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反洗钱行政调查，是反洗钱行政主体为了进一步补充信息和搜集资料，依照法定职权和程序，对可疑交易的有关情况进行行政调查核实的行政管理行为。反洗钱行政调查通过对行政调查所获取的资料进行分析处理，为行政主体研判可疑交易信息提供依据，帮助行政主体确认可疑交易线索是否涉嫌洗钱行为。本文通過对反洗钱调查中遇到的难点进行分析，提出相关的建议对策供参考。
一、反洗钱行政调查中的难点
人民银行地州反洗钱行政调查程序：收到金融机构报送的重点可疑交易报告或公检法司立案侦破的涉案人员相关交易查询请求，经核实后，向省级人民银行中心支行申请调查权，待审批后，组织开展调查并形成翔实的行政调查分析报告。在实践中，主要有以下几方面困难：
（一）基层人民银行获取客户交易基础数据难
在开展反洗钱行政调查过程中，需要大量查询企业、单位和个人的银行账户及交易流水情况，虽然人民银行建立了现代化支付系统，但该系统仅仅只是用于各商业银行资金汇划交易数据的一条高速公路，基层人民银行要从各商业银行查询相关数据，只能向商业银行发出协查通知，经由各商业银行逐级查询汇总后才能报送到当地人民银行。人民银行反洗钱部门在开展反洗钱行政调查过程中，没有任何查询接口可以直接进入到相关商业银行数据系统内获取信息，包括企业、单位和个人的开户信息、账户状态、交易记录等等。
（二）商业银行业务系统数据格式迥异，数据转换运用难度较大
由于各商业银行在开发业务系统过程中，系统开发商不同，每家银行业务系统开发的需求不同，业务系统数据格式也就各不相同，譬如：一是有的银行提供的查询结果数据表格中交易流水号在前，有的在中间；二是有的摘要记载的是转入、转出而无详细用途记载，有的摘要中能够反映资金的大致性质（如：货款、工资等）；三是有的银行提供的交易数据表中能够反映对方银行行别，有的银行却没有；四是个别机构查询结果中能够反映每笔交易的IP地址，有的则无法提供等，当人民银行收集到数家甚至上十家商业银行报来的查询数据表的时候，需要花费大量时间和人力对数据表格调整、统一格式才能进行合并、分析，而且当需要分析第三、第四以上交易对手的时候，需要反复进行多次上述方式的查询，而当收集到每次上述的查询结果，又要反复地对数据表格进行调整、合并工作，花费了大量人力和时间，严重制约了行政调查效率，要做到及时性、准确难度极大。
（三）跨区域行政调查难度大、时间周期长、保密性差在开展反洗钱行政调查工作中，往往会涉及到需要跨地州、跨省份、乃至跨国查询的情况
在制度规定上，地州（市）人民银行没有跨区域查询的权限，跨地州（市）查询，只有请求省会中心支行向全省发出协查函开展调查，跨省查询必须请求人总行向全国的相关银行发出协查函开展调查，向境外查询，作为地州（市）中支尚不清楚需要通过何种途径才能获取到相关交易信息。例如：人民银行曲靖中支在协助公安机关办理曲靖市“8.17金融诈骗案件”过程中，犯罪嫌疑人数亿元的交易发生在澳门、缅甸、越南等地，其实质到底是何种犯罪行为？因为无法查证境外支付机构的实际交易信息，是犯罪嫌疑人故意向境外转移资产还是如犯罪嫌疑人所陈述的赌博？由于取证难，最终导致银行涉案贷款无法追回。如果某个行政调查案需要跨区域查询，跨地州（市）查询的时间一般往返需要20天左右，跨省查询估计最快也需要一个月以上，再加上数据调查分析的繁琐手工汇总分析，少则几个月，多则需要半年以上时间，如此耗时费力的行政调查，贻误战机。其次，人民银行在开展行政调查过程中，由于自身无法自主从商业银行交易系统中获取相关数据，现在基本采用的查询方式就是针对辖内所有银行业金融机构发出协查函，这种普遍撒网式的查询方式，要做好保密工作难度极大，往往一个地州（市）级的涉案查询就需要动用辖内多家银行、数十人来开展工作，涉众较多，稍不保密，就会造成信息泄露，虽然《反洗钱法》对保密工作有明确要求，但约束性不强，如果是涉及跨省的案件调查，泄密程度会更高。
（四）第三方支付机构过桥资金难以研判
在开展反洗钱行政调查工作中，由于反洗钱监管的挤压，已有许多涉嫌犯罪的资金选择第三方支付渠道进行资金转移，互联网+这一新概念被犯罪嫌疑人利用，有意规避反洗钱监管。如：“泛亚”、“e租宝”、“善心汇”、“一元购”、“3M互助金融”等等，每个犯罪集团动辄涉案资金数十亿，高达数百亿，受害人员数十万、上百万。由于对第三方支付机构的监管难度相对于银行业金融机构来说，难度要大得多，当需要开展反洗钱行政调查过程中，如遇通过第三方支付机构流动的资金交易，获取其真实的交易信息，作为地州（市）乃至省会人民银行几乎没有可能，比如：通过支付宝和微信支付走账的资金信息，由于支付宝总部位于浙江省杭州市，微信支付又属于腾讯公司、总部位于深圳市，如需要查询通过这两家第三方支付公司走账的资金信息，在地州乃至省会人民银行没有建立和这些公司联系渠道，涉及到这些公司的交易信息无法直接取得。
（五）对行政调查获取的交易数据信息分析难以得出洗钱行为法律依据
从反洗钱行政调查中获取的信息分析难以得出洗钱行为的法律依据，一是行政调查获取的数据信息有缺失，如上所述，需要跨区域查询、补充的信息资料获取较难；从第三方支付机构查询、补充的信息资料无法实现。二是刑法中规定的洗钱上游犯罪只有七种，而现代新型犯罪形式多样且日益猖獗，如：电信诈骗可以致人于死命，亦可以使一个家庭的财产一夜之间荡然无存；非法传销已经危及到社会稳定，成为被某些利益集团利用冲击政府的工具；非法集资，已经从简单的民间借贷发展成为全国性的诈骗犯罪活动，该类犯罪行为广泛使用现代网络技术，使得侦破案件取证难，打击难。目前较为突出的非法集资、传销以及非法集资和传销结合的新型犯罪手法，涉及金额巨大、危害人群众多，社会影响恶劣，但此类犯罪不属于洗钱上游犯罪，在人民银行反洗钱行政调查中又占据比重较大，在协助公安机关案件侦破中发挥了较好的作用，由于不属于洗钱上游犯罪，其中许多犯罪人员皆有洗钱的典型特征，但是最终判决却不能以洗钱罪来定罪。三是刑法规定的洗钱上游犯罪只有毒品犯罪、黑社会组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等七种犯罪行为，且前提条件是明知，这样就助长了罪犯触犯了七种上游犯罪只要在审讯过程中一口咬定不是明知的，也就可以免除洗钱罪。四是有的重大案件犯罪嫌疑人既因触犯了上游犯罪，又有洗钱嫌疑，但在司法机关判决的时候又以重罪吸收轻罪判决其触犯上游犯罪，而不能判决为洗钱罪，如：人行曲靖中支协助公安机关办理的“4.26特大持枪贩毒案”、“8.17金融诈骗案”，因在这两个典型案件中的其他同案人员，在起诉过程中案犯不承认“明知是贩卖毒品所得”和“明知是金融诈骗所得”，行政调查中缺少有效的资金证据链，致使主犯和从案犯无法以洗钱罪判决。 二、做好反洗钱行政调查的几点建议
（一）在相关制度规定中完善反洗钱线索查询权限
首先，要赋予各级人民银行反洗钱部门一定权限，可以直接进入各商业银行业务系统进行数据信息查询及监控。人民银行应以法律或者部门规章的形式规定、规范各级人民银行一定权限直接进入各商业银行业务系统进行数据信息查询及监控。其次，要赋予各级人民银行跨区域开展行政调查权限，以制度的形式来明确对异地金融机构的数据信息查询权利与义务，这样，可以极大提高反洗钱行政调查的时效性和相对的保密性，亦能有效预防和控制洗钱犯罪的发生。
（二）统一信息数据格式
人民银行应针对反洗钱工作的有效性，制定统一的业务系统格式、涵盖内容、信息字段等，要求各银行业金融机构按照统一数据格式对各自业务系统进行一定的改造或开发数据接口，尤其是对跨行交易信息的补充，记录交易IP地址的真实性，与第三方支付机构往来的信息补充、完善，对交易信息记录字段要求尽可能全面、完整。這样，当人民银行收集到行政调查数据信息后，就可以较快开展数据信息分析工作，提高行政调查获取信息的及时性、准确性和有效性。
（三）规范建立与三方支付机构信息查询渠道
由于当前各类犯罪资金的划转和流动有从银行业金融机构挤压到第三方支付机构的迹象，目前，我国对第三方机构的反洗钱监管比较薄弱，客户身份识别和交易背景是银行业金融机构甄别客户资金交易是否异常的基本依据，但第三方支付机构只需要通过电子商务平台进行注册就可以成为其用户，没有严格的客户身份识别审核，没有有效的实名认证及交易背景确认，对于一些通过第三方支付平台发生的资金交易，银行业金融机构很难甄别判断其资金交易性质，为了强化反洗钱行政调查的真实性及有效性，人民银行应建立与三方支付机构信息查询渠道，从制度上促使第三方支付机构有效开展反洗钱客户尽职调查、客户身份资料及交易记录保存等。
（四）修订完善刑法
人民银行在开展行政调查工作中，往往会联系案件本身是否涉及洗钱罪，就目前而言，能够判决洗钱罪的案件微乎其微，难度较大。修订完善刑法规定的洗钱上游犯罪只有毒品犯罪、黑社会组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等七种犯罪行为，且前提条件是明知等部分，真正做到有法可依，执法必严、公正执法，切实保护老百姓的财产和生命安全。
课题组成员：张弘芬（组长） 代云杰 田建飞 毛新宇 张才昌
一、反洗钱行政调查中的难点
人民银行地州反洗钱行政调查程序：收到金融机构报送的重点可疑交易报告或公检法司立案侦破的涉案人员相关交易查询请求，经核实后，向省级人民银行中心支行申请调查权，待审批后，组织开展调查并形成翔实的行政调查分析报告。在实践中，主要有以下几方面困难：
（一）基层人民银行获取客户交易基础数据难
在开展反洗钱行政调查过程中，需要大量查询企业、单位和个人的银行账户及交易流水情况，虽然人民银行建立了现代化支付系统，但该系统仅仅只是用于各商业银行资金汇划交易数据的一条高速公路，基层人民银行要从各商业银行查询相关数据，只能向商业银行发出协查通知，经由各商业银行逐级查询汇总后才能报送到当地人民银行。人民银行反洗钱部门在开展反洗钱行政调查过程中，没有任何查询接口可以直接进入到相关商业银行数据系统内获取信息，包括企业、单位和个人的开户信息、账户状态、交易记录等等。
（二）商业银行业务系统数据格式迥异，数据转换运用难度较大
由于各商业银行在开发业务系统过程中，系统开发商不同，每家银行业务系统开发的需求不同，业务系统数据格式也就各不相同，譬如：一是有的银行提供的查询结果数据表格中交易流水号在前，有的在中间；二是有的摘要记载的是转入、转出而无详细用途记载，有的摘要中能够反映资金的大致性质（如：货款、工资等）；三是有的银行提供的交易数据表中能够反映对方银行行别，有的银行却没有；四是个别机构查询结果中能够反映每笔交易的IP地址，有的则无法提供等，当人民银行收集到数家甚至上十家商业银行报来的查询数据表的时候，需要花费大量时间和人力对数据表格调整、统一格式才能进行合并、分析，而且当需要分析第三、第四以上交易对手的时候，需要反复进行多次上述方式的查询，而当收集到每次上述的查询结果，又要反复地对数据表格进行调整、合并工作，花费了大量人力和时间，严重制约了行政调查效率，要做到及时性、准确难度极大。
（三）跨区域行政调查难度大、时间周期长、保密性差在开展反洗钱行政调查工作中，往往会涉及到需要跨地州、跨省份、乃至跨国查询的情况
在制度规定上，地州（市）人民银行没有跨区域查询的权限，跨地州（市）查询，只有请求省会中心支行向全省发出协查函开展调查，跨省查询必须请求人总行向全国的相关银行发出协查函开展调查，向境外查询，作为地州（市）中支尚不清楚需要通过何种途径才能获取到相关交易信息。例如：人民银行曲靖中支在协助公安机关办理曲靖市“8.17金融诈骗案件”过程中，犯罪嫌疑人数亿元的交易发生在澳门、缅甸、越南等地，其实质到底是何种犯罪行为？因为无法查证境外支付机构的实际交易信息，是犯罪嫌疑人故意向境外转移资产还是如犯罪嫌疑人所陈述的赌博？由于取证难，最终导致银行涉案贷款无法追回。如果某个行政调查案需要跨区域查询，跨地州（市）查询的时间一般往返需要20天左右，跨省查询估计最快也需要一个月以上，再加上数据调查分析的繁琐手工汇总分析，少则几个月，多则需要半年以上时间，如此耗时费力的行政调查，贻误战机。其次，人民银行在开展行政调查过程中，由于自身无法自主从商业银行交易系统中获取相关数据，现在基本采用的查询方式就是针对辖内所有银行业金融机构发出协查函，这种普遍撒网式的查询方式，要做好保密工作难度极大，往往一个地州（市）级的涉案查询就需要动用辖内多家银行、数十人来开展工作，涉众较多，稍不保密，就会造成信息泄露，虽然《反洗钱法》对保密工作有明确要求，但约束性不强，如果是涉及跨省的案件调查，泄密程度会更高。
（四）第三方支付机构过桥资金难以研判
在开展反洗钱行政调查工作中，由于反洗钱监管的挤压，已有许多涉嫌犯罪的资金选择第三方支付渠道进行资金转移，互联网+这一新概念被犯罪嫌疑人利用，有意规避反洗钱监管。如：“泛亚”、“e租宝”、“善心汇”、“一元购”、“3M互助金融”等等，每个犯罪集团动辄涉案资金数十亿，高达数百亿，受害人员数十万、上百万。由于对第三方支付机构的监管难度相对于银行业金融机构来说，难度要大得多，当需要开展反洗钱行政调查过程中，如遇通过第三方支付机构流动的资金交易，获取其真实的交易信息，作为地州（市）乃至省会人民银行几乎没有可能，比如：通过支付宝和微信支付走账的资金信息，由于支付宝总部位于浙江省杭州市，微信支付又属于腾讯公司、总部位于深圳市，如需要查询通过这两家第三方支付公司走账的资金信息，在地州乃至省会人民银行没有建立和这些公司联系渠道，涉及到这些公司的交易信息无法直接取得。
（五）对行政调查获取的交易数据信息分析难以得出洗钱行为法律依据
从反洗钱行政调查中获取的信息分析难以得出洗钱行为的法律依据，一是行政调查获取的数据信息有缺失，如上所述，需要跨区域查询、补充的信息资料获取较难；从第三方支付机构查询、补充的信息资料无法实现。二是刑法中规定的洗钱上游犯罪只有七种，而现代新型犯罪形式多样且日益猖獗，如：电信诈骗可以致人于死命，亦可以使一个家庭的财产一夜之间荡然无存；非法传销已经危及到社会稳定，成为被某些利益集团利用冲击政府的工具；非法集资，已经从简单的民间借贷发展成为全国性的诈骗犯罪活动，该类犯罪行为广泛使用现代网络技术，使得侦破案件取证难，打击难。目前较为突出的非法集资、传销以及非法集资和传销结合的新型犯罪手法，涉及金额巨大、危害人群众多，社会影响恶劣，但此类犯罪不属于洗钱上游犯罪，在人民银行反洗钱行政调查中又占据比重较大，在协助公安机关案件侦破中发挥了较好的作用，由于不属于洗钱上游犯罪，其中许多犯罪人员皆有洗钱的典型特征，但是最终判决却不能以洗钱罪来定罪。三是刑法规定的洗钱上游犯罪只有毒品犯罪、黑社会组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等七种犯罪行为，且前提条件是明知，这样就助长了罪犯触犯了七种上游犯罪只要在审讯过程中一口咬定不是明知的，也就可以免除洗钱罪。四是有的重大案件犯罪嫌疑人既因触犯了上游犯罪，又有洗钱嫌疑，但在司法机关判决的时候又以重罪吸收轻罪判决其触犯上游犯罪，而不能判决为洗钱罪，如：人行曲靖中支协助公安机关办理的“4.26特大持枪贩毒案”、“8.17金融诈骗案”，因在这两个典型案件中的其他同案人员，在起诉过程中案犯不承认“明知是贩卖毒品所得”和“明知是金融诈骗所得”，行政调查中缺少有效的资金证据链，致使主犯和从案犯无法以洗钱罪判决。 二、做好反洗钱行政调查的几点建议
（一）在相关制度规定中完善反洗钱线索查询权限
首先，要赋予各级人民银行反洗钱部门一定权限，可以直接进入各商业银行业务系统进行数据信息查询及监控。人民银行应以法律或者部门规章的形式规定、规范各级人民银行一定权限直接进入各商业银行业务系统进行数据信息查询及监控。其次，要赋予各级人民银行跨区域开展行政调查权限，以制度的形式来明确对异地金融机构的数据信息查询权利与义务，这样，可以极大提高反洗钱行政调查的时效性和相对的保密性，亦能有效预防和控制洗钱犯罪的发生。
（二）统一信息数据格式
人民银行应针对反洗钱工作的有效性，制定统一的业务系统格式、涵盖内容、信息字段等，要求各银行业金融机构按照统一数据格式对各自业务系统进行一定的改造或开发数据接口，尤其是对跨行交易信息的补充，记录交易IP地址的真实性，与第三方支付机构往来的信息补充、完善，对交易信息记录字段要求尽可能全面、完整。這样，当人民银行收集到行政调查数据信息后，就可以较快开展数据信息分析工作，提高行政调查获取信息的及时性、准确性和有效性。
（三）规范建立与三方支付机构信息查询渠道
由于当前各类犯罪资金的划转和流动有从银行业金融机构挤压到第三方支付机构的迹象，目前，我国对第三方机构的反洗钱监管比较薄弱，客户身份识别和交易背景是银行业金融机构甄别客户资金交易是否异常的基本依据，但第三方支付机构只需要通过电子商务平台进行注册就可以成为其用户，没有严格的客户身份识别审核，没有有效的实名认证及交易背景确认，对于一些通过第三方支付平台发生的资金交易，银行业金融机构很难甄别判断其资金交易性质，为了强化反洗钱行政调查的真实性及有效性，人民银行应建立与三方支付机构信息查询渠道，从制度上促使第三方支付机构有效开展反洗钱客户尽职调查、客户身份资料及交易记录保存等。
（四）修订完善刑法
人民银行在开展行政调查工作中，往往会联系案件本身是否涉及洗钱罪，就目前而言，能够判决洗钱罪的案件微乎其微，难度较大。修订完善刑法规定的洗钱上游犯罪只有毒品犯罪、黑社会组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪等七种犯罪行为，且前提条件是明知等部分，真正做到有法可依，执法必严、公正执法，切实保护老百姓的财产和生命安全。
课题组成员：张弘芬（组长） 代云杰 田建飞 毛新宇 张才昌