论文部分内容阅读
城镇化就本质而言是工业化尤其内生型工业化的产物，换句话讲，工业化造就了城镇化、工业化推动了城镇化。回顾历史，20世纪60-70年代出现的城镇知识青年上山下乡运动，说到底其实就是一场违反经济发展规律的“逆城镇化”运动，而其经济背景主要在于城镇经济不发达，单靠所谓的国有经济和城镇集体经济难于“消化”大量城镇富余劳动力所致。为何1978年后广大城镇不仅容纳大量城镇劳动力，还能吸纳大量农村富余劳动力？究其原因，就是以民营经济为核心的农村工业化助推农村城镇化时，农村城镇化又为中国城市群和区域中心城市发展提供了腹地基础的结果。
从改革开放历程看，中国城镇化取得的成就体现在两个方面：一是人口超百万、超千万城市变多了，由此中国一部分地区进入了城市群城镇化阶段，除了中国沿海地区长三角、珠三角、京津唐、山东半岛、海峡西岸、辽中南等城市群外，还在中西部地区涌现了中原、长江中游（包括武汉、长株潭、环鄱阳湖、皖江走廊等）、成渝、关中、黄河上游、天山北麓等城市群；二是在民营经济为主导的农村工业化推动下，内生型小城镇如雨后春笋般在全国各地涌现，民营经济不仅推进了农村工业化，而且成为了农村城镇化主力。
城镇化两个不同的发展阶段
在中国，城镇实行不同的管理体制，城市内部由街道办事处代表政府行使基层行政职能，因此，城市发展除了城市数量反映变化外，更可以根据街道办事处发展来确定城市规模扩张。镇的发展主要由乡变化而来，因此，镇的增多则意味着乡的减少和农村城镇化水平提高。
1984年，中国农村结束人民公社体制，实行乡镇管理体制，从1984年到2012年期间，中国镇的数量由1984年7186个上升到2002年20601个，又从2002年20601个减少到2012年19881个；街道办事处的数量由1984年5844个到2000年5902个，再由2001年5510个增加到2012年7282个。
这反映着中国城镇化道路经历了两个阶段：
第一阶段（20世纪80、90年代）为小城镇重点发展阶段，一方面表现为农村地区镇的数量不断增加，1984年到2002年镇的数量增加了13415个；另一方面表现为农村工业化与农村城镇化良性互动、同步发展，一些民营企业不仅为所在小城镇提供城镇化原动力，而且小城镇与民营企业相得益彰，小城镇因民营企业而发展，民营企业因小城镇良好的社会环境而壮大。
第二阶段（21世纪初）为大中城市重点发展阶段，表现为2001年12月11日中国加入世界贸易组织后，中国进入全方位开发开放阶段，中国城镇化重点转移到了大中城市，城市街道办事处数量由2001年到2012年增加了1772个，究其原因：一方面大中城市通过各种开发区建设，获得了发展空间和行政资源，许多城市的开发区发展成了城市的行政区；另一方面建设土地招拍挂制度的实行，使得城市政府获得了在土地倒卖上的巨大收益（政府从农民手中按照农业用地价格获得土地，按照商业用地价格对外拍卖，同一土地经政府倒卖，其差价通常在十倍乃至百倍以上），同时，土地级差地租的存在也进一步推进各级政府开发大中城市的积极性。
不同区域城镇化路径和模式
1.较高城镇化水平地区农村城镇化路径和模式。所谓较高城镇化水平地区是指实际城镇化水平超过50%地区，主要分布在长三角、珠三角、京津唐、闽南三角（厦漳泉地区）、胶东半岛等城市群地区。这些城市群地区，农村城镇化主要特点：一是农村城镇化发展以镇为单位，主要任务是质的提升，完善镇尤其中心镇的城市功能构成了农村城镇化核心内容；二是以非农产业为基础，发达的非农产业足以支撑整个镇的发展，同时，整个三次产业结构也趋向合理；三是整个镇域经济以本土民营经济为基础，但不排斥吸收其他外来经济成份，如外来民间资本、海外资本和国有资本等。
农村城镇化是农村工业化的产物。改革开放后，乡镇企业的发展使得长三角、珠三角等地在20世纪80年代就开始了农村城镇化过程。一方面，这些以传统产业为主的经济强镇，面临产业结构升级任务，为此，需要通过发展现代服务业尤其生产性服务业改善经营环境；另一方面，富裕起来的城镇居民也希望生活品质有大的提升，缓解环境和交通压力。同时，地方政府在发展经济方面面临的主要问题也是发展空间不足、环境保护压力加大和劳动力成本上升等，因此，通过城镇化增强经济活力，寻找新的经济增长点已成为这些区域进一步发展经济的必然要求。同时，长三角、珠三角等地经过2001-2005年乡镇合并后，虽然行政管理上已形成融合状态，但急需通过镇的功能提升实现经济融合；另外，因利益所致的服务业（服务业上缴的主要税种为地方税种）也成为地方政府发展经济最优选项。所以，在发展模式上，长三角、珠三角等地不管是经济强镇，还是经济强村，大多选择了“工业发展高端化+镇村功能城市化+农业经营产业化”发展模式。
浙江省2010年选择了27个经济强镇作为小城市培育试点镇，这些试点镇的主要特点：在交通区位上，远离所在县城或城区，但大多位于交通枢纽或拥有便利的交通条件；在经济发展上，多数试点镇形成了在全国有一定影响力的产业集群，经济总量大；在发展空间上，大多为2-3个镇合并后的大镇，面积多数在100平方公里以上，常住人口也大多在10万以上，对外经济辐射面广。目前，浙江省发展目标就是要把这些试点镇打造成为所在县市副中心，成为具有真正城市功能的小城市，为此，在城镇建设专项资金、土地建设指标、交通设施和公共服务设施（医院、学校等）方面都往试点镇倾斜。在空间分布上，城镇化水平高的城市试点镇多，城镇化水平低的城市试点镇少，因此，杭州、宁波、温州三市分别有4个试点镇，台州、嘉兴两市分别有3个试点镇，绍兴、湖州、金华三市分别有2个试点镇，丽水、衢州、舟山三市分别只有1个试点镇。
江苏省城镇化水平高的区域在苏锡常地区，苏锡常地区城镇化发展一方面通过“城区+开发区”模式，做大、做强城区，另一方面，重点发展片区中心镇和各类专业镇；同时，苏锡常地区还有一个鲜明特色在于一些县市边缘经济强村，如张家港市永联村、常熟市蒋巷村、宜兴市都山村等，通过工业化带动城镇化，实现乡村向城镇转变。苏锡常地区片区中心镇除了经济发展方面继续做强外，主要在对外经济辐射功能方面按照副城市中心要求，强化服务功能，大力发展现代服务业；专业镇主要围绕产业特色，以做强、做精、做优主导产业为核心，规划发展生产性服务业和生活服务业，以此优化镇的服务功能，并美化、亮化镇的空间形态，以此改善投资环境。 2.中等城镇化水平地区农村城镇化路径和模式。所谓中等城镇化水平地区是指实际城镇化水平在30%—50%的地区，主要分布在中部的平原丘陵地区、西部的盆地丘陵河谷山前地区和东部经济欠发达地区。这类地区农村城镇化主要特点：一是农村城镇化发展以县市为单位，重点建设和完善县城的中心城镇功能，以此提高县城人口规模，营造人口集聚氛围；二是大力发展非农产业，寻找能够提升城镇化水平的支撑产业；三是整个县域经济以民营经济为基础。在农村城镇化发展模式上，中等城镇化水平地区选择了 “工业化带动农村城镇化”模式、“外来民营资本助推农村城镇化”模式和 “新型农村社区建设”模式。
“工业化带动农村城镇化”模式主要有中心城市工业企业转移小城镇发展、农产品加工企业带动城镇发展和农民工回乡创业带动城镇发展三种类型。中心城市工业企业转移小城镇发展类型以湖南中联重科在长沙到常德一线打造35公里就有一个工程机械园区而形成267公里工业走廊为代表；本土农产品加工企业带动小城镇发展以河南省鹤壁市浚县王庄镇中鹤集团打造产城共荣、一二三产业共同发展的中鹤新城为代表；农民工回乡创业带动小城镇发展以河南省新乡市长垣县农民工回乡创业带动城镇发展为代表。
“外来民营资本助推城镇化”模式主要有外来民营资本参与小城镇改造、外来民营资本参与城市郊区（旅游景区）城乡一体化建设、外来民营资本参与新能源小镇建设等类型。外来民营资本参与小城镇改造类型以湖南省大汉集团参与长株潭城市群以外县城改造为代表，大汉集团以湖南省经济欠发达县市城镇化发展为目标，参与了双峰、溆浦、桃江、澧县、石门、吉首等县市小城镇改造与建设；外来民营资本参与城市郊区（旅游景区）城乡一体化建设类型以湖南省伟大集团参与株洲市郊区农村城乡一体化建设、北京春江集团参与海南省保亭县黎族村建设为代表；外来民营资本参与新能源小镇建设类型以山东昌盛日电参与山东、湖北新能源（太阳能光伏）小镇建设为代表。
“新型农村社区建设”模式以河南省辉县裴寨社区和南李庄村社区、登封市大冶镇老井村社区为代表。新型农村社区建设以粮食主产区农村社区建设为核心，充分发挥本村农业资源和土地资源优势，调动本村有实力、有能力经商者的积极性和责任性，鼓励和支持有实力、有能力的经商者回乡带领全村农民致富，建设新型农村社区，推进农村城镇化、工业化、农业产业化同步发展。具体而言，“新型农村社区建设”模式可分为单纯新型农村社区建设型、新型农村社区+工业+现代农业型、新型农村社区+专业市场型。
3.低城镇化水平地区农村城镇化路径和模式。所谓低城镇化水平地区是指实际城镇化水平在30%以下地区，一般分布在西部老少边穷地区和中部少数民族地区，包括全国30个自治州、西部14个地区和一些连片贫困山区等，这些区域处于工业化前期和城镇化起步阶段，城镇化主要特点：一是城镇化发展以地级市、自治州和地区为单位，重点建设和完善中心城镇集散功能，尤其建设和完善地市、州府所在地经济中心、文化中心、商业中心、交通中心等功能；二是大力发展非农产业，寻找真正能够带动整个地级市、自治州、地区城镇化发展的非农产业，如特色农产品加工业、旅游业等，同时，规划三次产业发展，引导三次产业合理健康发展；三是整个地级市、自治州、地区经济发展以境内外民营经济为基础，但不排斥吸收其他经济成份，如海外资本和国有资本等；四是借助各种力量助推连片或连线新型农村社区建设和现代农业发展。低城镇化水平地区的农村城镇化，不是消灭农村，而是在保护生态环境前提下，提升农村居住水平，改善农村基础设施，推进农业产业化，彻底解决农村群众“行路难、饮水难、上学难、就医难”等问题和农民增收难问题；同时，通过农村城镇化发展，为回乡农民工营造良好创业环境和生活环境，就地解决一部分人进城后就业需要。
制约各地城镇化发展主要因素
城镇化是工业化发展产物，目前各地城镇化发展中普遍存在制约民营经济发挥作用的各种因素。
1.政府“过分”主导城镇化，使得城镇化变成一种“运动”，城镇化发展过程中政府与市场边界模糊，一方面使得市场发挥作用的范围越来越小，而另一方面又使得政府承担巨大债务风险。当前，城镇化过程中政府边界过大，主要体现在政府变成了城镇化主体，而市场发挥作用越来越小。在经济发达的江苏南部地区，为了早日完成所谓的城镇化目标，一方面各镇纷纷成立了镇级开发投资公司，作为城镇化投融资平台和土地一级开发主体；另一方面各镇为了短期内完成目标，城镇化项目大多推行BT方式，引进有资本实力的企业建设农民安置房，3—4年为一个周期，完工后由镇政府回购，问题是动辄10多亿元的农民安置房项目，作为年一般预算收入不超过10亿元的镇，有多少财力或靠什么资源融到巨资回购农民安置房项目。
2.人的城镇化水平低下，既阻碍了各地城镇化水平提高，又加重了民营企业参与城镇化负担。目前各地社会保障体系建设，主要以县市为单位，社会保障体系不统一阻碍了人的合理流动，社会保障水平低下只能依靠企业每年由政府硬性规定工资上涨来弥补，从而加重了民营企业负担。为何在城镇化过程中农民对土地宁可抛荒，也不愿放弃土地？关键在于社会保障水平低下，广大农民依然把土地作为社会最后保障，这使得城镇化过程中一方面城镇建设土地指标非常稀缺，另一方面又有大量农业土地处于闲置状态。
3.不合理的土地制度和上级政府在城镇化过程中不合理“抽血”行为，提高了城镇化成本“门槛”。农民置换宅基地集中居住，提高了土地使用率，但农民安置房建设土地依然要经过招拍挂，向政府缴纳可观的土地使用费，才能取得所谓的房屋产权证明。江苏省张家港市永联村依靠自身工业发展，实现了工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展，农民通过集中居住，提高了土地使用效率，但农民以舍去宅基地和自留地而换得的新房，政府依然要求村建设的农民新房需缴纳23.6万元/亩土地出让金，才能办理房屋产权证。另外，城镇化建设中上级政府过多“抽血”现象普遍存在，工业化、城镇化“红利”并没有普惠到失地农民或“上楼”农民。当前，地方政府积极推动城镇化建设主要来自政府自身利益诉求，一方面，通过镇或县的范围进行城镇化建设，把边缘村落宅基地复耕，从而可以把建设土地指标用于镇或县城周边，政府轻而易举地赚到了一笔不菲的土地级差收入；另一方面，土地低买高卖又获得了一笔农业用地与城镇建设用地“剪刀差”，而关键问题失地农民并没有获得相应社会保障。在目前社会保障体制下，存在“农民变居民、居民变贫民”的可能性。 4.企业过高税费负担和融资成本抑制了民间资本（民营企业）参与城镇化积极性。一方面，城镇化就是让农民集中居住，但小城镇房地产开发尤其农民安置房开发不同于大中城市商业房产开发，投资周期长，配套设施建设任务重，经济回报低，但目前对于参与城镇化建设的民营企业所缴纳的税费和融资成本，大多等同于甚至高于大中城市商业房产开发，这使得民营企业难于投入到城镇化建设中去；另一方面，缺乏非农产业支撑依然是城镇化可持续发展最大障碍，但如何引导民间资本进入小城镇，目前既没有如各级开发区土地指标倾斜，又缺乏税收上的优惠，这使得欠发达地区城镇化如水中月、镜中花。与此同时，在城镇化建设过程中，许多地区的土地一级开发仍对民营企业限制或禁止，甚至一些政府成立了具有裙带关系的土地开发公司，从而形成利益输送关系。
5.各地普遍缺乏城乡统筹发展规划，城镇化建设随意性大，即使有城乡统筹规划，也缺乏群众普遍参与，甚至一些规划本身就是一项“政绩”工程，由此，各地城镇化过程出现了“百城一面”、“千镇一面”、“万村一面”现象。
6.群众观念滞后和生活方式转变困难成为城镇化发展无形障碍。目前虽然城镇化就整体而言提高了群众福利，但一些农民观念的滞后（如缺乏公共环境保护意识、物业有偿服务意识等）将影响到未来城镇化可持续发展；同时，集中居住后乡里乡亲走访的不便，将影响一部分老年人搬迁积极性，从而也会影响城镇化进程。
推进城镇化的对策建议
城镇化是在市场经济条件下要素自由流动和聚集的自然过程，“农民进城、资本下乡”既是国家的政策引导，也是市场引力的作用。推进各地城镇化发展，需要有的放矢，对症下药。
1.非农产业支撑城镇化，为此要营造全民创业的浓厚氛围，为民营经济发展创造良好环境。一是降低创业门槛，鼓励城市居民、回乡大学生、从土地上解放出来的农民和农民工创业，支持建立农民创业园和孵化器；参照下岗职工的政策，对小城镇吸纳进城农民就业的中小微型企业给予就业补贴。二是拓宽行业准入，打破各种制约民营企业参与城镇化建设的“玻璃门”、“弹簧门”，创造公平公正公开的市场竞争环境。允许有资质的民营企业参与城镇土地一级开发，企业通过复耕置换出来的建设土地指标，应优先留给企业发展产业、促进就业和农转非后的安居乐业。三是改善政务环境，简化行政审批，全面放开生产性和生活性服务业，以政府购买服务的方式，引导民营企业积极参与城镇基础公共服务。四是针对企业特别是小微企业实施大规模减税政策，对产品有市场潜力的、劳动密集型的民营企业贷款实行财政贴息政策。建立融资、信息、培训、技术等社会化服务体系，对进城农民进行就业创业的技能培训。
2.将改革的红利与城镇化充分对接。城镇化是继续深化改革的过程，要继续深化财税、金融、投融资改革，释放红利支持民营企业参与城镇化建设。一是银行针对城镇化特点设计新的信贷品种，区别于一般房地产贷款，对参与基础设施建设、新农村建设等领域的企业给予信贷倾斜，开发农村消费金融产品；鼓励发展民间金融，大力发展村镇银行、社区银行、小额贷款公司、农村担保机构等小微金融，以“草根金融”服务“草根经济”。二是降低参与城镇化建设民营企业的税费负担，对参与偏远贫困地区城镇、新农村社区建设以及参与城镇准公益性和经营性基础设施、公共服务的企业参照西部地区做法给予15%的企业所得税优惠。三要按照市场规律建立多主体、多元化融资渠道，防范地方融资平台风险，支持设立新型城镇化产业投资基金；倡导采用PPP（公私合作）模式，鼓励民营企业积极参与城镇的供电、供水、道路、通信、燃气、热力、垃圾污水处理等项目的投资建设。
3.将新兴产业与新型城镇化有效对接。城市化也是转变发展方式的过程。要将新能源、智能城市、循环经济解决方案，连锁的商业、医疗和养老、技术服务等新产业、新业态引入城镇规划和建设，高质量、高起点地推进城镇建设。鼓励工业企业、房地产企业和商业企业组团式参与城镇综合规划和建设，使城镇的一二三产业协调发展。充分调动民营企业的创造性，探索更加丰富多彩的城镇化建设模式，避免千城一面、千镇一业。
4.建立城镇化可持续发展的指标评价体系，保证小城镇健康有序发展。根据地域、人口等特征，因地制宜、分类分级地建立以产业可持续发展、百姓生活质量可持续提高、生态环境可持续改善和公众评估的城镇幸福指数为主要内容的指标评价体系，作为审核评价城镇化规划、监督城市化过程的重要依据，避免地方政府追求政绩“大干快上”、企业单纯追求利润“赚一把就走”的短期行为，推动形成以政府为主导、群众为主体、企业为主力的角色定位和三方共赢的格局。强化人大对城镇规划制定、执行、变更的监督，防止“领导一换规划全变”，切实保证城镇健康有序发展。
（作者为河海大学区域经济研究中心主任、中国民营经济研究会研究员）
从改革开放历程看，中国城镇化取得的成就体现在两个方面：一是人口超百万、超千万城市变多了，由此中国一部分地区进入了城市群城镇化阶段，除了中国沿海地区长三角、珠三角、京津唐、山东半岛、海峡西岸、辽中南等城市群外，还在中西部地区涌现了中原、长江中游（包括武汉、长株潭、环鄱阳湖、皖江走廊等）、成渝、关中、黄河上游、天山北麓等城市群；二是在民营经济为主导的农村工业化推动下，内生型小城镇如雨后春笋般在全国各地涌现，民营经济不仅推进了农村工业化，而且成为了农村城镇化主力。
城镇化两个不同的发展阶段
在中国，城镇实行不同的管理体制，城市内部由街道办事处代表政府行使基层行政职能，因此，城市发展除了城市数量反映变化外，更可以根据街道办事处发展来确定城市规模扩张。镇的发展主要由乡变化而来，因此，镇的增多则意味着乡的减少和农村城镇化水平提高。
1984年，中国农村结束人民公社体制，实行乡镇管理体制，从1984年到2012年期间，中国镇的数量由1984年7186个上升到2002年20601个，又从2002年20601个减少到2012年19881个；街道办事处的数量由1984年5844个到2000年5902个，再由2001年5510个增加到2012年7282个。
这反映着中国城镇化道路经历了两个阶段：
第一阶段（20世纪80、90年代）为小城镇重点发展阶段，一方面表现为农村地区镇的数量不断增加，1984年到2002年镇的数量增加了13415个；另一方面表现为农村工业化与农村城镇化良性互动、同步发展，一些民营企业不仅为所在小城镇提供城镇化原动力，而且小城镇与民营企业相得益彰，小城镇因民营企业而发展，民营企业因小城镇良好的社会环境而壮大。
第二阶段（21世纪初）为大中城市重点发展阶段，表现为2001年12月11日中国加入世界贸易组织后，中国进入全方位开发开放阶段，中国城镇化重点转移到了大中城市，城市街道办事处数量由2001年到2012年增加了1772个，究其原因：一方面大中城市通过各种开发区建设，获得了发展空间和行政资源，许多城市的开发区发展成了城市的行政区；另一方面建设土地招拍挂制度的实行，使得城市政府获得了在土地倒卖上的巨大收益（政府从农民手中按照农业用地价格获得土地，按照商业用地价格对外拍卖，同一土地经政府倒卖，其差价通常在十倍乃至百倍以上），同时，土地级差地租的存在也进一步推进各级政府开发大中城市的积极性。
不同区域城镇化路径和模式
1.较高城镇化水平地区农村城镇化路径和模式。所谓较高城镇化水平地区是指实际城镇化水平超过50%地区，主要分布在长三角、珠三角、京津唐、闽南三角（厦漳泉地区）、胶东半岛等城市群地区。这些城市群地区，农村城镇化主要特点：一是农村城镇化发展以镇为单位，主要任务是质的提升，完善镇尤其中心镇的城市功能构成了农村城镇化核心内容；二是以非农产业为基础，发达的非农产业足以支撑整个镇的发展，同时，整个三次产业结构也趋向合理；三是整个镇域经济以本土民营经济为基础，但不排斥吸收其他外来经济成份，如外来民间资本、海外资本和国有资本等。
农村城镇化是农村工业化的产物。改革开放后，乡镇企业的发展使得长三角、珠三角等地在20世纪80年代就开始了农村城镇化过程。一方面，这些以传统产业为主的经济强镇，面临产业结构升级任务，为此，需要通过发展现代服务业尤其生产性服务业改善经营环境；另一方面，富裕起来的城镇居民也希望生活品质有大的提升，缓解环境和交通压力。同时，地方政府在发展经济方面面临的主要问题也是发展空间不足、环境保护压力加大和劳动力成本上升等，因此，通过城镇化增强经济活力，寻找新的经济增长点已成为这些区域进一步发展经济的必然要求。同时，长三角、珠三角等地经过2001-2005年乡镇合并后，虽然行政管理上已形成融合状态，但急需通过镇的功能提升实现经济融合；另外，因利益所致的服务业（服务业上缴的主要税种为地方税种）也成为地方政府发展经济最优选项。所以，在发展模式上，长三角、珠三角等地不管是经济强镇，还是经济强村，大多选择了“工业发展高端化+镇村功能城市化+农业经营产业化”发展模式。
浙江省2010年选择了27个经济强镇作为小城市培育试点镇，这些试点镇的主要特点：在交通区位上，远离所在县城或城区，但大多位于交通枢纽或拥有便利的交通条件；在经济发展上，多数试点镇形成了在全国有一定影响力的产业集群，经济总量大；在发展空间上，大多为2-3个镇合并后的大镇，面积多数在100平方公里以上，常住人口也大多在10万以上，对外经济辐射面广。目前，浙江省发展目标就是要把这些试点镇打造成为所在县市副中心，成为具有真正城市功能的小城市，为此，在城镇建设专项资金、土地建设指标、交通设施和公共服务设施（医院、学校等）方面都往试点镇倾斜。在空间分布上，城镇化水平高的城市试点镇多，城镇化水平低的城市试点镇少，因此，杭州、宁波、温州三市分别有4个试点镇，台州、嘉兴两市分别有3个试点镇，绍兴、湖州、金华三市分别有2个试点镇，丽水、衢州、舟山三市分别只有1个试点镇。
江苏省城镇化水平高的区域在苏锡常地区，苏锡常地区城镇化发展一方面通过“城区+开发区”模式，做大、做强城区，另一方面，重点发展片区中心镇和各类专业镇；同时，苏锡常地区还有一个鲜明特色在于一些县市边缘经济强村，如张家港市永联村、常熟市蒋巷村、宜兴市都山村等，通过工业化带动城镇化，实现乡村向城镇转变。苏锡常地区片区中心镇除了经济发展方面继续做强外，主要在对外经济辐射功能方面按照副城市中心要求，强化服务功能，大力发展现代服务业；专业镇主要围绕产业特色，以做强、做精、做优主导产业为核心，规划发展生产性服务业和生活服务业，以此优化镇的服务功能，并美化、亮化镇的空间形态，以此改善投资环境。 2.中等城镇化水平地区农村城镇化路径和模式。所谓中等城镇化水平地区是指实际城镇化水平在30%—50%的地区，主要分布在中部的平原丘陵地区、西部的盆地丘陵河谷山前地区和东部经济欠发达地区。这类地区农村城镇化主要特点：一是农村城镇化发展以县市为单位，重点建设和完善县城的中心城镇功能，以此提高县城人口规模，营造人口集聚氛围；二是大力发展非农产业，寻找能够提升城镇化水平的支撑产业；三是整个县域经济以民营经济为基础。在农村城镇化发展模式上，中等城镇化水平地区选择了 “工业化带动农村城镇化”模式、“外来民营资本助推农村城镇化”模式和 “新型农村社区建设”模式。
“工业化带动农村城镇化”模式主要有中心城市工业企业转移小城镇发展、农产品加工企业带动城镇发展和农民工回乡创业带动城镇发展三种类型。中心城市工业企业转移小城镇发展类型以湖南中联重科在长沙到常德一线打造35公里就有一个工程机械园区而形成267公里工业走廊为代表；本土农产品加工企业带动小城镇发展以河南省鹤壁市浚县王庄镇中鹤集团打造产城共荣、一二三产业共同发展的中鹤新城为代表；农民工回乡创业带动小城镇发展以河南省新乡市长垣县农民工回乡创业带动城镇发展为代表。
“外来民营资本助推城镇化”模式主要有外来民营资本参与小城镇改造、外来民营资本参与城市郊区（旅游景区）城乡一体化建设、外来民营资本参与新能源小镇建设等类型。外来民营资本参与小城镇改造类型以湖南省大汉集团参与长株潭城市群以外县城改造为代表，大汉集团以湖南省经济欠发达县市城镇化发展为目标，参与了双峰、溆浦、桃江、澧县、石门、吉首等县市小城镇改造与建设；外来民营资本参与城市郊区（旅游景区）城乡一体化建设类型以湖南省伟大集团参与株洲市郊区农村城乡一体化建设、北京春江集团参与海南省保亭县黎族村建设为代表；外来民营资本参与新能源小镇建设类型以山东昌盛日电参与山东、湖北新能源（太阳能光伏）小镇建设为代表。
“新型农村社区建设”模式以河南省辉县裴寨社区和南李庄村社区、登封市大冶镇老井村社区为代表。新型农村社区建设以粮食主产区农村社区建设为核心，充分发挥本村农业资源和土地资源优势，调动本村有实力、有能力经商者的积极性和责任性，鼓励和支持有实力、有能力的经商者回乡带领全村农民致富，建设新型农村社区，推进农村城镇化、工业化、农业产业化同步发展。具体而言，“新型农村社区建设”模式可分为单纯新型农村社区建设型、新型农村社区+工业+现代农业型、新型农村社区+专业市场型。
3.低城镇化水平地区农村城镇化路径和模式。所谓低城镇化水平地区是指实际城镇化水平在30%以下地区，一般分布在西部老少边穷地区和中部少数民族地区，包括全国30个自治州、西部14个地区和一些连片贫困山区等，这些区域处于工业化前期和城镇化起步阶段，城镇化主要特点：一是城镇化发展以地级市、自治州和地区为单位，重点建设和完善中心城镇集散功能，尤其建设和完善地市、州府所在地经济中心、文化中心、商业中心、交通中心等功能；二是大力发展非农产业，寻找真正能够带动整个地级市、自治州、地区城镇化发展的非农产业，如特色农产品加工业、旅游业等，同时，规划三次产业发展，引导三次产业合理健康发展；三是整个地级市、自治州、地区经济发展以境内外民营经济为基础，但不排斥吸收其他经济成份，如海外资本和国有资本等；四是借助各种力量助推连片或连线新型农村社区建设和现代农业发展。低城镇化水平地区的农村城镇化，不是消灭农村，而是在保护生态环境前提下，提升农村居住水平，改善农村基础设施，推进农业产业化，彻底解决农村群众“行路难、饮水难、上学难、就医难”等问题和农民增收难问题；同时，通过农村城镇化发展，为回乡农民工营造良好创业环境和生活环境，就地解决一部分人进城后就业需要。
制约各地城镇化发展主要因素
城镇化是工业化发展产物，目前各地城镇化发展中普遍存在制约民营经济发挥作用的各种因素。
1.政府“过分”主导城镇化，使得城镇化变成一种“运动”，城镇化发展过程中政府与市场边界模糊，一方面使得市场发挥作用的范围越来越小，而另一方面又使得政府承担巨大债务风险。当前，城镇化过程中政府边界过大，主要体现在政府变成了城镇化主体，而市场发挥作用越来越小。在经济发达的江苏南部地区，为了早日完成所谓的城镇化目标，一方面各镇纷纷成立了镇级开发投资公司，作为城镇化投融资平台和土地一级开发主体；另一方面各镇为了短期内完成目标，城镇化项目大多推行BT方式，引进有资本实力的企业建设农民安置房，3—4年为一个周期，完工后由镇政府回购，问题是动辄10多亿元的农民安置房项目，作为年一般预算收入不超过10亿元的镇，有多少财力或靠什么资源融到巨资回购农民安置房项目。
2.人的城镇化水平低下，既阻碍了各地城镇化水平提高，又加重了民营企业参与城镇化负担。目前各地社会保障体系建设，主要以县市为单位，社会保障体系不统一阻碍了人的合理流动，社会保障水平低下只能依靠企业每年由政府硬性规定工资上涨来弥补，从而加重了民营企业负担。为何在城镇化过程中农民对土地宁可抛荒，也不愿放弃土地？关键在于社会保障水平低下，广大农民依然把土地作为社会最后保障，这使得城镇化过程中一方面城镇建设土地指标非常稀缺，另一方面又有大量农业土地处于闲置状态。
3.不合理的土地制度和上级政府在城镇化过程中不合理“抽血”行为，提高了城镇化成本“门槛”。农民置换宅基地集中居住，提高了土地使用率，但农民安置房建设土地依然要经过招拍挂，向政府缴纳可观的土地使用费，才能取得所谓的房屋产权证明。江苏省张家港市永联村依靠自身工业发展，实现了工业化、城镇化、信息化和农业现代化同步发展，农民通过集中居住，提高了土地使用效率，但农民以舍去宅基地和自留地而换得的新房，政府依然要求村建设的农民新房需缴纳23.6万元/亩土地出让金，才能办理房屋产权证。另外，城镇化建设中上级政府过多“抽血”现象普遍存在，工业化、城镇化“红利”并没有普惠到失地农民或“上楼”农民。当前，地方政府积极推动城镇化建设主要来自政府自身利益诉求，一方面，通过镇或县的范围进行城镇化建设，把边缘村落宅基地复耕，从而可以把建设土地指标用于镇或县城周边，政府轻而易举地赚到了一笔不菲的土地级差收入；另一方面，土地低买高卖又获得了一笔农业用地与城镇建设用地“剪刀差”，而关键问题失地农民并没有获得相应社会保障。在目前社会保障体制下，存在“农民变居民、居民变贫民”的可能性。 4.企业过高税费负担和融资成本抑制了民间资本（民营企业）参与城镇化积极性。一方面，城镇化就是让农民集中居住，但小城镇房地产开发尤其农民安置房开发不同于大中城市商业房产开发，投资周期长，配套设施建设任务重，经济回报低，但目前对于参与城镇化建设的民营企业所缴纳的税费和融资成本，大多等同于甚至高于大中城市商业房产开发，这使得民营企业难于投入到城镇化建设中去；另一方面，缺乏非农产业支撑依然是城镇化可持续发展最大障碍，但如何引导民间资本进入小城镇，目前既没有如各级开发区土地指标倾斜，又缺乏税收上的优惠，这使得欠发达地区城镇化如水中月、镜中花。与此同时，在城镇化建设过程中，许多地区的土地一级开发仍对民营企业限制或禁止，甚至一些政府成立了具有裙带关系的土地开发公司，从而形成利益输送关系。
5.各地普遍缺乏城乡统筹发展规划，城镇化建设随意性大，即使有城乡统筹规划，也缺乏群众普遍参与，甚至一些规划本身就是一项“政绩”工程，由此，各地城镇化过程出现了“百城一面”、“千镇一面”、“万村一面”现象。
6.群众观念滞后和生活方式转变困难成为城镇化发展无形障碍。目前虽然城镇化就整体而言提高了群众福利，但一些农民观念的滞后（如缺乏公共环境保护意识、物业有偿服务意识等）将影响到未来城镇化可持续发展；同时，集中居住后乡里乡亲走访的不便，将影响一部分老年人搬迁积极性，从而也会影响城镇化进程。
推进城镇化的对策建议
城镇化是在市场经济条件下要素自由流动和聚集的自然过程，“农民进城、资本下乡”既是国家的政策引导，也是市场引力的作用。推进各地城镇化发展，需要有的放矢，对症下药。
1.非农产业支撑城镇化，为此要营造全民创业的浓厚氛围，为民营经济发展创造良好环境。一是降低创业门槛，鼓励城市居民、回乡大学生、从土地上解放出来的农民和农民工创业，支持建立农民创业园和孵化器；参照下岗职工的政策，对小城镇吸纳进城农民就业的中小微型企业给予就业补贴。二是拓宽行业准入，打破各种制约民营企业参与城镇化建设的“玻璃门”、“弹簧门”，创造公平公正公开的市场竞争环境。允许有资质的民营企业参与城镇土地一级开发，企业通过复耕置换出来的建设土地指标，应优先留给企业发展产业、促进就业和农转非后的安居乐业。三是改善政务环境，简化行政审批，全面放开生产性和生活性服务业，以政府购买服务的方式，引导民营企业积极参与城镇基础公共服务。四是针对企业特别是小微企业实施大规模减税政策，对产品有市场潜力的、劳动密集型的民营企业贷款实行财政贴息政策。建立融资、信息、培训、技术等社会化服务体系，对进城农民进行就业创业的技能培训。
2.将改革的红利与城镇化充分对接。城镇化是继续深化改革的过程，要继续深化财税、金融、投融资改革，释放红利支持民营企业参与城镇化建设。一是银行针对城镇化特点设计新的信贷品种，区别于一般房地产贷款，对参与基础设施建设、新农村建设等领域的企业给予信贷倾斜，开发农村消费金融产品；鼓励发展民间金融，大力发展村镇银行、社区银行、小额贷款公司、农村担保机构等小微金融，以“草根金融”服务“草根经济”。二是降低参与城镇化建设民营企业的税费负担，对参与偏远贫困地区城镇、新农村社区建设以及参与城镇准公益性和经营性基础设施、公共服务的企业参照西部地区做法给予15%的企业所得税优惠。三要按照市场规律建立多主体、多元化融资渠道，防范地方融资平台风险，支持设立新型城镇化产业投资基金；倡导采用PPP（公私合作）模式，鼓励民营企业积极参与城镇的供电、供水、道路、通信、燃气、热力、垃圾污水处理等项目的投资建设。
3.将新兴产业与新型城镇化有效对接。城市化也是转变发展方式的过程。要将新能源、智能城市、循环经济解决方案，连锁的商业、医疗和养老、技术服务等新产业、新业态引入城镇规划和建设，高质量、高起点地推进城镇建设。鼓励工业企业、房地产企业和商业企业组团式参与城镇综合规划和建设，使城镇的一二三产业协调发展。充分调动民营企业的创造性，探索更加丰富多彩的城镇化建设模式，避免千城一面、千镇一业。
4.建立城镇化可持续发展的指标评价体系，保证小城镇健康有序发展。根据地域、人口等特征，因地制宜、分类分级地建立以产业可持续发展、百姓生活质量可持续提高、生态环境可持续改善和公众评估的城镇幸福指数为主要内容的指标评价体系，作为审核评价城镇化规划、监督城市化过程的重要依据，避免地方政府追求政绩“大干快上”、企业单纯追求利润“赚一把就走”的短期行为，推动形成以政府为主导、群众为主体、企业为主力的角色定位和三方共赢的格局。强化人大对城镇规划制定、执行、变更的监督，防止“领导一换规划全变”，切实保证城镇健康有序发展。
（作者为河海大学区域经济研究中心主任、中国民营经济研究会研究员）