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摘要:随着城市一体化的加快,现存的农村土地流转制度的弊端凸显,严重挫伤了农民的利益,发展和完善土地流转制度迫在眉睫,本文指出了当前农村土地流转中存在的主要问题,介绍了成都市的土地制度改革实践中较为成功的四大模式,在此基础上,提出了加快农村土地流转制度改革的新思路。
关键词: 完善;农村;土地流转;措施
中图分类号:F321.1 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)10-06-02
我国的基本国情决定了在相当长的时期内,土地是农民最基本的生活保障。《农村土地承包法》赋予了农民长期而有保障的农村土地使用权,《物权法》明确赋予了土地承包经营权的物权属性,强化了对农民土地承包经营权的保护。
但是,随着城市化进程的加快,现存的农村土地流转制度的弊端凸显,如何改革与完善现有的土地流转制度 ,怎样管好土地、用好土地,提高土地利用效率,保障农民的合法利益,防止农村集体土地资产大量流失,处理好国家、集体、农民个体等各方利益,成了迫切需要解决的问题。
一、当前农村土地流转中存在的主要问题
1、产权残缺不明,产权主体虚化
在现实的土地流转过程中,相对于完整的产权而言,承包者只拥有土地的部分产权,即承包经营权,而且我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》等法律都明确规定,农村土地归农村集体经济组织所有。但在实践中,农民集体经济组织缺位,村委会和村民小组是农村群众性自治组织,不具备行使土地处置的权力,土地所有权经常为“政府所有”。
2、政策法律滞后,农村集体非农建设用地流转基本处于非法状态
农村集体非农建设用地流转虽然呈普遍发生的态势,但根据现行《土地管理法》第六十三条 “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定,其流转基本上处于非法状态,流转行为得不到法律认可,流转双方的权力得不到有效保护,管理部门难以实施全面有效的管理,造成土地市场秩序混乱。
3、农用地流转渠道不畅,土地和人力资源浪费严重
一方面,随着工业化、城镇化水平的不断提高,加之当前农村种植业效益不高,农村部分劳动力和农户纷纷转向二、三产业,出现了弃耕抛荒现象。另一方面,一些主要依靠种地获取收入来源的农户,由于农村土地平均分配的机制制约,虽有一定的种植技能,但无法取得更多的土地,土地的规模效益无法发挥,从而制约了种地农户收入的增加。尽管 “种不了”和“不够种”的矛盾日益突出,目前却没有一个畅通的渠道来确保土地资源合理的流动,造成土地和人力资源严重浪费
4、市场化不完全,土地资产流失严重
农村集体土地的流转行为虽然带有市场性,但因土地所有权人取得土地成本极低,绝大多数是解放后土地改革所得,取得成本几乎为零,同时,由于土地产权不明晰、没有公开的交易平台以及缺乏地价评估等方面的规范管理和正确引导,土地所有权人在进行土地交易时,定价随意性大,土地交易价格不能完全体现土地资产价值,造成农村集体土地资产大量流失,对城镇国有土地市场造成一定的冲击。
二、借鉴成都市的土地制度改革实践——四大模式
1、锦江模式
所谓锦江模式,就是将以前比较模糊的与村委会很难区分的集体经济组织,真正独立出来,成立股份公司。农民将土地使用权交给集体经济组织,集体经济组织拥有所有权和使用权相统一的完整产权。那么,其作为独立的市场主体进行交易,可避免很多因为所有权和使用权分离所造成的很多法律法规限制上的不便。集体土地的流转交易,可以像国有建设用地一样,在官方建立的流转平台上,通过招拍挂进行。企业可以直接获得集体土地使用权而不需要和村集体共同拥有,土地也具有合法的工商经营性用途(当然,目前还限制进行房地产开发)。农民上交所有权后,换取对集体经济组织所拥有的股权,交易收益再通过集体经济组织的股份返还农民。
锦江模式的经验与启示是:首先,成立了作为集体经济组织的有限责任公司,使得集体土地所有权主体实化;其次,搭建了农村产权流转交易平台,为整个集体土地流转提供了基础设施,流转土地可获颁证,是对集体土地产权流转合法性的肯定;最后,该模式绕过了征地制度,解决了实际建设用地面积和台帐面积存在较大差异这样的历史遗留问题;统筹了集体土地收益分配,实现了土地资源价值最大化。
2、联建
又称开发重建,是指集体经济组织以外的个人或法人机构,通过帮助受灾农户重建家园,获准使用整理出的剩余集体建设用地,发展旅游业、服务业、商业和工业等经营性用途。本质上看,这是市场机制对土地价值的实现。农户最大的资产就是土地,但是,仅仅靠土地资源,如果缺乏资金的配合,是没有办法实现土地价值的。所以,联建在这个过程中使得城市资金和农村土地结合在一起,实现土地的最大价值。
当然,现有的联建政策也存在一些问题。第一,土地的所有权是村集体,村集体在概念意义上是虚化的。如果缺少良好的村庄民主建设的话,村集体、所有权、使用权交织在一起,极可能造成少数人侵犯多数人利益,这是潜在的隐患。第二,联建对确权提出更高的要求。开展联建以后,农民财产权被撤底盘活,原来不甚明显的农民利益也就激显出来。第三,在现有的联建过程中,村集体和地方政府都没有从中收取任何集体基金或者税费配套。但是,村庄始终还是需要公共品投资的,比如道路、沟渠等等。在最初联建的时候,政府一分钱都没有收,这对于刚开始试点是可行的,但是以后要推广或者更大面积铺开的话,税费基础就成为重要的配套环节。
3、三道堰镇的“小产权房”模式
郫县三道堰镇的旧城改造,它探索出了一条市场化的出路。近年来,三道堰镇的房产吸引了越来越多的成都人。2001年成都房地产升温后,许多购房人来到三道堰镇,询问能不能在当地居民民宅基础上,由当地居民出地、外来户出资,合盖“两楼一底”或“三楼一底”的小楼,然后分享楼层。这个想法得到了镇政府的支持,从而走出了一条“居民户投资,政府规划协调颁证”的开放模式,政府的确权颁证保护了买房人的权益,使他们得到了相对低价而安全的房屋。盖在集体建设用地上的商业性地产,给三道堰镇带来商业和服务业的繁荣。
当然,在现阶段,“小产权房”在全国范围内,其法律地位有待商榷。
4、蛟龙的运营模式
集体土地上的工业园——蛟龙工业港。蛟龙的主营业务是出租厂房,基本业务流程是:从农民那里租地建厂房,然后出租厂房给中小企业;用赚取的租金收入来支付给农民的地租;租金差就是蛟龙的利润。
当然,蛟龙的运营模式违反了目前中国土地农转用的规则,在繁荣本地经济的同时,与国家在建设用地控制规模上的要求产生了冲突。
从以上的四大模式来看,这些土地制度的突波,归根结底是力将“保权让利”模式合法化。即保留农村集体土地的所有权,将部分的土地收益让渡出去,换回农民个体所需的利益,这对中国目前相关法律认可的“转权让利”模式是个突破,并取得了很好的经济和社会效益。
三、相关配套机制和措施
当然,这四个模式只是对中国土地流转制度在小范围的改革和实践,要想在全国范围内真正运作起来,要真正做到农村土地流转制度改革与完善,必须做好以下几点:
1、明确产权
确权是流转的基础。清晰明确的产权,为保障农民在土地流转中的合法权益奠定了基础。应确立一个统一的土地权利登记机构和登记制度。土地作为典型的不动产,已经十分依赖权利登记制度的完善。成都确权工作中解决纠纷的办法是:政府只控制总量,具体怎么分由农民自己做主;农村创立以“议事会”为代表的新的村级治理结构。也即,确权的过程与其目标相似,都在“还权于民”;这也伴随着政府职能的转变:由原来的判官和直接博弈人,逐渐转变为规则的制定者与“服务员”。
2、建立土地资源增值收益共享机制
现行土地制度创新的重点之一,应是建立土地资源增值收益共享机制,即通过土地的资本化、土地股份合作等制度创新让农民共享改革发展成果,建立一个政府、农民个体、农村集体、开发商等各方利益共享的有效机制。而不是传统的做法:政府低价、强行征收农村集体用地。
3、政府应坚决从土地流转市场上退出来,彻底改变农地管理方式方法
着手解决好三方面的问题:解决流转的合法性问题,即明确市场准入条件,对符合规划和依法取得的农村集体非农建设用地允许进入市场交易;规定流转的范围,即除房地产开发项目用地必须先征为国有外,其它类型的土地均允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行流转;允许交易形式多样化,即可以因企业破产、兼并等原因而流转(现行法律允许),也可以直接转让、出租、抵押和作价入股等同时加强对农地的宏观调控,变强制为引导。
4、建立建全土地使用权流转的市场机制
应在对土地合理评级的基础上,以市场为导向,逐步完善土地流转的价格形成机制。通过供求双方优胜劣汰的竞争机制,促使土地使用权在不同主体之间自由流动,促进农地供求平衡,实行农地资源优化配置。
5、建立一项科学合理的农业土地用途分类与管制制度
在人们越来越重视土地经济价值的社会背景下,土地的用途与经济效益直接相关。.我们的立法与决策之所以不敢彻底放开我国农村土地使用权的流转,其根本原因就在于我们没有一个完善与发达的用途管制制度。.同时,也只有在完善的用途管制法律制度下,才能真正地避免,农村土地流转改革过程,再次成为城里有钱人发起的与城市房地产市场改革初期相类似的农村“圈地运动”,才能使农村土地流转制度的改革实践,真正成为惠及农民“惠民工程”。
6、建立一个有效的流转中介服务机构和信息平台
土地资源市场配置一体化机制,一个真正繁荣的农村土地流转市场,可以将城市的资金、技术、人才、项目等市场要素和资源与农村的农业土地使用权迅速、有效地连接起来,实现各种资源要素在城乡之间的优化配置与整合。
7、建立健全的农村社会保障机制
让以往视土地如命根的农民无后顾之忧,使之老有所养,老有所依。一是建立失地农民保障制度。即对被征地农民实行养老保险,并提供免费就业培训。二是建立新型农村医疗合作制度。即建立以大病医疗统筹为主的新型农村医疗保险制度,基本做到全市农村合作医疗人口全覆盖。
作者简介:
牛强,男,安徽马鞍山人,东南大学经济管理学院MBA在读研究生,现供职于马鞍山市花山区政府。
关键词: 完善;农村;土地流转;措施
中图分类号:F321.1 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)10-06-02
我国的基本国情决定了在相当长的时期内,土地是农民最基本的生活保障。《农村土地承包法》赋予了农民长期而有保障的农村土地使用权,《物权法》明确赋予了土地承包经营权的物权属性,强化了对农民土地承包经营权的保护。
但是,随着城市化进程的加快,现存的农村土地流转制度的弊端凸显,如何改革与完善现有的土地流转制度 ,怎样管好土地、用好土地,提高土地利用效率,保障农民的合法利益,防止农村集体土地资产大量流失,处理好国家、集体、农民个体等各方利益,成了迫切需要解决的问题。
一、当前农村土地流转中存在的主要问题
1、产权残缺不明,产权主体虚化
在现实的土地流转过程中,相对于完整的产权而言,承包者只拥有土地的部分产权,即承包经营权,而且我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》及《农业法》等法律都明确规定,农村土地归农村集体经济组织所有。但在实践中,农民集体经济组织缺位,村委会和村民小组是农村群众性自治组织,不具备行使土地处置的权力,土地所有权经常为“政府所有”。
2、政策法律滞后,农村集体非农建设用地流转基本处于非法状态
农村集体非农建设用地流转虽然呈普遍发生的态势,但根据现行《土地管理法》第六十三条 “农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定,其流转基本上处于非法状态,流转行为得不到法律认可,流转双方的权力得不到有效保护,管理部门难以实施全面有效的管理,造成土地市场秩序混乱。
3、农用地流转渠道不畅,土地和人力资源浪费严重
一方面,随着工业化、城镇化水平的不断提高,加之当前农村种植业效益不高,农村部分劳动力和农户纷纷转向二、三产业,出现了弃耕抛荒现象。另一方面,一些主要依靠种地获取收入来源的农户,由于农村土地平均分配的机制制约,虽有一定的种植技能,但无法取得更多的土地,土地的规模效益无法发挥,从而制约了种地农户收入的增加。尽管 “种不了”和“不够种”的矛盾日益突出,目前却没有一个畅通的渠道来确保土地资源合理的流动,造成土地和人力资源严重浪费
4、市场化不完全,土地资产流失严重
农村集体土地的流转行为虽然带有市场性,但因土地所有权人取得土地成本极低,绝大多数是解放后土地改革所得,取得成本几乎为零,同时,由于土地产权不明晰、没有公开的交易平台以及缺乏地价评估等方面的规范管理和正确引导,土地所有权人在进行土地交易时,定价随意性大,土地交易价格不能完全体现土地资产价值,造成农村集体土地资产大量流失,对城镇国有土地市场造成一定的冲击。
二、借鉴成都市的土地制度改革实践——四大模式
1、锦江模式
所谓锦江模式,就是将以前比较模糊的与村委会很难区分的集体经济组织,真正独立出来,成立股份公司。农民将土地使用权交给集体经济组织,集体经济组织拥有所有权和使用权相统一的完整产权。那么,其作为独立的市场主体进行交易,可避免很多因为所有权和使用权分离所造成的很多法律法规限制上的不便。集体土地的流转交易,可以像国有建设用地一样,在官方建立的流转平台上,通过招拍挂进行。企业可以直接获得集体土地使用权而不需要和村集体共同拥有,土地也具有合法的工商经营性用途(当然,目前还限制进行房地产开发)。农民上交所有权后,换取对集体经济组织所拥有的股权,交易收益再通过集体经济组织的股份返还农民。
锦江模式的经验与启示是:首先,成立了作为集体经济组织的有限责任公司,使得集体土地所有权主体实化;其次,搭建了农村产权流转交易平台,为整个集体土地流转提供了基础设施,流转土地可获颁证,是对集体土地产权流转合法性的肯定;最后,该模式绕过了征地制度,解决了实际建设用地面积和台帐面积存在较大差异这样的历史遗留问题;统筹了集体土地收益分配,实现了土地资源价值最大化。
2、联建
又称开发重建,是指集体经济组织以外的个人或法人机构,通过帮助受灾农户重建家园,获准使用整理出的剩余集体建设用地,发展旅游业、服务业、商业和工业等经营性用途。本质上看,这是市场机制对土地价值的实现。农户最大的资产就是土地,但是,仅仅靠土地资源,如果缺乏资金的配合,是没有办法实现土地价值的。所以,联建在这个过程中使得城市资金和农村土地结合在一起,实现土地的最大价值。
当然,现有的联建政策也存在一些问题。第一,土地的所有权是村集体,村集体在概念意义上是虚化的。如果缺少良好的村庄民主建设的话,村集体、所有权、使用权交织在一起,极可能造成少数人侵犯多数人利益,这是潜在的隐患。第二,联建对确权提出更高的要求。开展联建以后,农民财产权被撤底盘活,原来不甚明显的农民利益也就激显出来。第三,在现有的联建过程中,村集体和地方政府都没有从中收取任何集体基金或者税费配套。但是,村庄始终还是需要公共品投资的,比如道路、沟渠等等。在最初联建的时候,政府一分钱都没有收,这对于刚开始试点是可行的,但是以后要推广或者更大面积铺开的话,税费基础就成为重要的配套环节。
3、三道堰镇的“小产权房”模式
郫县三道堰镇的旧城改造,它探索出了一条市场化的出路。近年来,三道堰镇的房产吸引了越来越多的成都人。2001年成都房地产升温后,许多购房人来到三道堰镇,询问能不能在当地居民民宅基础上,由当地居民出地、外来户出资,合盖“两楼一底”或“三楼一底”的小楼,然后分享楼层。这个想法得到了镇政府的支持,从而走出了一条“居民户投资,政府规划协调颁证”的开放模式,政府的确权颁证保护了买房人的权益,使他们得到了相对低价而安全的房屋。盖在集体建设用地上的商业性地产,给三道堰镇带来商业和服务业的繁荣。
当然,在现阶段,“小产权房”在全国范围内,其法律地位有待商榷。
4、蛟龙的运营模式
集体土地上的工业园——蛟龙工业港。蛟龙的主营业务是出租厂房,基本业务流程是:从农民那里租地建厂房,然后出租厂房给中小企业;用赚取的租金收入来支付给农民的地租;租金差就是蛟龙的利润。
当然,蛟龙的运营模式违反了目前中国土地农转用的规则,在繁荣本地经济的同时,与国家在建设用地控制规模上的要求产生了冲突。
从以上的四大模式来看,这些土地制度的突波,归根结底是力将“保权让利”模式合法化。即保留农村集体土地的所有权,将部分的土地收益让渡出去,换回农民个体所需的利益,这对中国目前相关法律认可的“转权让利”模式是个突破,并取得了很好的经济和社会效益。
三、相关配套机制和措施
当然,这四个模式只是对中国土地流转制度在小范围的改革和实践,要想在全国范围内真正运作起来,要真正做到农村土地流转制度改革与完善,必须做好以下几点:
1、明确产权
确权是流转的基础。清晰明确的产权,为保障农民在土地流转中的合法权益奠定了基础。应确立一个统一的土地权利登记机构和登记制度。土地作为典型的不动产,已经十分依赖权利登记制度的完善。成都确权工作中解决纠纷的办法是:政府只控制总量,具体怎么分由农民自己做主;农村创立以“议事会”为代表的新的村级治理结构。也即,确权的过程与其目标相似,都在“还权于民”;这也伴随着政府职能的转变:由原来的判官和直接博弈人,逐渐转变为规则的制定者与“服务员”。
2、建立土地资源增值收益共享机制
现行土地制度创新的重点之一,应是建立土地资源增值收益共享机制,即通过土地的资本化、土地股份合作等制度创新让农民共享改革发展成果,建立一个政府、农民个体、农村集体、开发商等各方利益共享的有效机制。而不是传统的做法:政府低价、强行征收农村集体用地。
3、政府应坚决从土地流转市场上退出来,彻底改变农地管理方式方法
着手解决好三方面的问题:解决流转的合法性问题,即明确市场准入条件,对符合规划和依法取得的农村集体非农建设用地允许进入市场交易;规定流转的范围,即除房地产开发项目用地必须先征为国有外,其它类型的土地均允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行流转;允许交易形式多样化,即可以因企业破产、兼并等原因而流转(现行法律允许),也可以直接转让、出租、抵押和作价入股等同时加强对农地的宏观调控,变强制为引导。
4、建立建全土地使用权流转的市场机制
应在对土地合理评级的基础上,以市场为导向,逐步完善土地流转的价格形成机制。通过供求双方优胜劣汰的竞争机制,促使土地使用权在不同主体之间自由流动,促进农地供求平衡,实行农地资源优化配置。
5、建立一项科学合理的农业土地用途分类与管制制度
在人们越来越重视土地经济价值的社会背景下,土地的用途与经济效益直接相关。.我们的立法与决策之所以不敢彻底放开我国农村土地使用权的流转,其根本原因就在于我们没有一个完善与发达的用途管制制度。.同时,也只有在完善的用途管制法律制度下,才能真正地避免,农村土地流转改革过程,再次成为城里有钱人发起的与城市房地产市场改革初期相类似的农村“圈地运动”,才能使农村土地流转制度的改革实践,真正成为惠及农民“惠民工程”。
6、建立一个有效的流转中介服务机构和信息平台
土地资源市场配置一体化机制,一个真正繁荣的农村土地流转市场,可以将城市的资金、技术、人才、项目等市场要素和资源与农村的农业土地使用权迅速、有效地连接起来,实现各种资源要素在城乡之间的优化配置与整合。
7、建立健全的农村社会保障机制
让以往视土地如命根的农民无后顾之忧,使之老有所养,老有所依。一是建立失地农民保障制度。即对被征地农民实行养老保险,并提供免费就业培训。二是建立新型农村医疗合作制度。即建立以大病医疗统筹为主的新型农村医疗保险制度,基本做到全市农村合作医疗人口全覆盖。
作者简介:
牛强,男,安徽马鞍山人,东南大学经济管理学院MBA在读研究生,现供职于马鞍山市花山区政府。