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【摘要】近几年来，各级政府财政收入不断增加，支出规模逐年扩大，但随之而来的，是财政资金使用效益低下问题日益突出。2015年2月，国务院办公厅印发了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，财政部就贯彻落实通知精神，提高财政资金使用效益制定了具体措施。本文结合工作实际，阐述了目前财政资金管理使用中存在的问题，分析了问题产生的原因，并就提高财政资金使用效益提出建议。
【关键词】财政资金 使用效益 问题原因 建议
一、存在问题
（一）项目决策缺乏科学依据
有些政府部门在项目的立项上未进行集体决策、可行性研究，领导一人说了算；有的虽进行了可行性研究，但报告脱离实际、追求短期效益，缺少科学性；还有的把可行性研究当作履行公事，在实际执行过程中，并未严格按可行性研究报告进行决策。
（二）项目变更的随意性较大
由于前期立项不科学，导致项目在实施过程中经常出现或因预算过低无法实施、或不适应新形势新要求而停止施工等问题，需要对项目进行变更。按照预算管理要求，项目的变更应报同级财政部门批准，但在实际过程中，很多政府部门未经审批，就擅自改变项目的用途、变更项目内容数量等。
（三）挤占挪用资金问题严重
项目资金，顾名思义，是指用于特定项目的专项资金。挤占挪用项目资金，将会造成预算项目未能按照计划实施或未发挥预期效益，影响了事业发展。在实际工作中，有的单位为弥补基本经费不足，把项目经费用于人员支出及公用支出等基本支出上；有的单位在项目之间随意调整资金，把A项目资金用于B项目支出等。
（四）资金支出进度较为缓慢
近几年来，从中央到地方，各级财政部门高度重视资金支出进度工作，加快资金支出进度已成为政府各部门财务工作的重中之重。每年6月份之后，财政部门加大对各部门资金支出进度工作的考核，每月通报支出进度排名，分别与排名靠后单位座谈，了解原因，寻求解决办法，但是，由于种种原因，财政资金支出进度缓慢问题并未得到有效解决，大部分单位的资金支出进度低于时间进度，有的单位全年支出比例仅为70%左右。
（五）结余结转资金长期沉淀
2013至2014年，审计署对我省财政部门及部分政府部门的财政存量资金进行了审计。从审计情况来看，财政及政府部门结余结转资金数额较大，几乎每个单位都有连续结余2年以上的资金，有些单位结余资金上亿元或数亿元。这些长期沉淀的结余结转资金，严重影响了财政资金的使用效益。
二、产生原因
（一）思想认识不到位
一是对财政资金使用效益的重要性认识不够，片面认为只要资金使用中不存在违法违规行为，资金安全完整就行，对资金是否充分发挥使用效益未能高度重视；二是重申请资金，轻项目执行思想严重，这是政府部门在财务管理中长期形成的一种错误思想，也是导致财政资金使用效益低下的重要原因。一味强调资金先到位，忽视项目前期准备工作及项目进度，本末倒置，从而造成资金使用效益低下。
（二）预算管理不规范
一是预算编制时间紧，导致单位编制的部门预算不科学，不精细。达到一定金额的项目预算，财政部门虽要求填写项目绩效评价报告，但单位为减少工作量，要么绩效评价报告极其简单，要么化大为少，不编制绩效评价报告；二是部分项目预算财政下达时间较晚，导致单位没有足够的时间执行。目前，我省政府性基金预算和上级转移支付资金未纳入年初部门预算（注：近三年部分单位的政府性基金预算虽纳入部门预算管理，但资金并未随预算批复后下达），而是在每年6月份后才作为追加预算陆续下达（2012年之前，大量资金在年底下达，近两年下达时间有所提前），导致单位没有时间支出，形成资金结余。这部分资金在有的单位占的比重较大，就省体育局来说，每年的政府性基金和中央转移支付资金占到全年资金总数的60%以上，严重影响了资金的支出进度和使用效益。
（三）项目管理不科学
与企业相比，政府部门项目管理粗放、简单、随意性大，重资金管理，轻绩效评价，主要表现在3个方面：一是在项目设立上，未对项目的可行性、效益性进行充分调研、论证，盲目立项；二是在项目实施过程中，未对项目的内容、数量、实施计划等变更进行严格管理，随意性较大；三是在项目完成后，仅对项目的财务收支情况进行审计，未对项目的使用效益、社会效益等进行绩效评价，造成一些政府投资项目完工后长期闲置，未能发挥预期效益。
（四）制度建设不完善
在财政资金使用效益方面，相关管理部门没有制定专门的制度，仅在一些制度规范里有所提及，但多为原则性的话语，不具备可操作性。政府部门自身大多也未建立完善的项目绩效评价制度和严格的内部控制制度，使得财政资金使用效益缺乏制度保障，从而导致效益低下。
（五）监管体系不健全
作为财政资金的监管单位，各级审计、财政部门往往只重视对资金的合法性、合规性进行监督，对资金的有效性很少监管。有时虽然也把资金的使用效益作为审计、检查工作内容的一部分，但对检查出来的问题，一般只用寥寥数语一笔带过，除特别重大的问题外，很少对直接责任人进行追责，这是导致财政资金使用效益低下的主要原因。
三、几点建議
（一）加强领导干部思想教育
政府部门领导干部要提高对财政资金使用效益重要性的认识，要把资金是否发挥使用效益与支出是否合法合规放在同样的高度来看待，要与自身是否履职、尽职紧密结合起来，并作为工作考核评价的重要内容之一。
（二）规范部门预算管理模式
各级财政部门应加快部门预算改革力度，提前布置部门预算编制工作，严格编制要求，加强对编报质量的审核；应改变对转移支付资金及政府性基金的管理模式，制定更切合工作实际的管理方法。特别是要及时下达资金预算，以便预算单位有足够的时间实施项目，支出资金。
（三）建立项目绩效评价制度
政府部门应建立完善的项目事前、事中及事后绩效评价制度，特别是要严格立项程序，从源头上防止项目绩效不佳问题发生；在项目实施过程中，应规范项目变更事项，除不可抗力等客观因素外，一般不能随意变更项目内容，同时要加强对项目进展情况的考核；在项目完工后，除正常的竣工财务决算审计外，还应对项目是否发挥预期使用效益进行考核，并长期、持续关注其变化情况。
（四）健全单位内部控制制度
一是要健全预算业务控制。预算编制要科学、规范、细化；批复的预算要严格有效执行；要建立预算执行分析机制，定期向有关部门通报预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题。二是要健全项目业务控制。要建立项目议事决策机制，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见；要建立项目审核机制，项目的可研、概预算、竣工决算等应当根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见；要加强对项目资金的管理，确保专款专用，严禁挪用挤占项目资金。
（五）加大审计财政监管力度
各级财政部门应积极探索建立切实可行、符合实际的项目绩效评价制度，包括绩效评价方法、指标体系、评价过程和评价结果的应用等；组织开展财政专项资金绩效评价工作，对财政资金使用实施“跟踪问效”；将部门预算安排与绩效评价等次挂钩，对绩效结果为优良的，在安排预算时可给予优先考虑，并予以重点支持；对绩效差劣的，暂停安排资金，并停止已安排资金的拨付，实现资金安排与绩效优劣真正挂钩。各级审计部门应加强对财政资金使用效益审计，完善对使用效益低下问题追责制度，对发现的问题，要认真、严肃追责。
【关键词】财政资金 使用效益 问题原因 建议
一、存在问题
（一）项目决策缺乏科学依据
有些政府部门在项目的立项上未进行集体决策、可行性研究，领导一人说了算；有的虽进行了可行性研究，但报告脱离实际、追求短期效益，缺少科学性；还有的把可行性研究当作履行公事，在实际执行过程中，并未严格按可行性研究报告进行决策。
（二）项目变更的随意性较大
由于前期立项不科学，导致项目在实施过程中经常出现或因预算过低无法实施、或不适应新形势新要求而停止施工等问题，需要对项目进行变更。按照预算管理要求，项目的变更应报同级财政部门批准，但在实际过程中，很多政府部门未经审批，就擅自改变项目的用途、变更项目内容数量等。
（三）挤占挪用资金问题严重
项目资金，顾名思义，是指用于特定项目的专项资金。挤占挪用项目资金，将会造成预算项目未能按照计划实施或未发挥预期效益，影响了事业发展。在实际工作中，有的单位为弥补基本经费不足，把项目经费用于人员支出及公用支出等基本支出上；有的单位在项目之间随意调整资金，把A项目资金用于B项目支出等。
（四）资金支出进度较为缓慢
近几年来，从中央到地方，各级财政部门高度重视资金支出进度工作，加快资金支出进度已成为政府各部门财务工作的重中之重。每年6月份之后，财政部门加大对各部门资金支出进度工作的考核，每月通报支出进度排名，分别与排名靠后单位座谈，了解原因，寻求解决办法，但是，由于种种原因，财政资金支出进度缓慢问题并未得到有效解决，大部分单位的资金支出进度低于时间进度，有的单位全年支出比例仅为70%左右。
（五）结余结转资金长期沉淀
2013至2014年，审计署对我省财政部门及部分政府部门的财政存量资金进行了审计。从审计情况来看，财政及政府部门结余结转资金数额较大，几乎每个单位都有连续结余2年以上的资金，有些单位结余资金上亿元或数亿元。这些长期沉淀的结余结转资金，严重影响了财政资金的使用效益。
二、产生原因
（一）思想认识不到位
一是对财政资金使用效益的重要性认识不够，片面认为只要资金使用中不存在违法违规行为，资金安全完整就行，对资金是否充分发挥使用效益未能高度重视；二是重申请资金，轻项目执行思想严重，这是政府部门在财务管理中长期形成的一种错误思想，也是导致财政资金使用效益低下的重要原因。一味强调资金先到位，忽视项目前期准备工作及项目进度，本末倒置，从而造成资金使用效益低下。
（二）预算管理不规范
一是预算编制时间紧，导致单位编制的部门预算不科学，不精细。达到一定金额的项目预算，财政部门虽要求填写项目绩效评价报告，但单位为减少工作量，要么绩效评价报告极其简单，要么化大为少，不编制绩效评价报告；二是部分项目预算财政下达时间较晚，导致单位没有足够的时间执行。目前，我省政府性基金预算和上级转移支付资金未纳入年初部门预算（注：近三年部分单位的政府性基金预算虽纳入部门预算管理，但资金并未随预算批复后下达），而是在每年6月份后才作为追加预算陆续下达（2012年之前，大量资金在年底下达，近两年下达时间有所提前），导致单位没有时间支出，形成资金结余。这部分资金在有的单位占的比重较大，就省体育局来说，每年的政府性基金和中央转移支付资金占到全年资金总数的60%以上，严重影响了资金的支出进度和使用效益。
（三）项目管理不科学
与企业相比，政府部门项目管理粗放、简单、随意性大，重资金管理，轻绩效评价，主要表现在3个方面：一是在项目设立上，未对项目的可行性、效益性进行充分调研、论证，盲目立项；二是在项目实施过程中，未对项目的内容、数量、实施计划等变更进行严格管理，随意性较大；三是在项目完成后，仅对项目的财务收支情况进行审计，未对项目的使用效益、社会效益等进行绩效评价，造成一些政府投资项目完工后长期闲置，未能发挥预期效益。
（四）制度建设不完善
在财政资金使用效益方面，相关管理部门没有制定专门的制度，仅在一些制度规范里有所提及，但多为原则性的话语，不具备可操作性。政府部门自身大多也未建立完善的项目绩效评价制度和严格的内部控制制度，使得财政资金使用效益缺乏制度保障，从而导致效益低下。
（五）监管体系不健全
作为财政资金的监管单位，各级审计、财政部门往往只重视对资金的合法性、合规性进行监督，对资金的有效性很少监管。有时虽然也把资金的使用效益作为审计、检查工作内容的一部分，但对检查出来的问题，一般只用寥寥数语一笔带过，除特别重大的问题外，很少对直接责任人进行追责，这是导致财政资金使用效益低下的主要原因。
三、几点建議
（一）加强领导干部思想教育
政府部门领导干部要提高对财政资金使用效益重要性的认识，要把资金是否发挥使用效益与支出是否合法合规放在同样的高度来看待，要与自身是否履职、尽职紧密结合起来，并作为工作考核评价的重要内容之一。
（二）规范部门预算管理模式
各级财政部门应加快部门预算改革力度，提前布置部门预算编制工作，严格编制要求，加强对编报质量的审核；应改变对转移支付资金及政府性基金的管理模式，制定更切合工作实际的管理方法。特别是要及时下达资金预算，以便预算单位有足够的时间实施项目，支出资金。
（三）建立项目绩效评价制度
政府部门应建立完善的项目事前、事中及事后绩效评价制度，特别是要严格立项程序，从源头上防止项目绩效不佳问题发生；在项目实施过程中，应规范项目变更事项，除不可抗力等客观因素外，一般不能随意变更项目内容，同时要加强对项目进展情况的考核；在项目完工后，除正常的竣工财务决算审计外，还应对项目是否发挥预期使用效益进行考核，并长期、持续关注其变化情况。
（四）健全单位内部控制制度
一是要健全预算业务控制。预算编制要科学、规范、细化；批复的预算要严格有效执行；要建立预算执行分析机制，定期向有关部门通报预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题。二是要健全项目业务控制。要建立项目议事决策机制，严禁任何个人单独决策或者擅自改变集体决策意见；要建立项目审核机制，项目的可研、概预算、竣工决算等应当根据国家有关规定委托具有相应资质的中介机构进行审核，出具评审意见；要加强对项目资金的管理，确保专款专用，严禁挪用挤占项目资金。
（五）加大审计财政监管力度
各级财政部门应积极探索建立切实可行、符合实际的项目绩效评价制度，包括绩效评价方法、指标体系、评价过程和评价结果的应用等；组织开展财政专项资金绩效评价工作，对财政资金使用实施“跟踪问效”；将部门预算安排与绩效评价等次挂钩，对绩效结果为优良的，在安排预算时可给予优先考虑，并予以重点支持；对绩效差劣的，暂停安排资金，并停止已安排资金的拨付，实现资金安排与绩效优劣真正挂钩。各级审计部门应加强对财政资金使用效益审计，完善对使用效益低下问题追责制度，对发现的问题，要认真、严肃追责。