其他国家的跨国油气管道运行安全情况,对中国如何看待和处理跨国管道安全问题非常有益。
历史上,跨国油气运输管道暂时或长时间中断的情形不止一次发生过。除由于地震等地质灾害以及其他重大自然灾害引发或者由于商务、经济方面的原因(如过境费等问题)引发的中断或中断威胁外,最为常见、也最难以应对的是由于政治、外交、军事等原因引发的中断。例如,中东地区的第一条过境管道由伊拉克石油公司于1934年建成,从伊拉克东北部城市基尔库克出口石油,经由以色列港口城市海法输送到地中海。1948年以色列建国后阿以冲突不断发生,这条输油管道就被以色列关闭了。上个世纪80年代两伊战争爆发后,支持伊朗的叙利亚就关闭了伊拉克经叙利亚通往地中海的输油管。海湾战争危机期间, 土耳其、沙特关闭了境内输送伊拉克石油的管道,伊拉克经波斯湾到霍尔木兹海峡的出口通道也被美国封锁。1999年,美国为首的北约对南联盟军事打击期间,除了北约对南联盟实施石油禁运外, 迫于北约压力,克罗地亚、保加利亚和匈牙利先后关闭了通往南联盟的输油管道。
总结起来看,引发管道安全问题的政治、外交、军事等因素,主要有资源国或过境国政府的政治外交政策改变、政局变动等导致管道运输中断或威胁中断,地区冲突和战争致管道运输中断。在战争中,油气运输通道往往成为军事打击的重要目标。相关国家在管道、港口等问题上大做文章,作为支持友方、遏制对方的手段。过境国国内冲突、反政府武装以及恐怖势力也对油气运输管道安全构成威胁。
解决政治、外交、军事等原因引发的管道安全问题,无论从理论假设的角度还是从实践的角度看,主要有以下几种方法:
一是相当极端的解决办法——军事保护。因过境国单方面中断管道而遭受损失的国家采取实际的或威胁的军事行动,直接保护管道安全。二是采用政治、外交手段干预别国内政,对威胁管道安全的国家的内政进行干预乃至使其更换政权,扶植能保证管道安全的政治势力上台。然而,这两种方式皆非良策。从国际法和国际实践的角度看,是不合法或不被称道的行为。短期内上述方式似乎最直接有效,但从长远角度看未必是有效的保护管道安全的行为。 三是以互利互惠、利益一体化的方式确保管道安全。这种方式,重点是在管道的资源国、过境国、消费国之间建立起互利互惠、利益共享、责任共担的相互依存关系。此外,以替代性的管道线路或替代性的运输方式来应对过境国单方面中断管道运输,也是可以考虑的。
总体上看,运输通道在政治、外交、军事等层面上是否有安全保障,取决于一个国家的政治和军事实力,以及油气管道资源国、过境国、消费国间的政治经济关系状况。但是,并不存在什么方法可以确保管道的绝对安全。
陆上管道无法替代海上通道
这些年来,我国每一条陆上油气管道,不论是在设想、规划阶段,还是在动工修建或正式开通之际,总是有不少人指望它能够取代或替代海上运输通道,从而破解所谓的“马六甲困局”。然而现实是,陆上油气通道并不能够撼动海上通道在我国油气进口中日益重要的地位,更谈不上取代或替代海上运输通道。
据海关统计,2008年中国的石油净进口量超过2亿吨,其中原油进口1.79亿吨,而超过90%的进口都是通过海上运输,尤其是来自中东和非洲超过80%的进口原油,都要经过马六甲海峡这个最窄处仅有2.4公里的战略咽喉通道。
现已开通运营的中哈原油管道和中俄原油管道的输油量很有限。自2006年开通运营至2012年底,中哈原油管道累计向中国输送原油5000万吨,也就是说,实际年输油量不到1000万吨。中俄原油管道2011年1月1日正式投入运行以来,年输油量1500万吨。2011年我国原油进口量为2.5亿吨,2012年2.7亿吨,据此粗略计算,经由这两条陆地管道输送的原油仅约占我国原油进口总量的十分之一,这就意味,其余90%的原油进口基本上是从海上通道运输进来的。
中缅管道设计年输油量2000万吨,预计在2013年下半年开通。在今后10到20年,即使按照设计要求,三大原油管道的年输油量最多只在5500万至7000万吨之间。而今后几年,我国石油消费的增长速度远远快于国内油气产量的增速。我国原油进口总量预计将以每年2000万吨递增,显然,三大陆地原油管道的进口量改变不了我国原油进口依赖海上运输通道的局面。在可预见的未来几年,我国石油进口的主要来源仍然是中东和非洲,这些进口石油的绝大部分还是需要经由海上运输,三大陆上原油管道并不能取代或替代海上运输通道在我国油气进口中的重要地位。