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随着我国城镇化进程的不断推进，大量农民进城务工。据估算，2010年底我国外出6个月以上的农民工已经达到1.53亿人，未来15年仍将有1.5亿农村人口向城镇转移。随着大量农民进入城市，其随迁子女的规模也在不断扩大。根据第六次全国人口普查的数据，2010年我国14周岁及以下农民工随迁子女的数量已经达到1500万人，其中有超过2/3处于6至14周岁之间的义务教育阶段。农民工随迁子女的义务教育问题，已经成为我国经济社会发展中的重要问题。
针对农民工随迁子女义务教育问题，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出了“以流入地政府管理为主，以全日制公办学校接收为主”的原则，2006年新修订的《义务教育法》对此作出了具体规定。经过多年的实践，“两为主”政策不断得到贯彻落实，农民工随迁子女在流入地接受义务教育的问题已经初步得到解决。然而，由于体制机制以及其他方面的原因，目前农民工随迁子女义务教育仍然面临着四重困局。
财政责任
在“两为主”的政策框架下，国家明确规定流入地政府需将农民工随迁子女义务教育的经费纳入正常财政支出范围，但是并未规定具体由哪一级财政进行转移支付。我国《义务教育法》规定，各级政府在义务教育方面实行“地方负责、分级管理”的体制，县（区）级政府具体负责辖区内义务教育的管理工作。在这一体制下，县（区）级政府无疑成为义务教育最为主要的投入主体，这导致了义务教育投入主体重心过低的问题。
在中央财政对地方转移支付力度明显不足的情况下，由于政府之间财政责任的不明确，各级地方政府均不愿主动承担农民工随迁子女义务教育的成本。此外，投入主体重心过低加剧了地方的财政困难，许多地方政府尤其是县（区）级地方政府难以负担大量农民工随迁子女义务教育的经费。根据国务院发展研究中心的调查，目前我国义务教育的投入中，乡镇负担78%左右，县财政负担约9%，省级和地市级负担约11%，中央财政只负担约2%。由此可见，基础本来就比较薄弱的县乡两级财政在发展义务教育中承担了主要责任，而财力较强的省级和中央财政却承担了较小的责任。
需要指出的是，现行的分税制与“GDP主义”主导下的经济竞争导致地方政府缺乏对农民工随迁子女义务教育投入的利益驱动。在现行分税制下，财权划分带有明显的向上级政府集中的倾向，而上级政府在集中财权的同时又往往下放事权给下级政府，导致下级政府事权繁多而财权不足，限制了其投身义务教育等公共事业的积极性。当今城市之间的竞争主要是经济实力的竞争，而地方的财政收入主要依赖于资本的引入与增值，这使得一些地方政府只注重有利于GDP增长的直接性投入（比如大型工程建设等），而将短期内难以带来经济效益的城市公共事业建设摆在相对次要的位置。除此之外，农民工聚居地多在财力较差的城乡结合部，农民工工作地与居住地分离，工作贡献并不一定归居住地所有，因此其居住地的城区政府缺乏承担农民工随迁子女义务教育成本的意愿。
管理困局
当前，我国义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。与“以县为主”的义务教育管理体制相对应的是“以县为主”的义务教育财政体制，以及“以县为主”的教育资源配置。近年来，我国城乡二元结构逐渐趋于弱化，限制人口流动的户籍制度慢慢松动，劳动力可以在全国范围内流动。然而，城乡分割的户籍制度仍然是当前制约教育资源流动和转移的主要因素。在这种情况下，即便国家在农民工随迁子女教育政策上明确了“两为主”的政策原则和导向，但是流入地政府在贯彻落实这一政策时，必须同时执行现行的户籍管理制度和由户籍所在地负责的义务教育管理体制。在制度和体制的制约下，涉及利益调整和资源重新分配的农民工随迁子女义务教育政策必然难以得到有效执行。
在实践中，义务教育管理的困局突出体现在农民工随迁子女的入学管理和学籍管理这两个层面上。从入学层面来看，现行《义务教育》法规定“依户籍地就近入学”，而户籍优先的原则是妨碍农民工随迁子女进入城市公办学校的直接原因，同时也是一部分公办学校拒绝吸纳农民工随迁子女的最主要理由。此外，目前许多城市要求农民工随迁子女必须凭“四证”（即劳动用工合同、暂住证或者居住证、房屋产权证、户口簿）向流入地教育部门提出入学申请，为农民工随迁子女入学设置重重制度门槛。
从学籍管理层面来看，由于农民工工作的高度流动性，其子女的就学不可避免地要随父母工作地点的变化而变化。笔者2012年9月在四川省成都市调研时发现，当地每年有10%至15%的农民工随迁子女发生学籍变动。农民工随迁子女学籍的频繁变动给流入地教育部门的学籍管理增添了许多困难。为了制止这一现象，一些城市的教育管理部门以防止择校为由，限制农民工随迁子女的正常流动，从而在一定程度上加大了农民工随迁子女接受义务教育的阻力，进而阻碍部分农民工的正常流动。
教育质量与责任
随着农民工不断涌入城市，城市的许多公立中小学不得不吸纳学习基础和学习能力参差不齐的农民工随迁子女。笔者2012年9月初在辽宁省大连市调研时发现，随着农民工随迁子女的大量涌入，大连市的许多公办中小学，尤其是农民工大量聚居的城区（比如甘井子区）公办中小学，出现班级容量过大和师资不足的现象。与大连市本地的学生相比，农民工随迁子女的学习基础普遍较差、家庭教育严重缺失、对学习缺乏主动性和自觉性、比较封闭和缺乏自信。在这一情况下，吸纳这一群体的学校和老师需要承担巨大的义务教育责任，并付出相当大的时间和精力，才能保证农民工随迁子女跟上教学进度，从而有效地融入班级、学校以至于城市社会。
然而，在当前的义务教育质量评估体系中，学生的学习成绩仍然是最重要的衡量指标，同时其也是教育管理部门“评先选优”最重要的依据。尽管吸纳大量农民工随迁子女的城市中小学校在课程设置、学生心理干预和课外辅导等方面付出了巨大的努力，但是由于这些学校的学生学习成绩相对较差，因此其在教育质量评估方面往往处于劣势，在教育管理部门主导的“评先选优”活动甚至于学校软硬件设施改造资金的安排中均处于不利境地。
笔者在大连市西岗区建设小学调研时发现，这所学校吸纳了来自全国10多个省（区）的农民工随迁子女，占全校学生总数的比例高达87%。生源地的多元化导致学生乡土文化（包括语言、自我认同和生活习惯等）的多元化，加剧了学生学习能力和学习基础的差异性。针对这一情况，这所学校在课程设置、教师辅导、校园文化建设、学生心理干预等方面进行了大量的创新，取得了非常好的成效。然而，即便如此，这所学校学生的学习成绩仍然无法与西岗区其他学校相比，从而使学校在该区教育局进行的义务教育质量评估中处于不利地位，进而对学校的生存和发展产生消极影响。教育质量与教育责任之间的巨大落差对于吸纳大量农民工随迁子女的城市中小学校而言是巨大的打击，严重挫伤了这些学校及其教师献身于农民工随迁子女义务教育的积极性。
农民工子弟学校存废
当前，在城市公办学校存量尚无法全部吸纳所有农民工随迁子女的情况下，民办学校尤其是农民工子弟学校仍然是这一群体接受义务教育的途径之一。根据教育部发展规划司2009年的调查，目前我国仍有近1/5的农民工随迁子女在包括农民工子弟学校在内的民办中小学接受义务教育。然而，随着我国城镇化进程的加速推进，许多城市的市区面积不断扩大，许多位于城乡结合部的农民工子弟学校面临着被拆迁的命运。
在我国部分城市的主管领导看来，必须以城市公立学校的标准来衡量农民工子弟学校，对于那些不能达标的学校必须坚决予以取缔，然后把农民工随迁子女分流到中心城区的公办学校。笔者在江苏省常州市调研发现，2011年9月常州市天宁区和钟楼区取缔了4所农民工子弟学校，把在这4所学校就读的近3000名农民工随迁子女安排到中心城区的公办中小学。然而，这一做法导致的直接后果是，这些公办中小学的班容量普遍偏大，部分学校班额超标，但是师资配置并没有相应增加，从而严重影响了正常的教育和教学。
然而，笔者在成都市调研时却发现，从2009年至2011年3年间，在成都市民办中小学接受义务教育的农民工随迁子女的比例从3%增加到6%，而在该市公办中小学接受义务教育的农民工随迁子女的比例却从91%下降到87%。由此可见，对农民工子弟学校并不能一废了事，而应从实际出发，在不断降低农民工随迁子女入读城市公办中小学门槛的同时，对包括农民工子弟学校在内的民办学校给予必要的扶持。
针对农民工随迁子女义务教育问题，2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确提出了“以流入地政府管理为主，以全日制公办学校接收为主”的原则，2006年新修订的《义务教育法》对此作出了具体规定。经过多年的实践，“两为主”政策不断得到贯彻落实，农民工随迁子女在流入地接受义务教育的问题已经初步得到解决。然而，由于体制机制以及其他方面的原因，目前农民工随迁子女义务教育仍然面临着四重困局。
财政责任
在“两为主”的政策框架下，国家明确规定流入地政府需将农民工随迁子女义务教育的经费纳入正常财政支出范围，但是并未规定具体由哪一级财政进行转移支付。我国《义务教育法》规定，各级政府在义务教育方面实行“地方负责、分级管理”的体制，县（区）级政府具体负责辖区内义务教育的管理工作。在这一体制下，县（区）级政府无疑成为义务教育最为主要的投入主体，这导致了义务教育投入主体重心过低的问题。
在中央财政对地方转移支付力度明显不足的情况下，由于政府之间财政责任的不明确，各级地方政府均不愿主动承担农民工随迁子女义务教育的成本。此外，投入主体重心过低加剧了地方的财政困难，许多地方政府尤其是县（区）级地方政府难以负担大量农民工随迁子女义务教育的经费。根据国务院发展研究中心的调查，目前我国义务教育的投入中，乡镇负担78%左右，县财政负担约9%，省级和地市级负担约11%，中央财政只负担约2%。由此可见，基础本来就比较薄弱的县乡两级财政在发展义务教育中承担了主要责任，而财力较强的省级和中央财政却承担了较小的责任。
需要指出的是，现行的分税制与“GDP主义”主导下的经济竞争导致地方政府缺乏对农民工随迁子女义务教育投入的利益驱动。在现行分税制下，财权划分带有明显的向上级政府集中的倾向，而上级政府在集中财权的同时又往往下放事权给下级政府，导致下级政府事权繁多而财权不足，限制了其投身义务教育等公共事业的积极性。当今城市之间的竞争主要是经济实力的竞争，而地方的财政收入主要依赖于资本的引入与增值，这使得一些地方政府只注重有利于GDP增长的直接性投入（比如大型工程建设等），而将短期内难以带来经济效益的城市公共事业建设摆在相对次要的位置。除此之外，农民工聚居地多在财力较差的城乡结合部，农民工工作地与居住地分离，工作贡献并不一定归居住地所有，因此其居住地的城区政府缺乏承担农民工随迁子女义务教育成本的意愿。
管理困局
当前，我国义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。与“以县为主”的义务教育管理体制相对应的是“以县为主”的义务教育财政体制，以及“以县为主”的教育资源配置。近年来，我国城乡二元结构逐渐趋于弱化，限制人口流动的户籍制度慢慢松动，劳动力可以在全国范围内流动。然而，城乡分割的户籍制度仍然是当前制约教育资源流动和转移的主要因素。在这种情况下，即便国家在农民工随迁子女教育政策上明确了“两为主”的政策原则和导向，但是流入地政府在贯彻落实这一政策时，必须同时执行现行的户籍管理制度和由户籍所在地负责的义务教育管理体制。在制度和体制的制约下，涉及利益调整和资源重新分配的农民工随迁子女义务教育政策必然难以得到有效执行。
在实践中，义务教育管理的困局突出体现在农民工随迁子女的入学管理和学籍管理这两个层面上。从入学层面来看，现行《义务教育》法规定“依户籍地就近入学”，而户籍优先的原则是妨碍农民工随迁子女进入城市公办学校的直接原因，同时也是一部分公办学校拒绝吸纳农民工随迁子女的最主要理由。此外，目前许多城市要求农民工随迁子女必须凭“四证”（即劳动用工合同、暂住证或者居住证、房屋产权证、户口簿）向流入地教育部门提出入学申请，为农民工随迁子女入学设置重重制度门槛。
从学籍管理层面来看，由于农民工工作的高度流动性，其子女的就学不可避免地要随父母工作地点的变化而变化。笔者2012年9月在四川省成都市调研时发现，当地每年有10%至15%的农民工随迁子女发生学籍变动。农民工随迁子女学籍的频繁变动给流入地教育部门的学籍管理增添了许多困难。为了制止这一现象，一些城市的教育管理部门以防止择校为由，限制农民工随迁子女的正常流动，从而在一定程度上加大了农民工随迁子女接受义务教育的阻力，进而阻碍部分农民工的正常流动。
教育质量与责任
随着农民工不断涌入城市，城市的许多公立中小学不得不吸纳学习基础和学习能力参差不齐的农民工随迁子女。笔者2012年9月初在辽宁省大连市调研时发现，随着农民工随迁子女的大量涌入，大连市的许多公办中小学，尤其是农民工大量聚居的城区（比如甘井子区）公办中小学，出现班级容量过大和师资不足的现象。与大连市本地的学生相比，农民工随迁子女的学习基础普遍较差、家庭教育严重缺失、对学习缺乏主动性和自觉性、比较封闭和缺乏自信。在这一情况下，吸纳这一群体的学校和老师需要承担巨大的义务教育责任，并付出相当大的时间和精力，才能保证农民工随迁子女跟上教学进度，从而有效地融入班级、学校以至于城市社会。
然而，在当前的义务教育质量评估体系中，学生的学习成绩仍然是最重要的衡量指标，同时其也是教育管理部门“评先选优”最重要的依据。尽管吸纳大量农民工随迁子女的城市中小学校在课程设置、学生心理干预和课外辅导等方面付出了巨大的努力，但是由于这些学校的学生学习成绩相对较差，因此其在教育质量评估方面往往处于劣势，在教育管理部门主导的“评先选优”活动甚至于学校软硬件设施改造资金的安排中均处于不利境地。
笔者在大连市西岗区建设小学调研时发现，这所学校吸纳了来自全国10多个省（区）的农民工随迁子女，占全校学生总数的比例高达87%。生源地的多元化导致学生乡土文化（包括语言、自我认同和生活习惯等）的多元化，加剧了学生学习能力和学习基础的差异性。针对这一情况，这所学校在课程设置、教师辅导、校园文化建设、学生心理干预等方面进行了大量的创新，取得了非常好的成效。然而，即便如此，这所学校学生的学习成绩仍然无法与西岗区其他学校相比，从而使学校在该区教育局进行的义务教育质量评估中处于不利地位，进而对学校的生存和发展产生消极影响。教育质量与教育责任之间的巨大落差对于吸纳大量农民工随迁子女的城市中小学校而言是巨大的打击，严重挫伤了这些学校及其教师献身于农民工随迁子女义务教育的积极性。
农民工子弟学校存废
当前，在城市公办学校存量尚无法全部吸纳所有农民工随迁子女的情况下，民办学校尤其是农民工子弟学校仍然是这一群体接受义务教育的途径之一。根据教育部发展规划司2009年的调查，目前我国仍有近1/5的农民工随迁子女在包括农民工子弟学校在内的民办中小学接受义务教育。然而，随着我国城镇化进程的加速推进，许多城市的市区面积不断扩大，许多位于城乡结合部的农民工子弟学校面临着被拆迁的命运。
在我国部分城市的主管领导看来，必须以城市公立学校的标准来衡量农民工子弟学校，对于那些不能达标的学校必须坚决予以取缔，然后把农民工随迁子女分流到中心城区的公办学校。笔者在江苏省常州市调研发现，2011年9月常州市天宁区和钟楼区取缔了4所农民工子弟学校，把在这4所学校就读的近3000名农民工随迁子女安排到中心城区的公办中小学。然而，这一做法导致的直接后果是，这些公办中小学的班容量普遍偏大，部分学校班额超标，但是师资配置并没有相应增加，从而严重影响了正常的教育和教学。
然而，笔者在成都市调研时却发现，从2009年至2011年3年间，在成都市民办中小学接受义务教育的农民工随迁子女的比例从3%增加到6%，而在该市公办中小学接受义务教育的农民工随迁子女的比例却从91%下降到87%。由此可见，对农民工子弟学校并不能一废了事，而应从实际出发，在不断降低农民工随迁子女入读城市公办中小学门槛的同时，对包括农民工子弟学校在内的民办学校给予必要的扶持。