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摘要：经济的飞速发展，社会贫富差距的日益突出，使得慈善事业在完善社会保障体系中的作用也越来越不可忽视。近年来，自然灾害的频繁发生，慈善事业在救助弱势群体时发挥了其应有的功能，但是，随之而来的慈善风波流露出慈善事业存在的弊病。文章旨在从实地考察玉树灾后重建善款的合理利用，分析我国慈善事业存在的法律问题，借鉴国外成熟的慈善立法经验，提出完善我国慈善立法的建议。
关键词：玉树地震；慈善；立法
近年来，慈善事业“绯闻”不断，慈善立法成为人们普遍关注的对象。史无前例地直接“收缴”玉树地震后基金会募集的善款，交由政府统筹使用，在公益界内引发的震动并不亚于大地震本身。从几大明星身陷“捐款门”到陈光标高调做慈善，再到少数香港人以“内地善款缺乏监督”为由，在雅安地震之后发起所谓的“抗捐运动”。这一系列的事件引发的震动，让我们不得不再次关注我国慈善立法的现状。
一、我国的慈善事业现状分析
慈善事业是社会文明进步的重要标志之一，它在维护社会公平和稳定发展上发挥着重要的作用。按照经济学家的解释，社会分配可以分成三个层次：第一层次是以竞争为动力的分配，即根据能力大小决定收入多寡；第二层次是以公平为原则的分配，即通过社会保障、社会福利进行再分配；第三层次是以道德为动力的分配，即有钱人自愿把钱分给穷人，也就是慈善事业。因此，慈善事业，已被公认为是社会的第三次分配，它有助于拉小财富差距，促进社会平等。从1994年我国慈善总会成立到现在，我国慈善事业取得了超速的发展，现代慈善组织从无到有，慈善队伍不断壮大，慈善的作用日益凸显，影响力也渐趋广泛。慈善事业在完善我国社会保障工程中起着至关重要的作用。
我国的慈善事业虽然得到了快速的发展，但是同发达国家的慈善事业相比还是相当落后的，而且慈善事业与社会发展的需求不适应，慈善事业应该在社会发展中扮演更为重要的角色，但实际情况却并不是这样的。90年代以来，随着我国现代慈善事业的发展，相关慈善的法律法规的出台促进了我国慈善事业的发展。但是，一直没有形成一部系统完整的慈善法，而是依靠着与慈善事业有关的几部部门法以及行政法规、部门规章在运行。这样一种立法现状严重制约了我国慈善行业的健康发展。
二、玉树地震后反映出我国慈善事业凸显的问题
2010年4月14日发生在青海玉树的地震再一次牵动着全国同胞的心，一方有难八方支援，来自全国上下、世界各地的社会各界的同胞们都伸出了援助之手。地震灾情很快得到控制，然而在灾后重建中引发的一系列事件也反映了我国目前慈善事业发展存在许多问题。主要表现在：
1.社会成员的慈善参与率低
乐善好施、同情弱者是中华民族的传统美德。在我国，大部分人对慈善理解不多，部分人将慈善看成是政府的救济救灾行为，并不明白慈善事业的发展昌盛是要靠全民的共同努力。据统计，在美国有75%的美国人为慈善事业捐款；每年直接从工资中划出30%的慈善捐款，平均每个家庭将年收入的3%～4%作为捐款；2005年，美国人的慈善捐助总额达2603亿美元，人均捐款878美元。而在受次贷危机影响的2007年，美国全年慈善捐款的数量仍然大幅飙升，总额逾3000亿美元，增长4%。另外，美国的慈善捐赠10%来自企业，5%来自大型基金会，85%来自全国民众。据统计，中华慈善总会的年捐赠只有大约10%来自平民百姓，15%来自我国的富人群体，而75%是来自国外。慈善公益组织的一份调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，却只有不超过10万家有过捐赠记录，也就是说99%的企业从未参与过捐赠。
我们可以从对比的数据中发现问题，在我国，百姓和企业并未形成捐赠款物、救助弱势群体的常态活动。其中的原因有很多，并不是人民不愿意捐款，而是对慈善概念的不完全了解，造成对慈善的误解，以至于慈善的发展之路困难重重。中国社会并不缺少善心，缺少的是对公益组织的正确普及。
2.民间组织缺乏专业性
我国的慈善事业有政府行政的过强干预。在玉树的地震救援中，我们可以看到，由于忽视了对民间力量的组织协调，民间组织力量要么在玉树门之外焦急万分不得要领，要么直接冲到灾区却越帮越忙。由于民间组织缺乏专业的技术和组织，虽然带着救援物资，却只能在灾区外面转悠进不到灾区里面帮忙。有时还会跟救护车、军车等救援车抢道，这无疑给救援工作带来了困扰。
慈善组织多元化是当今世界的潮流。中国慈善事业要坚持在政府领导和中华慈善总会、红十字会等的指导下展开，但是仅仅依靠民政和几个官方慈善组织的力量是远远不够的，他们的人力、精力等方面难以整合大量的社会资源用于救灾和灾后重建。从大灾中锻造出来的慈善制度，应该是一个以社会、民间力量为主导的系统。
3.违法私募时有出现
一些不法分子总是在出现灾情或特殊困难时期，借着人们对灾区献爱心的热枕，打起骗钱的主意。在玉树地震中就有市民向记者反映，曾收到过以募捐为名的短信，还有不法分子仿照红十字会建立钓鱼网站进行诈骗。这些现象反映出这些问题：是否凡是以个人名义募捐的都是违法行为？私募和公募该怎么区分？具有募捐权利的有哪些组织和个人？怎么募捐才是合法的？对此大家都没有统一的明确的认识。有一点可以确认，一个组织假如没有合法的资格，就无权去募捐。假如我们大家都抱个募捐箱去大街上募捐，那不就乱套了。我们首先要解决的问题是什么人可以募捐，怎么样才有募捐的资格。这需要经过有关部门的严格审批程序，避免一些不法分子扛着慈善的旗号来骗我们的钱。我们在倡导爱心慈善的同时，也要提倡理性慈善和合法慈善。
4.慈善事业的监管机制不完善
救灾款物的监管需要一个公开透明、经法律明确固定下来的长期有效的机制。近年来慈善公益领域发生的一系列公共事件就是由于缺乏有效的监管机制，捐赠者不能及时了解慈善组织的相关信息、捐赠人的信息查询权不能得到满足。慈善如果只靠道德、良心和爱心是远远不够的，还需要一套正当和完善的法律监管机制。 三、完善慈善事业的立法对策
慈善事业对于建设和谐社会意义重大，因此，有必要通过完善相关法律克服我国慈善事业存在的不足，引导我国慈善事业正确发展。立足于玉树地震折射出的我国慈善事业存在的问题，我们更能够从实际出发加强和完善慈善立法。
有业内专家近日发出感慨，“已经 8 年了，头发都等白了，但慈善立法仍然停滞不前。”慈善立法的根本目的在于正确引导民间慈善组织力量的健康发展，增强慈善组织在社会上的公信度。制定一部统筹慈善各方面发展的专门法已刻不容缓。笔者建议慈善法应着重以下几方面的建设：
1.对慈善公益组织做出定义和定位，对慈善的内涵和外延等进行清晰的法律界定。
我国的慈善事业之所以会“绯闻”风波不断，主要是人们对其定义的误解，定位不当，对慈善的内涵没有深入的理解。在外延上缩小了慈善主体的范围，错误的认为慈善主要是政府应该实施的救济救助活动。立法应明确慈善的基本定义，让人们明白“授之以鱼不如授之以渔”。
2.对慈善公益组织的认定机构，注册流程予以明确，建立跨部门协作机制，协调政府各部门的相应政策法规
在我国存在着大量的慈善组织，其中大部分是民间非政府慈善组织。中国每年募捐额有近六成来自于非政府慈善组织。但是有相当一部分慈善组织并没有进行注册登记，即属于“非法团体”。事实上，政府对于此类组织也采取了“不承认、不接触、不取缔”的三不政策。未经登记的慈善组织的合法权益不能得到有效保护，这不利于慈善事业的发展。
我国慈善机构不具备独立法人地位，慈善机构登记需要依靠业务主管单位，这对慈善事业的发展造成了很大的制约，因此，有必要通过立法明确慈善组织的认定程序，必要时简化注册流程，以利于提高慈善组织工作的效率。
慈善事业不是靠一个或几个组织就可以发展壮大的，就像一部机器一样不能忽视各个部分的作用，要全民总动员。因此，建立跨部门协作机制是非常有必要的。这有利于发挥各个部门的优势，加强政府和民间组织的合作，增进官民之间的友谊，也有利于社会保障体系的健全。
3.对慈善公益组织的内部管理，以及对外部利益冲突等重要环节做出严格要求，以提高其公信力与专业性
慈善组织的发展离不开一套完整的内外监督机制。就如在进行选举活动时，会有专门的监督机关，这样会给人们一种公平、客观、公正的感觉。如果没有专门的监督机关，就算选举过程很公平公正，然而，选举结果在人们看来仍然不具有公信力。因此，应在立法中明确慈善组织的监督机制。笔者建议慈善监督机制主要突出以下四个方面：一是内部监督，及慈善组织内部应建立一套详细完整的章程，对慈善组织的各项行为作出明确具体的规定，慈善活动应严格按照章程的规定进行；二是社会监督。即人民大众享有的监督。虽然这种监督的强制效力不强，但实践中社会监督却发挥了很重要的作用，是我国目前慈善事业监督的主要力量。因此，应对社会监督加以鼓励和规范，在法律中明确关于慈善内部利益与有关外部利益冲突的解决措施，提高慈善组织的专业性；三是法律监督。法律监督是一种专门性的监督，这种监督的威慑性较其他监督强，有利于提高慈善组织的公信力；四是行政监督。慈善事业的发展虽然不能过分依赖行政权力，但也离不开行政的参与，行政的监督有利于协调各慈善组织。慈善监督机制应是一个规范的系统，各个监督主体在行使监督权力时，应相互协作，从而建立一个健全高效率的监督管理体系。
慈善事业是现代社会的重要组成部分，慈善文化的发展程度也是一个社会成熟度的标志之一。党的十八大报告明确强调要“完善社会救助体系，支持发展慈善事业”。通过制定《慈善事业法》，为慈善事业发展保驾护航，才能有效避免重蹈类似“郭美美事件”的覆辙。《慈善事业法》将政府与慈善组织界限明确划清，赋予慈善组织独立法人地位，减少对慈善事业发展的制度限制，能够极大地增强慈善组织的生存能力。我们期待着《慈善事业法》尽早出台！
参考文献：
[1]陈筠丰.我国慈善立法现状及完善措施[J].克拉玛依学刊.2013，（2）.
[2]陈筠丰，方永明，林智超.我国慈善立法现状及完善措施探析[J].学术探讨.2013，（3）.
[3]潘晓娟.慈善立法亟待破冰-为阳光公益事业“护航”[J].中国经济导报.2013.（6）.
[4]李敏.慈善法的立法模式和法律体系研究[J].山东大学.2011，（4）.
[5]栗阳.我国慈善立法的现状与问题研究[J].吉林工商学院学报.[J].2011，（5）.
[6]和蕊.我国慈善立法中的政府与慈善组织的关系[J].黑龙江省政法管理干部学院学报.2010，（3）.
[7]刘云飞.我国慈善立法问题简析[J].山东行政学院学报.2011，（4）.
[8]刘坤.英国慈善法律制度对我国慈善立法的启示[J].借镜与参考.2011，（2）.
作者简介：
张建洋（1989.6.25-），女，河南省南召县，硕士研究生，宪法与行政法学专业。
关键词：玉树地震；慈善；立法
近年来，慈善事业“绯闻”不断，慈善立法成为人们普遍关注的对象。史无前例地直接“收缴”玉树地震后基金会募集的善款，交由政府统筹使用，在公益界内引发的震动并不亚于大地震本身。从几大明星身陷“捐款门”到陈光标高调做慈善，再到少数香港人以“内地善款缺乏监督”为由，在雅安地震之后发起所谓的“抗捐运动”。这一系列的事件引发的震动，让我们不得不再次关注我国慈善立法的现状。
一、我国的慈善事业现状分析
慈善事业是社会文明进步的重要标志之一，它在维护社会公平和稳定发展上发挥着重要的作用。按照经济学家的解释，社会分配可以分成三个层次：第一层次是以竞争为动力的分配，即根据能力大小决定收入多寡；第二层次是以公平为原则的分配，即通过社会保障、社会福利进行再分配；第三层次是以道德为动力的分配，即有钱人自愿把钱分给穷人，也就是慈善事业。因此，慈善事业，已被公认为是社会的第三次分配，它有助于拉小财富差距，促进社会平等。从1994年我国慈善总会成立到现在，我国慈善事业取得了超速的发展，现代慈善组织从无到有，慈善队伍不断壮大，慈善的作用日益凸显，影响力也渐趋广泛。慈善事业在完善我国社会保障工程中起着至关重要的作用。
我国的慈善事业虽然得到了快速的发展，但是同发达国家的慈善事业相比还是相当落后的，而且慈善事业与社会发展的需求不适应，慈善事业应该在社会发展中扮演更为重要的角色，但实际情况却并不是这样的。90年代以来，随着我国现代慈善事业的发展，相关慈善的法律法规的出台促进了我国慈善事业的发展。但是，一直没有形成一部系统完整的慈善法，而是依靠着与慈善事业有关的几部部门法以及行政法规、部门规章在运行。这样一种立法现状严重制约了我国慈善行业的健康发展。
二、玉树地震后反映出我国慈善事业凸显的问题
2010年4月14日发生在青海玉树的地震再一次牵动着全国同胞的心，一方有难八方支援，来自全国上下、世界各地的社会各界的同胞们都伸出了援助之手。地震灾情很快得到控制，然而在灾后重建中引发的一系列事件也反映了我国目前慈善事业发展存在许多问题。主要表现在：
1.社会成员的慈善参与率低
乐善好施、同情弱者是中华民族的传统美德。在我国，大部分人对慈善理解不多，部分人将慈善看成是政府的救济救灾行为，并不明白慈善事业的发展昌盛是要靠全民的共同努力。据统计，在美国有75%的美国人为慈善事业捐款；每年直接从工资中划出30%的慈善捐款，平均每个家庭将年收入的3%～4%作为捐款；2005年，美国人的慈善捐助总额达2603亿美元，人均捐款878美元。而在受次贷危机影响的2007年，美国全年慈善捐款的数量仍然大幅飙升，总额逾3000亿美元，增长4%。另外，美国的慈善捐赠10%来自企业，5%来自大型基金会，85%来自全国民众。据统计，中华慈善总会的年捐赠只有大约10%来自平民百姓，15%来自我国的富人群体，而75%是来自国外。慈善公益组织的一份调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，却只有不超过10万家有过捐赠记录，也就是说99%的企业从未参与过捐赠。
我们可以从对比的数据中发现问题，在我国，百姓和企业并未形成捐赠款物、救助弱势群体的常态活动。其中的原因有很多，并不是人民不愿意捐款，而是对慈善概念的不完全了解，造成对慈善的误解，以至于慈善的发展之路困难重重。中国社会并不缺少善心，缺少的是对公益组织的正确普及。
2.民间组织缺乏专业性
我国的慈善事业有政府行政的过强干预。在玉树的地震救援中，我们可以看到，由于忽视了对民间力量的组织协调，民间组织力量要么在玉树门之外焦急万分不得要领，要么直接冲到灾区却越帮越忙。由于民间组织缺乏专业的技术和组织，虽然带着救援物资，却只能在灾区外面转悠进不到灾区里面帮忙。有时还会跟救护车、军车等救援车抢道，这无疑给救援工作带来了困扰。
慈善组织多元化是当今世界的潮流。中国慈善事业要坚持在政府领导和中华慈善总会、红十字会等的指导下展开，但是仅仅依靠民政和几个官方慈善组织的力量是远远不够的，他们的人力、精力等方面难以整合大量的社会资源用于救灾和灾后重建。从大灾中锻造出来的慈善制度，应该是一个以社会、民间力量为主导的系统。
3.违法私募时有出现
一些不法分子总是在出现灾情或特殊困难时期，借着人们对灾区献爱心的热枕，打起骗钱的主意。在玉树地震中就有市民向记者反映，曾收到过以募捐为名的短信，还有不法分子仿照红十字会建立钓鱼网站进行诈骗。这些现象反映出这些问题：是否凡是以个人名义募捐的都是违法行为？私募和公募该怎么区分？具有募捐权利的有哪些组织和个人？怎么募捐才是合法的？对此大家都没有统一的明确的认识。有一点可以确认，一个组织假如没有合法的资格，就无权去募捐。假如我们大家都抱个募捐箱去大街上募捐，那不就乱套了。我们首先要解决的问题是什么人可以募捐，怎么样才有募捐的资格。这需要经过有关部门的严格审批程序，避免一些不法分子扛着慈善的旗号来骗我们的钱。我们在倡导爱心慈善的同时，也要提倡理性慈善和合法慈善。
4.慈善事业的监管机制不完善
救灾款物的监管需要一个公开透明、经法律明确固定下来的长期有效的机制。近年来慈善公益领域发生的一系列公共事件就是由于缺乏有效的监管机制，捐赠者不能及时了解慈善组织的相关信息、捐赠人的信息查询权不能得到满足。慈善如果只靠道德、良心和爱心是远远不够的，还需要一套正当和完善的法律监管机制。 三、完善慈善事业的立法对策
慈善事业对于建设和谐社会意义重大，因此，有必要通过完善相关法律克服我国慈善事业存在的不足，引导我国慈善事业正确发展。立足于玉树地震折射出的我国慈善事业存在的问题，我们更能够从实际出发加强和完善慈善立法。
有业内专家近日发出感慨，“已经 8 年了，头发都等白了，但慈善立法仍然停滞不前。”慈善立法的根本目的在于正确引导民间慈善组织力量的健康发展，增强慈善组织在社会上的公信度。制定一部统筹慈善各方面发展的专门法已刻不容缓。笔者建议慈善法应着重以下几方面的建设：
1.对慈善公益组织做出定义和定位，对慈善的内涵和外延等进行清晰的法律界定。
我国的慈善事业之所以会“绯闻”风波不断，主要是人们对其定义的误解，定位不当，对慈善的内涵没有深入的理解。在外延上缩小了慈善主体的范围，错误的认为慈善主要是政府应该实施的救济救助活动。立法应明确慈善的基本定义，让人们明白“授之以鱼不如授之以渔”。
2.对慈善公益组织的认定机构，注册流程予以明确，建立跨部门协作机制，协调政府各部门的相应政策法规
在我国存在着大量的慈善组织，其中大部分是民间非政府慈善组织。中国每年募捐额有近六成来自于非政府慈善组织。但是有相当一部分慈善组织并没有进行注册登记，即属于“非法团体”。事实上，政府对于此类组织也采取了“不承认、不接触、不取缔”的三不政策。未经登记的慈善组织的合法权益不能得到有效保护，这不利于慈善事业的发展。
我国慈善机构不具备独立法人地位，慈善机构登记需要依靠业务主管单位，这对慈善事业的发展造成了很大的制约，因此，有必要通过立法明确慈善组织的认定程序，必要时简化注册流程，以利于提高慈善组织工作的效率。
慈善事业不是靠一个或几个组织就可以发展壮大的，就像一部机器一样不能忽视各个部分的作用，要全民总动员。因此，建立跨部门协作机制是非常有必要的。这有利于发挥各个部门的优势，加强政府和民间组织的合作，增进官民之间的友谊，也有利于社会保障体系的健全。
3.对慈善公益组织的内部管理，以及对外部利益冲突等重要环节做出严格要求，以提高其公信力与专业性
慈善组织的发展离不开一套完整的内外监督机制。就如在进行选举活动时，会有专门的监督机关，这样会给人们一种公平、客观、公正的感觉。如果没有专门的监督机关，就算选举过程很公平公正，然而，选举结果在人们看来仍然不具有公信力。因此，应在立法中明确慈善组织的监督机制。笔者建议慈善监督机制主要突出以下四个方面：一是内部监督，及慈善组织内部应建立一套详细完整的章程，对慈善组织的各项行为作出明确具体的规定，慈善活动应严格按照章程的规定进行；二是社会监督。即人民大众享有的监督。虽然这种监督的强制效力不强，但实践中社会监督却发挥了很重要的作用，是我国目前慈善事业监督的主要力量。因此，应对社会监督加以鼓励和规范，在法律中明确关于慈善内部利益与有关外部利益冲突的解决措施，提高慈善组织的专业性；三是法律监督。法律监督是一种专门性的监督，这种监督的威慑性较其他监督强，有利于提高慈善组织的公信力；四是行政监督。慈善事业的发展虽然不能过分依赖行政权力，但也离不开行政的参与，行政的监督有利于协调各慈善组织。慈善监督机制应是一个规范的系统，各个监督主体在行使监督权力时，应相互协作，从而建立一个健全高效率的监督管理体系。
慈善事业是现代社会的重要组成部分，慈善文化的发展程度也是一个社会成熟度的标志之一。党的十八大报告明确强调要“完善社会救助体系，支持发展慈善事业”。通过制定《慈善事业法》，为慈善事业发展保驾护航，才能有效避免重蹈类似“郭美美事件”的覆辙。《慈善事业法》将政府与慈善组织界限明确划清，赋予慈善组织独立法人地位，减少对慈善事业发展的制度限制，能够极大地增强慈善组织的生存能力。我们期待着《慈善事业法》尽早出台！
参考文献：
[1]陈筠丰.我国慈善立法现状及完善措施[J].克拉玛依学刊.2013，（2）.
[2]陈筠丰，方永明，林智超.我国慈善立法现状及完善措施探析[J].学术探讨.2013，（3）.
[3]潘晓娟.慈善立法亟待破冰-为阳光公益事业“护航”[J].中国经济导报.2013.（6）.
[4]李敏.慈善法的立法模式和法律体系研究[J].山东大学.2011，（4）.
[5]栗阳.我国慈善立法的现状与问题研究[J].吉林工商学院学报.[J].2011，（5）.
[6]和蕊.我国慈善立法中的政府与慈善组织的关系[J].黑龙江省政法管理干部学院学报.2010，（3）.
[7]刘云飞.我国慈善立法问题简析[J].山东行政学院学报.2011，（4）.
[8]刘坤.英国慈善法律制度对我国慈善立法的启示[J].借镜与参考.2011，（2）.
作者简介：
张建洋（1989.6.25-），女，河南省南召县，硕士研究生，宪法与行政法学专业。