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[摘要] 解决农民增收问题是篇大文章，重要的是找准制约因素，有针对性地采取措施。
[关键词] 农民增收；制约因素；措施
[中图分类号] F323．8 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2006)06-0039-03
党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的一项重要任务是千方百计增加农民收入。那么，农民增收到底难在哪里?解决农民增收问题要采取什么措施?本文想就此做些分析和探时。
一、农民增收难在哪里
研究农民增收问题，不能就农民说农民，就农业说农业，而应以更宽的视野，把农民增收问题放在国民经济和社会发展的大局中来分析，应结合国情从影响农民增收的一些深层次问题来探讨。据此，笔者认为农民增收难在以下方面：
1．难在人多地少，户均经营规模小。我国农村人口多，耕地少，农村居民家庭平均每人经营耕地仅2．07亩，户均耕地仅7亩左右。全国有2．38亿个农户，差不多就是两亿多个农业生产单位。这一现状决定了：一是农民一家一户不可能单纯依靠土地大幅度地增加收入。按照经济学原理，如果人均耕地面积不变，单靠增加其他要素的投入量将带来边际收益递减。在现有的人地比例下，农民即使像绣花一样来经营土地，增收幅度也非常有限；二是生产成本居高不下。由于生产经营规模小，难以采用规模化的现代耕作手段，因此，我国农产晶的生产费用普遍偏高。例如，我国每吨谷物所消耗的劳动量等于美国的540倍，每公顷耕地化肥施用量是美国的3倍。这又导致了我国许多农产品高于国际市场价格，缺乏市场竞争力。生产的高成本使得农业生产并不能给农民带来多少利润。
2．难在就业不足，存在大量农村富余劳动力。2004年我国有农村劳动力近5亿人，其中通过乡镇企业、外出就业两条渠道真正转移到非农产业的只有1．7亿人。一般认为我国在现有生产水平下，农业仅需要1．5亿～1．8亿左右的常年劳动力。因此。农村仍有1．5～1．8亿左右的农业富余劳动力。同时，随着农业的技术进步还会排出更多的富余劳动力。农民收入问题说到底是个就业问题，就业不足是制约农民增收的关键。
3．难在积累较少，不能进行扩大再生产。马克思主义经济学原理告诉我们，资本积累是扩大再生产的源泉。但目前农民不但收入水平低，而且在城乡二元结构依然存在的情况下，广大农民无社会保障，生产所得除消费外，还要用于医疗、教育、养老、建房、婚嫁等，剩余很少，根本不可能进行扩大再生产，只能日复一日，年复一年维持着简单再生产。农民也想调整生产结构，也想发展二、三产业，但往往心有余而力不足。据统计，占全国人口70％的乡村入门，只占城乡居民储蓄总额的18％，仅消费了社会消费品零售额的36％。
4．难在产权制度，土地作为主要生产要素不能自由流动。资源的稀缺性决定了市场配置的有效性。土地作为生产要素只有自由流动，才能提高使用效率。但是，现行的农村土地产权制度存在着严重弊病：一是集体土地产权主体不清、产权残缺。目前的土地集体所有制实际上是一种所有权主体缺位的所有制。这样，一方面村组干部可以随意调整农民的土地；另一方面，农民“人走权失”，更不可能拿土地人股或作抵押来获取贷款等。二是在现行土地产权制度下，农村土地市场是——个封闭的市场，土地是一种资源而不是商品，是一种生产要素而不是资本，农民无权让土地要素自由流动以实现资源合理配置。而政府可以以较低的价格征用农民的土地，然后进入土地一级市场，从中获取土地差价；三是虽然政策规定农民承包土地在“依法、自愿、有偿”的原则下可以流转，但既无中介组织，政府又不愿管理，基本上处于自发状态，难以形成规模效益。同时，为了确保粮食安全，我国实行最严格的耕地保护制度，土地承包法明确规定，农民不得改变土地用途，只能用作农业生产，甚至农民在责任田里搞畜禽养殖也被看作改变土地用途而加以限制。这实际上是让农民来为国家承担粮食安全的责任。
5．难在融资难，金融支农体系不健全。当前，农村资金供求矛盾非常突出，存在的主要问题有：一是农村资金外流问题严重。邮政储蓄只存不贷，纯靠上缴中央银行吃利息赚钱，吸纳的存款百分之百流出农村，已形成了一个庞大的资金“漏斗”。商业银行在农村吸收的资金绝大部分回流到城市。近几年，农业、工商、中国、建设四大国有商业银行分支机构纷纷向中心城市收缩，县级支行被大幅度撤并，县内许多企业想贷款也找不到“庙门”，农信社吸收的部分资金用于非农领域，“农转非”现象突出。二是金融支农体系不健全。发展银行功能单一，农村政策金融功能不全，事实上已经退化为“粮食银行”。随着主要商业银行退出农村，农村信用社独立承担支农任务，而部分地区农村信用社由于历史包袱沉重，资金周转困难，支农资金严重不足。据农业部调查，全国只有25％的农户能够获得农村信用社的贷款。三是民间借贷作用巨大，但没有获得应有地位。因此，贷款难是农村发展中存在的普遍问题。2004年，我国第一产业增加值占GDP的15．2％，但农业贷款占金融机构贷款余额的比例不足10％。
6．难在缺少组织，农民在市场交易中总是处在劣势地位。在家庭联产承包经营为主的情况下，农民作为独立的生产经营者，不仅要承担自然风险、技术风险和政策风险，还要面对更大的市场风险：农产品具有易变质的特性，加之农民的组织化程度低，在市场交换中往往处于不利地位。在出售农产品时，由于卖者数量远远大于买者，呈“买方垄断”，在购买工业品时，买者的数量又远远大于卖者，呈“卖方垄断”，因而，吃亏的总是农民。这几年各种类型的农民专业合作组织虽有所发展，但全国也仅有14万多个，每个合作组织的销售收入才2．8万元，实在是微不足道。
7．难在制度缺陷，城乡分割的二元结构体制使农民无法享有“国民待遇”。由于长期实行农业与非农业两种户籍制度，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。虽然改革开放以来我国在加强农业基础地位、改善城乡关系上做了大量工作，但农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等。突出表现在：城乡劳动力市场分割的状况依然存在；农民工不能与城镇居民一样享有社会保障、公共服务；农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后；农民权益经常受到侵害等。
二、对解决农民增收问题的几点思考
农民增收问题业已引起社会各界的普遍关注。但在理论和认识层面也还存在不少误区，直接影响了这一问题在实践中的推进与解决。主要表现在：一是认为农业税费减免后增收问题就解决了；二是认为农民增收主要靠农业增产来实现；三是认为农民增收靠提高农产品价格；四是认为农民不富是因为素质太低；五是认为农民有“恋土”情结，不愿离土进城是农民增收难的观念性阻碍。
解决农民增收问题是篇大文章，近三年的中央一号文件 已经出台了一系列政策措施，党的十六届五中全会也提出了明确要求。当前，我认为要突出抓好几点：
1．加快工业化、城镇化进程，转移农村富余劳动力。农业的问题必须靠农业外部来解决，农民问题也必须靠减少农民来解决。近几年，工资性收入已经成为农民增收的最大亮点。2004年，全国农民人均工资性收入达到998元，对农民人均纯收入的贡献率达34％，对农民增收的贡献率为25．5％。因此，农民增收的最大潜力在非农收入。从经济学上讲，当农村劳动力减少时，农产可以获得更多的土地和资源，农民收入就会相应提高，同时，当务农劳动力变为非农劳动力时，就由农产品的供给者变为需求者，务农劳动力的收入也会相应上升。因此，必须继续大力推进工业化、城镇化，提供更多的就业岗位和更大的城镇容量，使更多的农民转移到二、三产业中去。一方面，要积极发展农村二、三产业，着力发展劳动密集型产业、规模企业配套产业和农村服务业；另一方面，逐步建立城乡平等就业制度，切实保障农民工的合法权益，加强农村劳动力转移就业培训，加快农村富余劳动力转移步伐，提高城镇化水平。
2．调整农业结构，推进农业产业化经营。增加农民收入既要拓展农业外部空间，又要挖掘农业内部的增收潜力。从农业内部讲，最现实的途径就是调整农业结构，推进农业产业化经营。在调整农业结构上，一是在确保粮食安全的前提下，大力发展高效农业、设施农业；二是大力发展畜牧养殖业和农产品加工业，拉长产业链条；三是优化农业生产布局，大力发展优势、特色产业。农业产业化经营是实现农业现代化的基本途径，在中西部地区和粮食主产区当前应把推进产业化经营作为战略重点。扶持、壮大龙头企业，打造一批名牌产品和名牌企业，形成各具特色的优势产业带和优势产业群，不断提高农产品的质量和市场竞争力。
3．完善土地流转机制，促进土地规模经营。在工业化、城镇化过程中，一部分农民完全脱离农业，土地向一部分农户集中，实现经营规模的扩大，是一个必然的趋势。当前要解决的问题是如何在保障农民权益的基础上，促进土地规模经营。我认为要把握以下几点：一是要严格执行《土地承包法》，长期稳定土地承包关系，不能随意剥夺、变更农民的土地承包权；二是要明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权；三是推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有相应的股份，土地资源获得的收益，按股向农民分红利；四是中央党校王天义等提出以农发行为依托，建立土地银行，接受农民土地使用权的长期有偿转让，然后再按期限转贷给其他农户，从而建立土地流转新机制的设想，有一定可操作性，可以进行尝试；五是建立健全农村社会保障体系，对土地的保障功能进行替代，消除农民对未来生活的顾虑，从而降低农民对土地的依恋。
4．建立组织，形成利益自我表达的机制，我国农民最缺的是自己的自治组织，没有自己利益的合法代言人。在这方面，日本、韩国建立农协的做法值得我们借鉴。当前，要鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织。一方面要创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境。尽快制定农民合作经济组织法，在法律上应明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对专业合作经济组织的优惠政策。另一方面，要加大对专业合作经济组织的扶持力度，在税收、金融等方面给予支持。同时，要规范和完善专业合作经济组织内部治理结构和管理制度，促进其健康发展。
5．改革农村金融体制，切实解决“贷款难”问题。降低设立金融机构的门槛，引导农户发展资金互助组织。明确规定县域内各类金融机构向农业放贷的比例。鼓励、支持农村小额信贷机构发展，把发展小额信贷作为信用社的业务重点，采取措施逐步扩大无抵押贷款和联保贷款业务。对农业发展银行要重新定位，将农业发展银行从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策银行。鼓励政府、企业和社会资金合作建立针对农户和农村中小企业的多种担保组织和基金。建立政府主导的政策性农业保险制度，分担农村金融机构的贷款风险。
6．统筹城乡发展，加大支农力度。我国已经进入工业化中期，经济的整体发展水平初步具备了“以工促农、以城带乡”的财力和条件，所以我国应该把农村和城市视为一体，对城乡居民实行同一“国民待遇”；通过一系列惠农政策的实施，将国家税收形成的国民收入，在二次分配中向“三农”倾斜，补偿几十年来的巨额“欠账”，激活广阔的农村潜在市场，加快农业和农村现代化步伐，促进国民经济良性互动、协调发展。同时，在保护耕地的前提下，政府也必须对农业进行补贴。因为保护耕地就是保证粮食安全，粮食安全作为一种公共产品，是需要政府支付成本的。
(本文作者：河南省农业厅副厅长)
责任编辑 柳波
[关键词] 农民增收；制约因素；措施
[中图分类号] F323．8 [文献标识码]A [文章编号]1007-1962(2006)06-0039-03
党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的一项重要任务是千方百计增加农民收入。那么，农民增收到底难在哪里?解决农民增收问题要采取什么措施?本文想就此做些分析和探时。
一、农民增收难在哪里
研究农民增收问题，不能就农民说农民，就农业说农业，而应以更宽的视野，把农民增收问题放在国民经济和社会发展的大局中来分析，应结合国情从影响农民增收的一些深层次问题来探讨。据此，笔者认为农民增收难在以下方面：
1．难在人多地少，户均经营规模小。我国农村人口多，耕地少，农村居民家庭平均每人经营耕地仅2．07亩，户均耕地仅7亩左右。全国有2．38亿个农户，差不多就是两亿多个农业生产单位。这一现状决定了：一是农民一家一户不可能单纯依靠土地大幅度地增加收入。按照经济学原理，如果人均耕地面积不变，单靠增加其他要素的投入量将带来边际收益递减。在现有的人地比例下，农民即使像绣花一样来经营土地，增收幅度也非常有限；二是生产成本居高不下。由于生产经营规模小，难以采用规模化的现代耕作手段，因此，我国农产晶的生产费用普遍偏高。例如，我国每吨谷物所消耗的劳动量等于美国的540倍，每公顷耕地化肥施用量是美国的3倍。这又导致了我国许多农产品高于国际市场价格，缺乏市场竞争力。生产的高成本使得农业生产并不能给农民带来多少利润。
2．难在就业不足，存在大量农村富余劳动力。2004年我国有农村劳动力近5亿人，其中通过乡镇企业、外出就业两条渠道真正转移到非农产业的只有1．7亿人。一般认为我国在现有生产水平下，农业仅需要1．5亿～1．8亿左右的常年劳动力。因此。农村仍有1．5～1．8亿左右的农业富余劳动力。同时，随着农业的技术进步还会排出更多的富余劳动力。农民收入问题说到底是个就业问题，就业不足是制约农民增收的关键。
3．难在积累较少，不能进行扩大再生产。马克思主义经济学原理告诉我们，资本积累是扩大再生产的源泉。但目前农民不但收入水平低，而且在城乡二元结构依然存在的情况下，广大农民无社会保障，生产所得除消费外，还要用于医疗、教育、养老、建房、婚嫁等，剩余很少，根本不可能进行扩大再生产，只能日复一日，年复一年维持着简单再生产。农民也想调整生产结构，也想发展二、三产业，但往往心有余而力不足。据统计，占全国人口70％的乡村入门，只占城乡居民储蓄总额的18％，仅消费了社会消费品零售额的36％。
4．难在产权制度，土地作为主要生产要素不能自由流动。资源的稀缺性决定了市场配置的有效性。土地作为生产要素只有自由流动，才能提高使用效率。但是，现行的农村土地产权制度存在着严重弊病：一是集体土地产权主体不清、产权残缺。目前的土地集体所有制实际上是一种所有权主体缺位的所有制。这样，一方面村组干部可以随意调整农民的土地；另一方面，农民“人走权失”，更不可能拿土地人股或作抵押来获取贷款等。二是在现行土地产权制度下，农村土地市场是——个封闭的市场，土地是一种资源而不是商品，是一种生产要素而不是资本，农民无权让土地要素自由流动以实现资源合理配置。而政府可以以较低的价格征用农民的土地，然后进入土地一级市场，从中获取土地差价；三是虽然政策规定农民承包土地在“依法、自愿、有偿”的原则下可以流转，但既无中介组织，政府又不愿管理，基本上处于自发状态，难以形成规模效益。同时，为了确保粮食安全，我国实行最严格的耕地保护制度，土地承包法明确规定，农民不得改变土地用途，只能用作农业生产，甚至农民在责任田里搞畜禽养殖也被看作改变土地用途而加以限制。这实际上是让农民来为国家承担粮食安全的责任。
5．难在融资难，金融支农体系不健全。当前，农村资金供求矛盾非常突出，存在的主要问题有：一是农村资金外流问题严重。邮政储蓄只存不贷，纯靠上缴中央银行吃利息赚钱，吸纳的存款百分之百流出农村，已形成了一个庞大的资金“漏斗”。商业银行在农村吸收的资金绝大部分回流到城市。近几年，农业、工商、中国、建设四大国有商业银行分支机构纷纷向中心城市收缩，县级支行被大幅度撤并，县内许多企业想贷款也找不到“庙门”，农信社吸收的部分资金用于非农领域，“农转非”现象突出。二是金融支农体系不健全。发展银行功能单一，农村政策金融功能不全，事实上已经退化为“粮食银行”。随着主要商业银行退出农村，农村信用社独立承担支农任务，而部分地区农村信用社由于历史包袱沉重，资金周转困难，支农资金严重不足。据农业部调查，全国只有25％的农户能够获得农村信用社的贷款。三是民间借贷作用巨大，但没有获得应有地位。因此，贷款难是农村发展中存在的普遍问题。2004年，我国第一产业增加值占GDP的15．2％，但农业贷款占金融机构贷款余额的比例不足10％。
6．难在缺少组织，农民在市场交易中总是处在劣势地位。在家庭联产承包经营为主的情况下，农民作为独立的生产经营者，不仅要承担自然风险、技术风险和政策风险，还要面对更大的市场风险：农产品具有易变质的特性，加之农民的组织化程度低，在市场交换中往往处于不利地位。在出售农产品时，由于卖者数量远远大于买者，呈“买方垄断”，在购买工业品时，买者的数量又远远大于卖者，呈“卖方垄断”，因而，吃亏的总是农民。这几年各种类型的农民专业合作组织虽有所发展，但全国也仅有14万多个，每个合作组织的销售收入才2．8万元，实在是微不足道。
7．难在制度缺陷，城乡分割的二元结构体制使农民无法享有“国民待遇”。由于长期实行农业与非农业两种户籍制度，加剧了城乡结构的失衡，使城乡差别制度化。虽然改革开放以来我国在加强农业基础地位、改善城乡关系上做了大量工作，但农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等。突出表现在：城乡劳动力市场分割的状况依然存在；农民工不能与城镇居民一样享有社会保障、公共服务；农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后；农民权益经常受到侵害等。
二、对解决农民增收问题的几点思考
农民增收问题业已引起社会各界的普遍关注。但在理论和认识层面也还存在不少误区，直接影响了这一问题在实践中的推进与解决。主要表现在：一是认为农业税费减免后增收问题就解决了；二是认为农民增收主要靠农业增产来实现；三是认为农民增收靠提高农产品价格；四是认为农民不富是因为素质太低；五是认为农民有“恋土”情结，不愿离土进城是农民增收难的观念性阻碍。
解决农民增收问题是篇大文章，近三年的中央一号文件 已经出台了一系列政策措施，党的十六届五中全会也提出了明确要求。当前，我认为要突出抓好几点：
1．加快工业化、城镇化进程，转移农村富余劳动力。农业的问题必须靠农业外部来解决，农民问题也必须靠减少农民来解决。近几年，工资性收入已经成为农民增收的最大亮点。2004年，全国农民人均工资性收入达到998元，对农民人均纯收入的贡献率达34％，对农民增收的贡献率为25．5％。因此，农民增收的最大潜力在非农收入。从经济学上讲，当农村劳动力减少时，农产可以获得更多的土地和资源，农民收入就会相应提高，同时，当务农劳动力变为非农劳动力时，就由农产品的供给者变为需求者，务农劳动力的收入也会相应上升。因此，必须继续大力推进工业化、城镇化，提供更多的就业岗位和更大的城镇容量，使更多的农民转移到二、三产业中去。一方面，要积极发展农村二、三产业，着力发展劳动密集型产业、规模企业配套产业和农村服务业；另一方面，逐步建立城乡平等就业制度，切实保障农民工的合法权益，加强农村劳动力转移就业培训，加快农村富余劳动力转移步伐，提高城镇化水平。
2．调整农业结构，推进农业产业化经营。增加农民收入既要拓展农业外部空间，又要挖掘农业内部的增收潜力。从农业内部讲，最现实的途径就是调整农业结构，推进农业产业化经营。在调整农业结构上，一是在确保粮食安全的前提下，大力发展高效农业、设施农业；二是大力发展畜牧养殖业和农产品加工业，拉长产业链条；三是优化农业生产布局，大力发展优势、特色产业。农业产业化经营是实现农业现代化的基本途径，在中西部地区和粮食主产区当前应把推进产业化经营作为战略重点。扶持、壮大龙头企业，打造一批名牌产品和名牌企业，形成各具特色的优势产业带和优势产业群，不断提高农产品的质量和市场竞争力。
3．完善土地流转机制，促进土地规模经营。在工业化、城镇化过程中，一部分农民完全脱离农业，土地向一部分农户集中，实现经营规模的扩大，是一个必然的趋势。当前要解决的问题是如何在保障农民权益的基础上，促进土地规模经营。我认为要把握以下几点：一是要严格执行《土地承包法》，长期稳定土地承包关系，不能随意剥夺、变更农民的土地承包权；二是要明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权；三是推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有相应的股份，土地资源获得的收益，按股向农民分红利；四是中央党校王天义等提出以农发行为依托，建立土地银行，接受农民土地使用权的长期有偿转让，然后再按期限转贷给其他农户，从而建立土地流转新机制的设想，有一定可操作性，可以进行尝试；五是建立健全农村社会保障体系，对土地的保障功能进行替代，消除农民对未来生活的顾虑，从而降低农民对土地的依恋。
4．建立组织，形成利益自我表达的机制，我国农民最缺的是自己的自治组织，没有自己利益的合法代言人。在这方面，日本、韩国建立农协的做法值得我们借鉴。当前，要鼓励发展各种类型的农民专业合作经济组织。一方面要创造有利于农民合作经济组织发展的政策和法律环境。尽快制定农民合作经济组织法，在法律上应明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对专业合作经济组织的优惠政策。另一方面，要加大对专业合作经济组织的扶持力度，在税收、金融等方面给予支持。同时，要规范和完善专业合作经济组织内部治理结构和管理制度，促进其健康发展。
5．改革农村金融体制，切实解决“贷款难”问题。降低设立金融机构的门槛，引导农户发展资金互助组织。明确规定县域内各类金融机构向农业放贷的比例。鼓励、支持农村小额信贷机构发展，把发展小额信贷作为信用社的业务重点，采取措施逐步扩大无抵押贷款和联保贷款业务。对农业发展银行要重新定位，将农业发展银行从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策银行。鼓励政府、企业和社会资金合作建立针对农户和农村中小企业的多种担保组织和基金。建立政府主导的政策性农业保险制度，分担农村金融机构的贷款风险。
6．统筹城乡发展，加大支农力度。我国已经进入工业化中期，经济的整体发展水平初步具备了“以工促农、以城带乡”的财力和条件，所以我国应该把农村和城市视为一体，对城乡居民实行同一“国民待遇”；通过一系列惠农政策的实施，将国家税收形成的国民收入，在二次分配中向“三农”倾斜，补偿几十年来的巨额“欠账”，激活广阔的农村潜在市场，加快农业和农村现代化步伐，促进国民经济良性互动、协调发展。同时，在保护耕地的前提下，政府也必须对农业进行补贴。因为保护耕地就是保证粮食安全，粮食安全作为一种公共产品，是需要政府支付成本的。
(本文作者：河南省农业厅副厅长)
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