论文部分内容阅读
【摘 要】 加快农村土地流转是农村经济和社会发展的必然要求,是解决三农问题的重要措施之一。文章分析了我国当前土地流转中存在的问题,提出实施股份合作制是确保土地流转高效运行的基本方法,并列出相关实践模式和建议。
【关键词】 农村;土地流转;股份合作制
建设社会主义新农村,是中央贯彻落实科学发展观,构建和谐社会的一个重大战略部署。土地是农业发展最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障,农村土地制度完善与否,土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展,将对国民经济的发展产生深远的影响。从目前来看,土地流转取得了一定的成效,但也暴露出不少问题,如不及时研究解决,将影响农村土地政策的落实,制约农村经济的发展。
一、我国当前土地流转中存在的问题
(一)征地补偿标准的确定脱离市场价格,土地价值被低估现行的征地制度形成于计划经济时期,具有较强烈的计划经济色彩,补偿标准是在计划经济体制下按补偿关系的思路进行确定的,并未按市场价格进行交换,不能反映其公允价值,与社会主义市场经济体制不适应。随着我国社会主义市场经济体制的建立,对广大农民而言,其生产和生活己进入到市场经济范畴,受到市场经济调节,土地作为不可再生的资源,在城市化进程中,既是农民的基本生活保障和重要生产资料,也是农民最大的财产,土地资源采取市场方式进行配置,征地补偿应趋向市场化。
(二)土地征用补偿标准偏低,失地农民遭受经济损失
在西部地区的一些城市,根据征地补偿安置办法,土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人(不含青苗和地上附着物补偿),仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村人均生活消费支出计算,只能维持7年左右的生活;按目前城镇居民人均消费支出计算,仅能维持两年多的生活。如果将1.8万元金额直接代农民进入社保,按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72.6岁测算,每月只能领到60多元的养老金,远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。
(三)农民基本被排斥在土地增值收益分配之外,不能分享土地增值收益
一般而言,政府支付征地补偿费、安置补助费及相关税费后,将集体土地征为国有,以超过获得所付补偿费用几倍、几十倍的价格出让土地使用权。土地征用价格与出让价格之间存在着巨大的经济利益,而在土地征用、出让收益分配博弈中,农民处于弱势一方,政府在利益分配中居于主导地位,通过土地征用后土地使用权的出让,政府获得了大量资金。据不完全统计,贵州小城镇基础设施建设资金50%～70%是通过土地征用出让后“以地生财”的方式取得的。2002年,时任国务院发展研究中心副主任的陈锡文指出,计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6 000亿元～8 000亿元的代价,而改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。并且,他以浦东为例支持其观点——开发浦东时向当地农民征每亩粮田补偿2.3万元,每亩菜地补偿2.8万元。另外,政府再投入六七万元完成“七通一平”工程,等出让给开发商时,已高达二三十万元每亩。面对土地征用后产生的巨大差价,农民无权分享或得到极少一部分,对此农民强烈不满,希望能分享土地收益。
(四)土地流转效率低下,社会交易成本费用增加,政府与民争利
土地收购储备制度实施中存在着偏差,政府过多地运用行政手段,影响了市场配置土地资源的基础性作用,与政府宏观调控土地市场的初衷发生了背离。这主要表现在滥用土地收购权,政府收购缺乏约束机制上,一方面土地收购范围广泛,二级市场中土地流转受到限制,造成了事实上土地市场供应的绝对垄断,土地使用者权益受到损害;另一方面政府并未以市场机制确定价格而代之以行政权确定收购价格,往往是收购价格低于土地市场价格,土地使用者不愿土地被收购,收购中政府与土地使用者之间因价格引起的争议日益增多,土地流转不畅。
二、实施农村土地股份合作制,推进农村土地高效流转
(一)农地股份合作制的涵义及特征
所谓农地股份合作制是指把原先分散经营的农民每家每户承包的土地(使用权),按照公平合理的价格折作股份,在明确农村土地集体所有权,稳定农产家庭承包权,放活土地使用权的基础上,以土地承包合同为依据,由有经济实力的大户或集体经济组织发起,农户组成利益共享,风险共担的股份合作制农业企业,进行承包经营的一种制度。
农地股份合作制的基本特征表现为:(1)农地股份合作制只是以农民自有的土地承包权和使用权入股,土地的所有权仍然归集体所有。因此,它在坚持农地公有制的前提下,比较好地实现了产权的明晰化,既满足了政府土地制度新的政治风险要求,又迎合了农民土地制度改革的愿望。(2)农地股份合作制是实行按股分红与按劳分配相结合的新型农地制度,农民兼具劳动者与股东的双重身份,将劳动与资本相结合、个人利益与公司绩效相结合,因此能更好地调动农民的各种积极性,主动关心并参加集体经济组织的活动。(3)农地股份合作制是农业化经营的重要形式,它將农地的实物形态与价值形态相分离,能促进土地的有效流转与合理配置,可以将零散的单个农民的竞争力通过整合后体现在整个股份公司的竞争力上,有利于实现土地的集约化经营和适度规模经营,并可将高科技植入农地经营和开拓更广阔的市场,充分体现土地资源要素的稀缺性,提高其使用效率。
(二)农地股份合作制的实践模式
我国土地股份合作制实践比较成功而又得以稳定持续发展的地区主要是珠江三角洲和长江三角洲等地的大城市郊区农村,这些地区工业化和城镇化程度高,第二、三产业极其发达,农村人口大量转移,正是这些因素成为土地股份合作制得以持续成功实施所不可缺少的外部条件。其中珠江三角洲地区以南海模式为代表,长江三角洲地区以上海模式为代表,可供不同地区根据实际情况选择适合本地的运行模式做参考。
南海市土地股份合作制的基本做法如下:
第一,分区规划。把全市肥沃的土地划定为农田保护区,并改分包经营为投包经营;把靠近城镇及公路的土地或山坡地划定为工业发展区;把靠近村庄的土地划定为商业住宅区。第二,土地及集体财产作价入股。将属于集体的各种固定资产和现存公共积累金扣除债务后按净值计算作价入股,将土地和鱼塘按照其农业经营收益或国家土地征用价格作价入股。作价入股后,把全村或全社的土地集中起来,由管理区(现行政村)或经济社(现村民小组)实施统一规划、管理和经营。在股权设置上,以社区户口为准确定配股对象,大部分村社设置了基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份,有的村社设置了集体积累股(约占51%)和社员分配股(约占49%),有的村社则没有设置或后来取消了集体积累股。第三,股利分配和股权管理。有集体积累股与社员分配股之分的村社,则按股权比例分红;只设社员分配股的村社,将扣除再生产基金、福利基金等后的剩余利润用于社员股利分红。股权在社区内可以流转、继承、赠送和抵押。这种制度的实施,有力地推动了农业适度规模经营和农业结构调整,促进了农村第二、第三产业的发展和农业劳动力的转移,使农民获得了稳定的集体土地资产收益,从而得到了当地大多数农民的认可。
上海模式的土地股份合作制实践的具体做法是:集体内部的农民将承包土地入股给其所属的村(组)集体,村(组)集体将农民入股的土地连同未发包到户的机动地“打包”后,以集体的名义再入股到特定的经济组织;特定的经济组织将各集体入股的土地集中起来,打破原有的界限,进行统一规划整理后,以出让、出租等形式将土地推向市场,形成一级农村地产市场;地产经过一级地产市场到使用者手中后,在合同规定的期限内,使用者可以再依照法律和合同规定有偿流转。农民的股份可以继承、抵押、买卖,不过在同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。特定的经济组织包括土地信托投资公司、土地信用合作社等,其主要功能是:与村(组)集体签订合同,接受委托组织开展土地整理,提高土地价值;向市场供给土地,收取土地使用费;筹集、管理和投资股份土地基金,使其保值增值;支付集体和农民的所得。这种制度安排保证了在统一规划的引导下,促使农村居民住宅建设向规划住宅小区集中、工商业向非农产业区集中;保证了将土地收益投资于建设城镇基础设施,解决了城镇建设资金不足的问题;同时,也为农民从事非农产业、增加收入创造了条件。
(三)推进农地股份合作制发展的建议
从我国目前实行农地股份制的实践来看,均收到了较好的效果。但也存在和暴露出一些问题,如组织制度不健全、股权设置不合理及一些地区利用农地股份制将耕地转为非农利用,发展非农经济的行为已违反了实行农地股份制的初衷。因此在采取农地股份制模式时,应充分注意以下几个问题:
1.重视农地股份经济组织的问题
由于我国目前尚未出台有关合作社的专门性法律,而现有法律、法规又存在排斥合作的情况,如《公司法》、《企业法人登记管理条例》等均无有关合作社的规定,致使当前农村合作经济组织有的自始至终不作登记,有的在农业部门登记,只有极少数在工商部门登记。因此,农地股份经济组织在实践中如采取了土地股份合作社形式,其作为农村合作经济组织的一种,也面临同样的问题。土地股份合作社无法取得工商登记,不能取得法人资格,权利无法明确,因而在很大程度上影响了其在现实生活中的经营活动,诸如不能对外开具发票甚至签署合同等。因此,在《合作社法》尚未出台之前,可借鉴浙江省经验,由地方人大出台地方性法规,将股份合作社作为合作社法人由工商部门登记并取得合作社法人营业执照,使土地股份合作社真正成为市场主体。
2.重视农村土地股份制过程中的利益分配问题
利益分配问题应是农地股份制中最应重视的问题,实行农地股份制必须考虑:(1)农民在分配中的所得,最少也不能低于其现在直接经营土地的所得,如果低于这个额度,农民就没有入股的积极性。(2)地方经济的发展与农民眼前利益要综合考虑。农民的利益不仅是眼前的利益,而且也是长远的利益,比如养老、子女生活、医疗等。而长远利益的根本保障在于经济的持续发展,因此在利益的分配中要充分考虑地方经济的发展。(3)要保证农民收益的稳步增长。
3.注意农地股份制与征地机制的衔接
随着城镇化和工业化的发展,使得征地不可避免,所以征地与农地股份制的实施势必会发生冲突,此时应注意以下几个问题:(1)被征地的村或组向农地股份经济组织入股的相应股权终止,此時各经济主体所得按征地发生时的实际所得计量,分别计入各自账户,由各集体经济组织以新的股权重新计账;(2)农民可以按征地的规定安置,也可以直接通过货币化方式予以安置。
4.建立相关配套政策法规、中介组织
股份制合作制农业企业,作为农村生产经营组织形式创新,需要较好的生产条件,尤其是它涉及农村土地经营权流转、土地经营权取得股份化价值形态,以及获得按资分配的权利等等,都是农村经济体制市场化改革的前沿性问题,这就需要国家制定相关的法规和政策加以扶持和规范。同时,一些相关的中介服务,如土地评估组织机构和土地流转市场的发展也极为重要,以确保实现土地经营权的价值化、商品化、流通性和保值增值。●
【参考文献】
[1] 郭登明,刘国华.推进土地股份合作应注意的几个问题[J].江苏农村经济,2007(3):55.
[2] 万宝瑞.我国农村经营体制创新的思考[J].农村财政与财务,2004(9):4-6.
[3] 天松.苏州土地合作新观察[J].江苏农村经济,2007(4):17-18.
[4] 马晓河.建立土地流转制度,促进区域农业生产规模化[J].管理世界,2002(11):62-73.
【关键词】 农村;土地流转;股份合作制
建设社会主义新农村,是中央贯彻落实科学发展观,构建和谐社会的一个重大战略部署。土地是农业发展最基本的生产资料,也是农民最基本的生活保障,农村土地制度完善与否,土地流转机制是否适应现代经济的市场化发展,将对国民经济的发展产生深远的影响。从目前来看,土地流转取得了一定的成效,但也暴露出不少问题,如不及时研究解决,将影响农村土地政策的落实,制约农村经济的发展。
一、我国当前土地流转中存在的问题
(一)征地补偿标准的确定脱离市场价格,土地价值被低估现行的征地制度形成于计划经济时期,具有较强烈的计划经济色彩,补偿标准是在计划经济体制下按补偿关系的思路进行确定的,并未按市场价格进行交换,不能反映其公允价值,与社会主义市场经济体制不适应。随着我国社会主义市场经济体制的建立,对广大农民而言,其生产和生活己进入到市场经济范畴,受到市场经济调节,土地作为不可再生的资源,在城市化进程中,既是农民的基本生活保障和重要生产资料,也是农民最大的财产,土地资源采取市场方式进行配置,征地补偿应趋向市场化。
(二)土地征用补偿标准偏低,失地农民遭受经济损失
在西部地区的一些城市,根据征地补偿安置办法,土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人(不含青苗和地上附着物补偿),仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村人均生活消费支出计算,只能维持7年左右的生活;按目前城镇居民人均消费支出计算,仅能维持两年多的生活。如果将1.8万元金额直接代农民进入社保,按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72.6岁测算,每月只能领到60多元的养老金,远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。
(三)农民基本被排斥在土地增值收益分配之外,不能分享土地增值收益
一般而言,政府支付征地补偿费、安置补助费及相关税费后,将集体土地征为国有,以超过获得所付补偿费用几倍、几十倍的价格出让土地使用权。土地征用价格与出让价格之间存在着巨大的经济利益,而在土地征用、出让收益分配博弈中,农民处于弱势一方,政府在利益分配中居于主导地位,通过土地征用后土地使用权的出让,政府获得了大量资金。据不完全统计,贵州小城镇基础设施建设资金50%～70%是通过土地征用出让后“以地生财”的方式取得的。2002年,时任国务院发展研究中心副主任的陈锡文指出,计划经济时代的“剪刀差”让农民付出了6 000亿元～8 000亿元的代价,而改革开放以来通过低价征用农民的土地,最少使农民蒙受了2万亿元的损失。并且,他以浦东为例支持其观点——开发浦东时向当地农民征每亩粮田补偿2.3万元,每亩菜地补偿2.8万元。另外,政府再投入六七万元完成“七通一平”工程,等出让给开发商时,已高达二三十万元每亩。面对土地征用后产生的巨大差价,农民无权分享或得到极少一部分,对此农民强烈不满,希望能分享土地收益。
(四)土地流转效率低下,社会交易成本费用增加,政府与民争利
土地收购储备制度实施中存在着偏差,政府过多地运用行政手段,影响了市场配置土地资源的基础性作用,与政府宏观调控土地市场的初衷发生了背离。这主要表现在滥用土地收购权,政府收购缺乏约束机制上,一方面土地收购范围广泛,二级市场中土地流转受到限制,造成了事实上土地市场供应的绝对垄断,土地使用者权益受到损害;另一方面政府并未以市场机制确定价格而代之以行政权确定收购价格,往往是收购价格低于土地市场价格,土地使用者不愿土地被收购,收购中政府与土地使用者之间因价格引起的争议日益增多,土地流转不畅。
二、实施农村土地股份合作制,推进农村土地高效流转
(一)农地股份合作制的涵义及特征
所谓农地股份合作制是指把原先分散经营的农民每家每户承包的土地(使用权),按照公平合理的价格折作股份,在明确农村土地集体所有权,稳定农产家庭承包权,放活土地使用权的基础上,以土地承包合同为依据,由有经济实力的大户或集体经济组织发起,农户组成利益共享,风险共担的股份合作制农业企业,进行承包经营的一种制度。
农地股份合作制的基本特征表现为:(1)农地股份合作制只是以农民自有的土地承包权和使用权入股,土地的所有权仍然归集体所有。因此,它在坚持农地公有制的前提下,比较好地实现了产权的明晰化,既满足了政府土地制度新的政治风险要求,又迎合了农民土地制度改革的愿望。(2)农地股份合作制是实行按股分红与按劳分配相结合的新型农地制度,农民兼具劳动者与股东的双重身份,将劳动与资本相结合、个人利益与公司绩效相结合,因此能更好地调动农民的各种积极性,主动关心并参加集体经济组织的活动。(3)农地股份合作制是农业化经营的重要形式,它將农地的实物形态与价值形态相分离,能促进土地的有效流转与合理配置,可以将零散的单个农民的竞争力通过整合后体现在整个股份公司的竞争力上,有利于实现土地的集约化经营和适度规模经营,并可将高科技植入农地经营和开拓更广阔的市场,充分体现土地资源要素的稀缺性,提高其使用效率。
(二)农地股份合作制的实践模式
我国土地股份合作制实践比较成功而又得以稳定持续发展的地区主要是珠江三角洲和长江三角洲等地的大城市郊区农村,这些地区工业化和城镇化程度高,第二、三产业极其发达,农村人口大量转移,正是这些因素成为土地股份合作制得以持续成功实施所不可缺少的外部条件。其中珠江三角洲地区以南海模式为代表,长江三角洲地区以上海模式为代表,可供不同地区根据实际情况选择适合本地的运行模式做参考。
南海市土地股份合作制的基本做法如下:
第一,分区规划。把全市肥沃的土地划定为农田保护区,并改分包经营为投包经营;把靠近城镇及公路的土地或山坡地划定为工业发展区;把靠近村庄的土地划定为商业住宅区。第二,土地及集体财产作价入股。将属于集体的各种固定资产和现存公共积累金扣除债务后按净值计算作价入股,将土地和鱼塘按照其农业经营收益或国家土地征用价格作价入股。作价入股后,把全村或全社的土地集中起来,由管理区(现行政村)或经济社(现村民小组)实施统一规划、管理和经营。在股权设置上,以社区户口为准确定配股对象,大部分村社设置了基本股、承包权股和劳动贡献股等多种股份,有的村社设置了集体积累股(约占51%)和社员分配股(约占49%),有的村社则没有设置或后来取消了集体积累股。第三,股利分配和股权管理。有集体积累股与社员分配股之分的村社,则按股权比例分红;只设社员分配股的村社,将扣除再生产基金、福利基金等后的剩余利润用于社员股利分红。股权在社区内可以流转、继承、赠送和抵押。这种制度的实施,有力地推动了农业适度规模经营和农业结构调整,促进了农村第二、第三产业的发展和农业劳动力的转移,使农民获得了稳定的集体土地资产收益,从而得到了当地大多数农民的认可。
上海模式的土地股份合作制实践的具体做法是:集体内部的农民将承包土地入股给其所属的村(组)集体,村(组)集体将农民入股的土地连同未发包到户的机动地“打包”后,以集体的名义再入股到特定的经济组织;特定的经济组织将各集体入股的土地集中起来,打破原有的界限,进行统一规划整理后,以出让、出租等形式将土地推向市场,形成一级农村地产市场;地产经过一级地产市场到使用者手中后,在合同规定的期限内,使用者可以再依照法律和合同规定有偿流转。农民的股份可以继承、抵押、买卖,不过在同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。特定的经济组织包括土地信托投资公司、土地信用合作社等,其主要功能是:与村(组)集体签订合同,接受委托组织开展土地整理,提高土地价值;向市场供给土地,收取土地使用费;筹集、管理和投资股份土地基金,使其保值增值;支付集体和农民的所得。这种制度安排保证了在统一规划的引导下,促使农村居民住宅建设向规划住宅小区集中、工商业向非农产业区集中;保证了将土地收益投资于建设城镇基础设施,解决了城镇建设资金不足的问题;同时,也为农民从事非农产业、增加收入创造了条件。
(三)推进农地股份合作制发展的建议
从我国目前实行农地股份制的实践来看,均收到了较好的效果。但也存在和暴露出一些问题,如组织制度不健全、股权设置不合理及一些地区利用农地股份制将耕地转为非农利用,发展非农经济的行为已违反了实行农地股份制的初衷。因此在采取农地股份制模式时,应充分注意以下几个问题:
1.重视农地股份经济组织的问题
由于我国目前尚未出台有关合作社的专门性法律,而现有法律、法规又存在排斥合作的情况,如《公司法》、《企业法人登记管理条例》等均无有关合作社的规定,致使当前农村合作经济组织有的自始至终不作登记,有的在农业部门登记,只有极少数在工商部门登记。因此,农地股份经济组织在实践中如采取了土地股份合作社形式,其作为农村合作经济组织的一种,也面临同样的问题。土地股份合作社无法取得工商登记,不能取得法人资格,权利无法明确,因而在很大程度上影响了其在现实生活中的经营活动,诸如不能对外开具发票甚至签署合同等。因此,在《合作社法》尚未出台之前,可借鉴浙江省经验,由地方人大出台地方性法规,将股份合作社作为合作社法人由工商部门登记并取得合作社法人营业执照,使土地股份合作社真正成为市场主体。
2.重视农村土地股份制过程中的利益分配问题
利益分配问题应是农地股份制中最应重视的问题,实行农地股份制必须考虑:(1)农民在分配中的所得,最少也不能低于其现在直接经营土地的所得,如果低于这个额度,农民就没有入股的积极性。(2)地方经济的发展与农民眼前利益要综合考虑。农民的利益不仅是眼前的利益,而且也是长远的利益,比如养老、子女生活、医疗等。而长远利益的根本保障在于经济的持续发展,因此在利益的分配中要充分考虑地方经济的发展。(3)要保证农民收益的稳步增长。
3.注意农地股份制与征地机制的衔接
随着城镇化和工业化的发展,使得征地不可避免,所以征地与农地股份制的实施势必会发生冲突,此时应注意以下几个问题:(1)被征地的村或组向农地股份经济组织入股的相应股权终止,此時各经济主体所得按征地发生时的实际所得计量,分别计入各自账户,由各集体经济组织以新的股权重新计账;(2)农民可以按征地的规定安置,也可以直接通过货币化方式予以安置。
4.建立相关配套政策法规、中介组织
股份制合作制农业企业,作为农村生产经营组织形式创新,需要较好的生产条件,尤其是它涉及农村土地经营权流转、土地经营权取得股份化价值形态,以及获得按资分配的权利等等,都是农村经济体制市场化改革的前沿性问题,这就需要国家制定相关的法规和政策加以扶持和规范。同时,一些相关的中介服务,如土地评估组织机构和土地流转市场的发展也极为重要,以确保实现土地经营权的价值化、商品化、流通性和保值增值。●
【参考文献】
[1] 郭登明,刘国华.推进土地股份合作应注意的几个问题[J].江苏农村经济,2007(3):55.
[2] 万宝瑞.我国农村经营体制创新的思考[J].农村财政与财务,2004(9):4-6.
[3] 天松.苏州土地合作新观察[J].江苏农村经济,2007(4):17-18.
[4] 马晓河.建立土地流转制度,促进区域农业生产规模化[J].管理世界,2002(11):62-73.