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摘 要 在当代中国的具体语境下，立法史实际上也是一部微缩的改革史。立法改革所内含的治国新思维和制度现代化诉求，为一场风雨激荡的变革实践指明了基本方向和路径。尤其是那些名动一时、魅力独特乃至具有里程碑意义的经典立法，更是串起了一条见证改革开放历史进程的精神线索，构成了推动观念变革、社会进步的公共记忆。
关键词 立法程序 民主政治 现代理念 依法治国 公共政治
中图分类号：D920文献标识码：A
经过漫漫三十年的努力，截止到2008年年中，中国现行有效的法律为229部、行政法规近六百部、地方性法规七千多件，一个以宪法及宪法相关法、刑法、民商法、行政法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法等七大法律部门为骨架，以各种不同层级的法律法规规章为血肉的现代法制大厦，已经竣工在望。
一、艰难的宪政之路——1982年的新《宪法》不辱使命
“民主”与“宪政”既是法治的基石，又离不开法治的保障。以现行《宪法》、《村民委员会组织法》、《立法法》、《监督法》为代表的民主宪政领域的立法努力，在证明这一历史规律的同时，也从根本上重塑了国家的政治品格。法制重建启动后不久，制订一部新宪法便纳入议程。此前，新中国已走过了一条曲折坎坷的立宪道路。1954年的第一部宪法诞生不久，便在政治运动的冲击下几近废弃；1975年的第二部宪法则是“文革”思维的产物，制造了宪政大倒退的悲剧；1978年的第三部宪法虽然于十年浩劫后问世，但依然遍布“左”的痕迹，难以为迷惘中的国家指点迷津。
1982年12月4日，随着新《宪法》的诞生，一系列日后深刻影响中国社会的宪政制度浮出水面：国家“一切权力属于人民”的宪政精神得以确认，人民当家作主的载体——全国人大的权力名至实归，公民的权利和自由大大扩展……尤其令人感慨的是，诸如“法律面前人人平等”、“废除国家领导人职务终身制”“差额选举”“直接选举”等现代政治理念，在中国曾是多年不能触及的思想禁区，而在1982年新《宪法》问世后，这些制度革新一跃成为无可阻挡的政治实践。此后，改革推动修宪、修宪推动改革的互动效应一路唱响。1982年《宪法》于1988年、1993年、1999年先后四次修订，“市场经济”“依法治国”“保障人权”“保护私产”等现代宪政思维纷纷入宪，不断刷新着社会意识和国家价值观，而改革史与修宪史的携手同行，也构成了改革开放以来的公共政治最耐人寻味的记忆。
从历史的观点看，1982年《宪法》经受住了时间的考验，至今仍是不可动摇的现行《宪法》。从本质而言，改革开放以来中国社会的沧桑巨变，其实都依托于1982年《宪法》所奠定的制度基石和精神源渊。正是从这个意义而言，1982年《宪法》是中国踏上现代民主法治道路的分水岭，它使国家和人民的命运发生了根本转折，堪称改革开放30年最具里程碑意义的立法巨制。
二、触动中国农村最敏感的政治神经——1987年《村民委员会组织法（试行）》
“海选”村长、民主议事乃至罢免腐败村官等等，如今已是中国农村的日常政治生态。但在三十多年前，所有村干部还是由上级直接钦定任命，普通农民毫无选举权和话语权。促成这一政治巨变的，乃是一部叫《村民委员会组织法》的试行法律。
改革开放后，以家庭联产承包制为标志的农村经济改革率先启动，使亿万农民获得了经济解放，但是由人民公社和生产大队延续下来的农村管理模式，却与农民寻求政治解放的民主诉求格格不入。在此背景下，1982年新《宪法》明确提出在农村地区设立村民委员会，实行基层自治，根据这一宪法精神，制定一部专门的《村民委员会组织法》的立法努力随之启动。1987年11月24日，《村民委员会组织法》终于以“试行法”的名义艰难出台。
经过整整十年的磨炼，试行的《村民委员会组织法》于1998年11月正式“转正”。如今，尽管村民自治的具体实践还面临着诸多的艰难和困惑，但亿万农民政治意识的崛起和民主热情的苏醒已是不争的事实。这些折筋动骨的沧桑巨变，在重塑农村政治生态的同时，也将从全局上深刻影响政治体制改革的进程。而为这些当下和未来的民主政治蓝图绘下原始笔墨的，正是1987年《村民委员会组织法》的试行法律。
三、“民告官”制度一举惊天下， 1989年催生了《行政诉讼法》
法制重建启动后，《刑法》《民法通则》等重要法律相继问世，到上世纪八十年代末期，中国刑事、民事方面的基本法律已初见眉目，但行政基本大法依然空白，行政诉讼制度，即民间俗称的“民告官”制度更是缺乏足够的法律支持，立法重心转向行政基本法已是时势的必然。而当年急剧升温的政治体制改革势头，更是为民主政治在法制层面的突进注入了强劲推力，并最终在1989年4月催生了《行政诉讼法》。
在中国历史上，《行政诉讼法》破天荒地全面确立了“民告官”制度，这对长期信奉“民不可告官”的国人所带来的心理冲击和思想震荡，用石破天惊来形容亦不为过。正是借助《行政诉讼法》，唤醒了无数公民的民主意识和权利意识，更激起了他们寻求公道和正义的勇气。《行政诉讼法》施行近二十年来，据2007年的统计，这一年全国各级法院受理的一审行政诉令案已突破了10万件。另一方面，《行政诉讼法》也从根本上改造了行政机关的行政模式和思维定势，向来说一不二的行政机关意识到：自己也有犯错的可能，而普通百姓并非可以随便捏来捏去的橡皮泥。从此以后，许多行政机关开始自觉地依法行事，以避免被推上法庭的危险，甚至是最终败诉公堂。
也正是从《行政诉讼法》起，中国对行政法开始有了现代法治意义上的重新认识。由于历史的原因，法制重建后相当长的一段历史时期内，行政立法更多偏重于授予政府以权威，却忽略了对行政权应有的约束。但随着《行政诉讼法》的出台，程序公正、程序正义的立法新思维得以确立，以监督权力、保护人权为要旨的“控权行政法”蓬勃生长。此后十多年间，《行政处罚法》《行政监察法》《行政复议法》《行政许可法》接踵而至，《行政强制法》正快马加鞭，《行政收费法》亦草案初成。时至今日，中国已基本完成了对行政权力的一条龙法律制约，为行政侵权的受害者提供了全过程法律救济。
尽管由于传统观念和现实国情的影响，《行政诉讼法》的执法实践还面临诸多困境，法律本身也有不少有待改进之处，但一个无法更改的事实是，《行政诉讼法》对社会观念的洗礼，对立法思维的改造，以及对政府与公民公共权力与公民权利之间关系的重新调整，乃是改革开放以来中国社会最伟大的变革之一。《行政诉讼法》在纠正行政错误、维护合法权益的同时，也从根本上推动了依法治国、依法行政的历史进程，快速提升了中国法制的现代性、公正性和民主性。正如西方人士所评价的那样：“《行政诉讼法》是中国现代法制的真正开端！”回顾改革开放三十年以来的立法史，《行政诉讼法》有充分的理由和资格进入最伟大立法的三甲之列。
四、尊重和保障个人权利权，呼唤公正的个人权利理想——1994年《国家赔偿法》出台
公共权力会犯错、会侵权，受害者有权要求其承认错误、纠正侵权。这些观念在《行政诉讼法》实施后已渐渐成为社会共识。但更深层次的问题是：权威赫赫的国家机关，需要为它的错误和侵权偿付代价、承担责任吗？对于浸淫了数千年威权统治传统的中国社会而言，这曾是一个几乎根本不敢思考的问题，但1994年5月出台的《国家赔偿法》，却果敢地给出了肯定的答案。
由《国家赔偿法》所确立的国家赔偿制度，分为行政赔偿和刑事赔偿，前者主要针对行政机关造成的侵权行为，后者俗称冤狱赔偿，主要针对司法机关制造的冤假错案。无论是行政赔偿还是刑事赔偿，都着墨于对人身权、财产权的全面保护，而人身权和财产权，恰恰是最基本、最重要的两项公民权利，也是世界人权运动的最高核心。正因此，《国家赔偿法》就本质而言是一部“人权法”体现着法律文明的终极关怀。而在全球范围内，是否构建了国家赔偿的法律制度，也已成为衡量一个国家民主法治水平的基本尺度。
《国家赔偿法》的诞生，意味着行政错误和专横、司法不公和腐败从此有了一道严厉的“紧箍咒”。同时也意味着，遭受公共权力不法侵害的人们，不仅能通过复议、诉讼等途径讨回名义上的公道，而且有权进一步向国家索取精神和财产上的损失，中国对公民权利的法律保护，正是由此前进到了一个前所未有的高度。
有统计表明，2003年至2007年，各级人民法院就审结了1.3万件国家赔偿案。在一些轰动一时的冤案中，正是国家赔偿的“兑现”，让受害者感受到了法律的温暖，也让全社会体味到了个人权利的高贵。
《国家赔偿法》与《行政诉讼法》相似，都已启动了修改步伐，并有望催生一部克服时代局限，更加公正的《国家赔偿法》。尽管眼下尚有诸多的不尽如人意之处，但从历史的观点看，《国家赔偿法》最大的贡献并不仅仅对个别受害者提供了法律救济而在于播下了思想的种子——在中国社会启蒙了公正人权的观念和理想。正是从这个意义而言，《国家赔偿法》堪称中国民主法治进程的重大突破，亦无愧于中国走向现代法治国家的经典象征。
五、2000年《立法法》从有法可依走向良法之治
改革开放初期，为了尽快摆脱“无法可依”的困境，“有法比没法好”、“宜粗不宜细”等等成为法制重建的通行原则，并由此创造了惊人的立法速度。经过近二十年的努力，到上世纪末，《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等一些重要法律先后面世，经济法、行政法高歌猛进，地方立法汹涌澎湃，“有法可依”的局面已经基本成形。快速立法固然是中国在特殊历史境遇下的必然选择，但立法速度往往与立法质量有着天然的冲突。随着立法数量的与日俱增，越权立法、立法冲突、部门利益“法制化”等弊端也逐渐滋生蔓延，日益成为损害国家法制的重大隐患。
正是在这样的历史环境下，如何在加快立法的同时保证立法质量，成为上世纪末的重大法治课题，并直接促成了2000年3月诞生的《立法法》。作为一部“管法的法”，《立法法》所确立的立法权限，立法程序、法律解释、立法监督等制度，不仅为立法活动的各个环节订立了规矩方圆，也为割除现实的立法弊端提供了解决之道。《立法法》的问世，同时意味着依宪治国、依法治国的源头有了制度化的规范，它为国家宪政建设奠定了一块极其重要的基石，在学界甚至赢得了“小宪法”的美誉。更重要的是，《立法法》促使社会各界意识到，完善的法制，并不仅仅决定于立法数量，更依赖于立法质量。现代意义的法治，也不仅仅是有法可依，更重要的是有“良法”可依。这种对立法更高的期望和追求，无疑证明了社会法治理念的提高，更是国家完善法治水平的宝贵思想资源。
《立法法》颁布实施后，越权立法现象大大减少，“二审制”“三审制”等立法程序制度开始得到严格执行，部门利益“法制化”的冲动屡屡受阻，立法听证、立法草案征求公民意见等民主化措施也频频推行……更重要的是，不再盲目追求立法速度，着力提高立法质量，开始逐渐成为各级立法机关的共识。从历史的观点看，以《立法法》为时间界标，迄今为止的中国立法历程可以划分成两个时代，前者是1979年肇始，以立法数量为标志的立法“创业”时代，后者则是从21世纪发端的，以立法质量为要旨的立法“深化”时代。这一由量变到质变、从有法可依走向良法之治的历史性飞跃，正是源自《立法法》所更新的立法理念和立法制度。
六、2006年《监督法》二十年磨砺亮一剑，彰显人大职权归位
人大地位和职权的全面崛起，是改革开放后公共政治现代化的重要标志。1982年新宪法诞生后，监督权与立法权共同构成了人大权力系中最重要的双翼，监督宪法和法律的实施，监督政府、法院、检察院的工作亦进一步明晰为人大监督的两大方向。但在实践层面，与快速生长的人大立法相比，人大监督因观念、体制等种种因素的制约，长期难以摆脱监督乏力、监督缺位，监督虚置等困境。
另一方面，尽管各级人大一直致力于推进监督实践，并出现了诸如海南人大质询公安厅工作、沈阳人大否决法院工作报告、合肥人大就“汪伦才案件”展开特定问题调查，广东人大掀起“预算监督风暴”等标志性事件，但由于缺乏完善的监督规则，并未全面改观人大监督的整体面貌，而且由地方人大所创制的一些新监督手段，诸如“个案监督”“述职评议”等等，也引起了许多争议。
《监督法》长达二十年的立法之路，见证了人大监督从理念到实践的历史变迁，也见证了不同政治意识、观念和利益的交锋和妥协。因此从本质而言，《监督法》制订之难，不在于该不该立这部法，而在于如何在理想和政治现实之间寻找切实可行的制度方案。由此不难理解，《监督法》在引入监督为民，监督公开等监督新理念的同时，并未试图扩展现有的人大监督权限，而是在现行宪法等相关法律的框架下，侧重于各种监督形式的程序设计，以便为监督实践提供具体可行的操作规则，真正激活人大的监督权。
尽管与历史上曾经出现过的一些草案相比，最后定期型的《监督法》谨慎了许多。但这种务实的立法选择，使得社会期盼已久的《监督法》不再无限期“拖延”，也使国家权力监督体系中层次最高的人大监督获得了更加有力的制度支持。与此同时，《监督法》与先期出台的《立法法》一起，使立法和监督这两项最重要的人大职权都进入了法制之轨，这对宪政建设意义非浅。
七、行政立法的理性与执行难的预瞻
回到中国的立法现实，多年来，汹涌不绝的立法呼吁，确实推动了许多法律的出台或修订，但其立法质量、执法效果是否尽如人意，却不能不令人产生疑问。此外，立法过程中的利益博弈是否有效解决，立法时机、立法条件、立法成本是否合理等等，也需要作出科学的评估。事实上，立法呼吁者在激情之外，应当认识这样一个道理：立法不仅是高超的法律技术和经验结晶，也是各方利益博弈的过程，立法也不是一方的强烈或良好愿望就能轻松实现的游戏。盲目的立法呼吁，反而难以实现立法的初衷。
一个值得反思的例证是，在多年舆论的地毯式轰炸下，《律师法》的修改终于大功告成。然而今年6月1日起实施的新版《律师法》，因为与刑诉法中的有关规定冲突，已经遭遇了执法困境，甚至引爆了行政诉讼案。前不久，北京律师程海因按修订后的《律师法》仍然无法会见犯罪嫌疑人，已将海口市第一看守所诉至法院。
不顾立法条件、立法时机、立法技术的局限，规避各方利益的内在冲突，立法呼吁即使勉强成行，恐怕也难以改变立法滞后、执法不佳的状态，甚至会在短时间内引发新一轮立法修法之争，这恐怕也是许多法律法规频繁修改的一大原因所在。正因此，立法呼吁应当更多地回归理性，更多地考虑立法条件、立法时机等深层次问题，而不应成为自导自娱的精英游戏，或者落入仓促立法、频繁修法的陷阱。如此，立法呼吁才能真正结出合理、科学、稳定的立法果实，有利于国家法制的健康成长。
而有目共睹的是，现行的行政审判制度很难起到应有的作用，其根本原因在于地方行政审判，很难完全独立于地方政府。因此，改造现行行政审判的核心，就是保证行政审判和地方的独立。具体到制度设计上，有以下要点：
一是设立独立的、全国统一的行政法院系统。现行的地方法院行政庭审理行政案件的制度，由于地方法院本身很难完全独立于地方，行政审判必然无法独立于地方。应由国家设立最高行政法院，行政上诉法院和地方行政法院，专理行政案件，监督地方政府。二是法官概由全国人大任命。他们是国家派住各地的、代表国家利益的法官。三是行政法官实行全国巡回。四是对国家任命的行政法官，实行高薪供养。五是放宽行政起诉条件，尽可能将行政纠纷纳入诉讼管道，有序地化解社会纠纷。□
（作者：河南财经政法大学法学副研究员）
关键词 立法程序 民主政治 现代理念 依法治国 公共政治
中图分类号：D920文献标识码：A
经过漫漫三十年的努力，截止到2008年年中，中国现行有效的法律为229部、行政法规近六百部、地方性法规七千多件，一个以宪法及宪法相关法、刑法、民商法、行政法、经济法、社会法、诉讼与非诉讼程序法等七大法律部门为骨架，以各种不同层级的法律法规规章为血肉的现代法制大厦，已经竣工在望。
一、艰难的宪政之路——1982年的新《宪法》不辱使命
“民主”与“宪政”既是法治的基石，又离不开法治的保障。以现行《宪法》、《村民委员会组织法》、《立法法》、《监督法》为代表的民主宪政领域的立法努力，在证明这一历史规律的同时，也从根本上重塑了国家的政治品格。法制重建启动后不久，制订一部新宪法便纳入议程。此前，新中国已走过了一条曲折坎坷的立宪道路。1954年的第一部宪法诞生不久，便在政治运动的冲击下几近废弃；1975年的第二部宪法则是“文革”思维的产物，制造了宪政大倒退的悲剧；1978年的第三部宪法虽然于十年浩劫后问世，但依然遍布“左”的痕迹，难以为迷惘中的国家指点迷津。
1982年12月4日，随着新《宪法》的诞生，一系列日后深刻影响中国社会的宪政制度浮出水面：国家“一切权力属于人民”的宪政精神得以确认，人民当家作主的载体——全国人大的权力名至实归，公民的权利和自由大大扩展……尤其令人感慨的是，诸如“法律面前人人平等”、“废除国家领导人职务终身制”“差额选举”“直接选举”等现代政治理念，在中国曾是多年不能触及的思想禁区，而在1982年新《宪法》问世后，这些制度革新一跃成为无可阻挡的政治实践。此后，改革推动修宪、修宪推动改革的互动效应一路唱响。1982年《宪法》于1988年、1993年、1999年先后四次修订，“市场经济”“依法治国”“保障人权”“保护私产”等现代宪政思维纷纷入宪，不断刷新着社会意识和国家价值观，而改革史与修宪史的携手同行，也构成了改革开放以来的公共政治最耐人寻味的记忆。
从历史的观点看，1982年《宪法》经受住了时间的考验，至今仍是不可动摇的现行《宪法》。从本质而言，改革开放以来中国社会的沧桑巨变，其实都依托于1982年《宪法》所奠定的制度基石和精神源渊。正是从这个意义而言，1982年《宪法》是中国踏上现代民主法治道路的分水岭，它使国家和人民的命运发生了根本转折，堪称改革开放30年最具里程碑意义的立法巨制。
二、触动中国农村最敏感的政治神经——1987年《村民委员会组织法（试行）》
“海选”村长、民主议事乃至罢免腐败村官等等，如今已是中国农村的日常政治生态。但在三十多年前，所有村干部还是由上级直接钦定任命，普通农民毫无选举权和话语权。促成这一政治巨变的，乃是一部叫《村民委员会组织法》的试行法律。
改革开放后，以家庭联产承包制为标志的农村经济改革率先启动，使亿万农民获得了经济解放，但是由人民公社和生产大队延续下来的农村管理模式，却与农民寻求政治解放的民主诉求格格不入。在此背景下，1982年新《宪法》明确提出在农村地区设立村民委员会，实行基层自治，根据这一宪法精神，制定一部专门的《村民委员会组织法》的立法努力随之启动。1987年11月24日，《村民委员会组织法》终于以“试行法”的名义艰难出台。
经过整整十年的磨炼，试行的《村民委员会组织法》于1998年11月正式“转正”。如今，尽管村民自治的具体实践还面临着诸多的艰难和困惑，但亿万农民政治意识的崛起和民主热情的苏醒已是不争的事实。这些折筋动骨的沧桑巨变，在重塑农村政治生态的同时，也将从全局上深刻影响政治体制改革的进程。而为这些当下和未来的民主政治蓝图绘下原始笔墨的，正是1987年《村民委员会组织法》的试行法律。
三、“民告官”制度一举惊天下， 1989年催生了《行政诉讼法》
法制重建启动后，《刑法》《民法通则》等重要法律相继问世，到上世纪八十年代末期，中国刑事、民事方面的基本法律已初见眉目，但行政基本大法依然空白，行政诉讼制度，即民间俗称的“民告官”制度更是缺乏足够的法律支持，立法重心转向行政基本法已是时势的必然。而当年急剧升温的政治体制改革势头，更是为民主政治在法制层面的突进注入了强劲推力，并最终在1989年4月催生了《行政诉讼法》。
在中国历史上，《行政诉讼法》破天荒地全面确立了“民告官”制度，这对长期信奉“民不可告官”的国人所带来的心理冲击和思想震荡，用石破天惊来形容亦不为过。正是借助《行政诉讼法》，唤醒了无数公民的民主意识和权利意识，更激起了他们寻求公道和正义的勇气。《行政诉讼法》施行近二十年来，据2007年的统计，这一年全国各级法院受理的一审行政诉令案已突破了10万件。另一方面，《行政诉讼法》也从根本上改造了行政机关的行政模式和思维定势，向来说一不二的行政机关意识到：自己也有犯错的可能，而普通百姓并非可以随便捏来捏去的橡皮泥。从此以后，许多行政机关开始自觉地依法行事，以避免被推上法庭的危险，甚至是最终败诉公堂。
也正是从《行政诉讼法》起，中国对行政法开始有了现代法治意义上的重新认识。由于历史的原因，法制重建后相当长的一段历史时期内，行政立法更多偏重于授予政府以权威，却忽略了对行政权应有的约束。但随着《行政诉讼法》的出台，程序公正、程序正义的立法新思维得以确立，以监督权力、保护人权为要旨的“控权行政法”蓬勃生长。此后十多年间，《行政处罚法》《行政监察法》《行政复议法》《行政许可法》接踵而至，《行政强制法》正快马加鞭，《行政收费法》亦草案初成。时至今日，中国已基本完成了对行政权力的一条龙法律制约，为行政侵权的受害者提供了全过程法律救济。
尽管由于传统观念和现实国情的影响，《行政诉讼法》的执法实践还面临诸多困境，法律本身也有不少有待改进之处，但一个无法更改的事实是，《行政诉讼法》对社会观念的洗礼，对立法思维的改造，以及对政府与公民公共权力与公民权利之间关系的重新调整，乃是改革开放以来中国社会最伟大的变革之一。《行政诉讼法》在纠正行政错误、维护合法权益的同时，也从根本上推动了依法治国、依法行政的历史进程，快速提升了中国法制的现代性、公正性和民主性。正如西方人士所评价的那样：“《行政诉讼法》是中国现代法制的真正开端！”回顾改革开放三十年以来的立法史，《行政诉讼法》有充分的理由和资格进入最伟大立法的三甲之列。
四、尊重和保障个人权利权，呼唤公正的个人权利理想——1994年《国家赔偿法》出台
公共权力会犯错、会侵权，受害者有权要求其承认错误、纠正侵权。这些观念在《行政诉讼法》实施后已渐渐成为社会共识。但更深层次的问题是：权威赫赫的国家机关，需要为它的错误和侵权偿付代价、承担责任吗？对于浸淫了数千年威权统治传统的中国社会而言，这曾是一个几乎根本不敢思考的问题，但1994年5月出台的《国家赔偿法》，却果敢地给出了肯定的答案。
由《国家赔偿法》所确立的国家赔偿制度，分为行政赔偿和刑事赔偿，前者主要针对行政机关造成的侵权行为，后者俗称冤狱赔偿，主要针对司法机关制造的冤假错案。无论是行政赔偿还是刑事赔偿，都着墨于对人身权、财产权的全面保护，而人身权和财产权，恰恰是最基本、最重要的两项公民权利，也是世界人权运动的最高核心。正因此，《国家赔偿法》就本质而言是一部“人权法”体现着法律文明的终极关怀。而在全球范围内，是否构建了国家赔偿的法律制度，也已成为衡量一个国家民主法治水平的基本尺度。
《国家赔偿法》的诞生，意味着行政错误和专横、司法不公和腐败从此有了一道严厉的“紧箍咒”。同时也意味着，遭受公共权力不法侵害的人们，不仅能通过复议、诉讼等途径讨回名义上的公道，而且有权进一步向国家索取精神和财产上的损失，中国对公民权利的法律保护，正是由此前进到了一个前所未有的高度。
有统计表明，2003年至2007年，各级人民法院就审结了1.3万件国家赔偿案。在一些轰动一时的冤案中，正是国家赔偿的“兑现”，让受害者感受到了法律的温暖，也让全社会体味到了个人权利的高贵。
《国家赔偿法》与《行政诉讼法》相似，都已启动了修改步伐，并有望催生一部克服时代局限，更加公正的《国家赔偿法》。尽管眼下尚有诸多的不尽如人意之处，但从历史的观点看，《国家赔偿法》最大的贡献并不仅仅对个别受害者提供了法律救济而在于播下了思想的种子——在中国社会启蒙了公正人权的观念和理想。正是从这个意义而言，《国家赔偿法》堪称中国民主法治进程的重大突破，亦无愧于中国走向现代法治国家的经典象征。
五、2000年《立法法》从有法可依走向良法之治
改革开放初期，为了尽快摆脱“无法可依”的困境，“有法比没法好”、“宜粗不宜细”等等成为法制重建的通行原则，并由此创造了惊人的立法速度。经过近二十年的努力，到上世纪末，《刑法》、《民法通则》、《行政诉讼法》等一些重要法律先后面世，经济法、行政法高歌猛进，地方立法汹涌澎湃，“有法可依”的局面已经基本成形。快速立法固然是中国在特殊历史境遇下的必然选择，但立法速度往往与立法质量有着天然的冲突。随着立法数量的与日俱增，越权立法、立法冲突、部门利益“法制化”等弊端也逐渐滋生蔓延，日益成为损害国家法制的重大隐患。
正是在这样的历史环境下，如何在加快立法的同时保证立法质量，成为上世纪末的重大法治课题，并直接促成了2000年3月诞生的《立法法》。作为一部“管法的法”，《立法法》所确立的立法权限，立法程序、法律解释、立法监督等制度，不仅为立法活动的各个环节订立了规矩方圆，也为割除现实的立法弊端提供了解决之道。《立法法》的问世，同时意味着依宪治国、依法治国的源头有了制度化的规范，它为国家宪政建设奠定了一块极其重要的基石，在学界甚至赢得了“小宪法”的美誉。更重要的是，《立法法》促使社会各界意识到，完善的法制，并不仅仅决定于立法数量，更依赖于立法质量。现代意义的法治，也不仅仅是有法可依，更重要的是有“良法”可依。这种对立法更高的期望和追求，无疑证明了社会法治理念的提高，更是国家完善法治水平的宝贵思想资源。
《立法法》颁布实施后，越权立法现象大大减少，“二审制”“三审制”等立法程序制度开始得到严格执行，部门利益“法制化”的冲动屡屡受阻，立法听证、立法草案征求公民意见等民主化措施也频频推行……更重要的是，不再盲目追求立法速度，着力提高立法质量，开始逐渐成为各级立法机关的共识。从历史的观点看，以《立法法》为时间界标，迄今为止的中国立法历程可以划分成两个时代，前者是1979年肇始，以立法数量为标志的立法“创业”时代，后者则是从21世纪发端的，以立法质量为要旨的立法“深化”时代。这一由量变到质变、从有法可依走向良法之治的历史性飞跃，正是源自《立法法》所更新的立法理念和立法制度。
六、2006年《监督法》二十年磨砺亮一剑，彰显人大职权归位
人大地位和职权的全面崛起，是改革开放后公共政治现代化的重要标志。1982年新宪法诞生后，监督权与立法权共同构成了人大权力系中最重要的双翼，监督宪法和法律的实施，监督政府、法院、检察院的工作亦进一步明晰为人大监督的两大方向。但在实践层面，与快速生长的人大立法相比，人大监督因观念、体制等种种因素的制约，长期难以摆脱监督乏力、监督缺位，监督虚置等困境。
另一方面，尽管各级人大一直致力于推进监督实践，并出现了诸如海南人大质询公安厅工作、沈阳人大否决法院工作报告、合肥人大就“汪伦才案件”展开特定问题调查，广东人大掀起“预算监督风暴”等标志性事件，但由于缺乏完善的监督规则，并未全面改观人大监督的整体面貌，而且由地方人大所创制的一些新监督手段，诸如“个案监督”“述职评议”等等，也引起了许多争议。
《监督法》长达二十年的立法之路，见证了人大监督从理念到实践的历史变迁，也见证了不同政治意识、观念和利益的交锋和妥协。因此从本质而言，《监督法》制订之难，不在于该不该立这部法，而在于如何在理想和政治现实之间寻找切实可行的制度方案。由此不难理解，《监督法》在引入监督为民，监督公开等监督新理念的同时，并未试图扩展现有的人大监督权限，而是在现行宪法等相关法律的框架下，侧重于各种监督形式的程序设计，以便为监督实践提供具体可行的操作规则，真正激活人大的监督权。
尽管与历史上曾经出现过的一些草案相比，最后定期型的《监督法》谨慎了许多。但这种务实的立法选择，使得社会期盼已久的《监督法》不再无限期“拖延”，也使国家权力监督体系中层次最高的人大监督获得了更加有力的制度支持。与此同时，《监督法》与先期出台的《立法法》一起，使立法和监督这两项最重要的人大职权都进入了法制之轨，这对宪政建设意义非浅。
七、行政立法的理性与执行难的预瞻
回到中国的立法现实，多年来，汹涌不绝的立法呼吁，确实推动了许多法律的出台或修订，但其立法质量、执法效果是否尽如人意，却不能不令人产生疑问。此外，立法过程中的利益博弈是否有效解决，立法时机、立法条件、立法成本是否合理等等，也需要作出科学的评估。事实上，立法呼吁者在激情之外，应当认识这样一个道理：立法不仅是高超的法律技术和经验结晶，也是各方利益博弈的过程，立法也不是一方的强烈或良好愿望就能轻松实现的游戏。盲目的立法呼吁，反而难以实现立法的初衷。
一个值得反思的例证是，在多年舆论的地毯式轰炸下，《律师法》的修改终于大功告成。然而今年6月1日起实施的新版《律师法》，因为与刑诉法中的有关规定冲突，已经遭遇了执法困境，甚至引爆了行政诉讼案。前不久，北京律师程海因按修订后的《律师法》仍然无法会见犯罪嫌疑人，已将海口市第一看守所诉至法院。
不顾立法条件、立法时机、立法技术的局限，规避各方利益的内在冲突，立法呼吁即使勉强成行，恐怕也难以改变立法滞后、执法不佳的状态，甚至会在短时间内引发新一轮立法修法之争，这恐怕也是许多法律法规频繁修改的一大原因所在。正因此，立法呼吁应当更多地回归理性，更多地考虑立法条件、立法时机等深层次问题，而不应成为自导自娱的精英游戏，或者落入仓促立法、频繁修法的陷阱。如此，立法呼吁才能真正结出合理、科学、稳定的立法果实，有利于国家法制的健康成长。
而有目共睹的是，现行的行政审判制度很难起到应有的作用，其根本原因在于地方行政审判，很难完全独立于地方政府。因此，改造现行行政审判的核心，就是保证行政审判和地方的独立。具体到制度设计上，有以下要点：
一是设立独立的、全国统一的行政法院系统。现行的地方法院行政庭审理行政案件的制度，由于地方法院本身很难完全独立于地方，行政审判必然无法独立于地方。应由国家设立最高行政法院，行政上诉法院和地方行政法院，专理行政案件，监督地方政府。二是法官概由全国人大任命。他们是国家派住各地的、代表国家利益的法官。三是行政法官实行全国巡回。四是对国家任命的行政法官，实行高薪供养。五是放宽行政起诉条件，尽可能将行政纠纷纳入诉讼管道，有序地化解社会纠纷。□
（作者：河南财经政法大学法学副研究员）