论文部分内容阅读
摘 要 近年来，随着城市化进程的加快，大量农村集体土地被征收，因农村集体土地上房屋拆迁引起的民事、刑事、行政案件多发，本文通过对本院2010-2015年审结的相关案件的分析研究，试图找到其中的原因，并提出相应对策和建议。
关键词 农村 集体土地 房屋拆迁 民事案件
作者简介：赵国勤，四川省南充市高坪区人民法院航空港法庭法官、副庭长，研究方向：刑法、诉讼法。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.036
南充市高坪区自2007启动江东新区建设以来，又先后启动了航空港工业集中区、下中坝开发区、南充市物流园区、安汉新区等，城市规模不断扩大，桑田化楼宇，农民变市民。城市的经济得到发展，农民的生活水平有了很大的提高，房屋拆迁本应是一件各方皆大欢喜的事情，但令人不解的是，因拆迁农村集体土地上房屋拆迁引发的民事、刑事、行政案件却在屡见不鲜（也包括上级法院指定审理的此类案件），这些案件容易激化家庭矛盾、影响党群关系，引发群体性事件，社会影响较广，处理不好，极易引发更大的矛盾。研究引发此类案件的原因，希冀对于政府部门对集体土地征收和组织集体土地上房屋拆迁具有一定的参考作用。
一、2010-2015年因农村集体土地上房屋拆迁引发的民事案件基本情况
二、2010-2015年涉及农村集体土地上房屋拆迁的各类案件多发的原因
一是立法的滞后性。2011年1月21日，国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》开始施行，对国有土地上房屋的征收原则、程序、价值补偿、强制拆迁、权利救济等做出了明确规定，使得对国有土地上房屋的征收与补偿有法可依。相反，对于农村集体土地上房屋征收与补偿，仅有《土地管理法》第47条和《物权法》第42条原则性的规定，实践中，往往由省、自治区和直辖市土地管理部门授权市县级人民政府根据各地实际情况制定具体拆迁补偿安置办法，而各地政府制定的补偿标准横向比较差距较大，且价格评估过程不够公开透明。对于安置人员资格的确认、房屋产权面积的确定、农村经营性房屋的确认，各地标准不一，这种随意性不但造成了补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理性，拆迁人权力过大，权力寻租时有发生，因拆迁引发的刑事、民事、行政案件日益增多，直接影响了拆迁的进程和效率，也影响社会的和谐稳定。
二是对农民及第三人的合法权益保护不够。在农村集体土地上房屋拆迁中，往往只将房屋作为被征收集体土地上的附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，对于农民的宅基地使用权也往往视而不见，严重损害了房屋所有权人和第三人的合法权益。集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样，往往涉及多种民事法律关系，集体经济组织户农民个人以土地使用权入股等形式与他人共同兴办的企业在集体土地上修建的生产经营性房屋的补偿问题、对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的补偿问题，拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等等，其中既不仅涉及房屋所有权人的权益，同时又涉及房屋所有人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范，地方市县级政府制定的政策性文件对上述问题往往也语焉不详，赋予拆迁人较大的灵活处置权，容易引发矛盾。
三是对户主之外的其他房屋所有权人的权益保障不力。实践中，农村房屋及宅基地往往登记于户主名下，在签订房屋拆迁补偿安置协议过程中，往往只要求户主签字同意，安置房或补偿款均交予户主名下。这样容易侵害房屋权利人（包括共有权人、遗产继承人等）的利益，激化家庭矛盾，引起纷争。例如，如2015年本院审理的一起离婚并分割财产案件，原告张某与被告蒲某2014年结婚，二人均系再婚，婚后不久，由张某出资将蒲某原有一层小青瓦房改建为二层砖木结构房屋，房屋建好不久，政府征收房屋所在村社土地，并与户主蒲某签订房屋拆迁补偿安置协议，后将补偿款全部汇入蒲某账户，因补偿款的分配二人引发争吵打斗，张某遂诉至法院要求与蒲某离婚并分割财产。又如本院2015年审理的一起因房屋拆迁引起分家析产纠纷案件，原告李某甲、李某乙与被告赵某系母子关系，二原告父亲李某丙已去世，李某甲、李某乙已分户各自成家立业，李某丙与赵某的房屋该楼房登记于李某丙名下，2010年政府征收该楼房所在村社的集体土地，并与赵某签订拆迁补偿安置协议书，之后将补偿款汇入赵某银行账户，后二原告与赵某因补偿款的分配产生矛盾，遂诉至法院。诸如此类案件层出不穷，破坏了社会的和谐稳定，既影响拆迁效率，又浪费司法资源。
四是对房屋拆迁人的监督不严。拆迁人必须是取得房屋拆迁许可证的单位。实践中，拆迁人既有依据政府文件成立的国有拆迁单位，也有私人拆迁企业，拆迁组织成立的门槛过低，拆迁工作人员培训不到位，政府对拆迁组织的监督不到位。房屋拆迁中的往往蕴含巨大利益，不对拆迁人的资格进行认真把关，保障被拆迁农民的利益和国有财产就无从谈起。如本院2012年审理的原高坪区高坪拆迁事务所向礼斌等人受贿窝案，即是拆迁事务所工作人员利用职权为拆迁户谋取非法利益的典型案例，本院2013年审理的原祥和拆迁事务所工作人员张天文诈骗一案，便是拆迁工作人员利用职权骗取国家补偿款为自己谋取非法利益的典型案例，张天文在堪丈其自己在承包的农村集体土地上修建的养殖厂房时，虚测多报，骗取国家赔偿款30多万元。
五是政府对还房工程的监管不到位。还房工程属民生工程，无论是由开发商修建，还是政府招标修建，政府的监管都必不可少。在江东新区还房工程中，曾出现开发商修建的还房刚刚入住便出现楼面倾斜，之后便推倒重建。本院2015年审结的上级法院指定管辖的南充市顺庆区新建镇南门坝村棚户区改造200户被拆迁户诉被告南充市顺庆区城市建设投资有限责任公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷集团诉讼案件的起因，便是被拆迁户对还房的质量不满所引发。 三、对策和建议
一是要完善立法切实保护农民权益。国务院应尽早出台《集体土地上房屋征收与补偿条例》，对集体土地上房屋的拆迁安置补偿的程序、宅基地使用权及房屋价值的评估、补偿方式等作出具体的规定，并授权各地方政府根据本地实际制定具体的拆迁补偿安置办法，按照市场价格对农民房屋进行公平合理的补偿，鉴于各地经济发展水平不同，应当允许各地具体的补偿价格有所不同，但制定过程必须公开透明，建议引入听证程序，广泛听取被拆迁人的意见。如被拆迁人对房屋评估价格有异议，应赋予其申请重新评估的权利，如对重新评估仍有异议，还应赋予其要求政府举行听证要求评估人对评估的依据、事实公开进行说明的权利。
二是要切实保护户主以外的其他房屋权利人的合法利益。在拆迁前，应全面确定被拆迁房屋的权利人，如有家庭成员在拆迁前死亡，应书面通知其继承人并告知其相关权利。在被拆迁房屋的权利人未书面委托户主签订补偿安置协议书的情况下，应让所有被拆迁房屋的权利人在补偿安置协议书上签字。在签订拆迁补偿安置协议书时，还应要求被拆迁房屋权利人书面承诺其已对还房或补偿金的内部分配达成一致意见或由其自行处理，并共同指定相关补偿金打款账户，以免因被拆迁房屋权利人内部分配问题影响拆迁工作。
三是要保护第三人的合法权益。在拆迁补偿安置过程中，往往只对被拆迁人直接进行补偿，而第三人的经济损失只能向被拆迁人主张。笔者认为，在拆迁过程中，引起第三人利益的损失，往往是因拆迁行为导致房屋所有权人与第三人之间协议不能履行而造成的，被拆迁人并无过错。
因此，要赋予第三人通过诉讼寻求救济的权利，只要不违法法律禁止性规定，法院就应当立案受理。以租赁关系为例，拆迁安置补偿款或还房实质是拆迁人通过货币补偿或实物交易的形式购买了被拆迁人的房屋，成为房屋的所有权人，根据“买卖不破租赁”原则，原租赁协议对新的房屋所有人即拆迁人仍然有效，基于此，承租人（第三人）依据租赁协议将拆迁人作为被告主张自己的权利，是符合法律规定的。
四是要加强对拆迁实施单位和其工作人员监督和管理。政府部门应严格控制房屋拆迁许可证的发放，同时加大违规拆迁者的法律责任，一旦发现违法违规操作，即列入政府黑名单，不得再从事拆迁事务，以有效地遏制当前拆迁中比较混乱的现象。政府部门要成立专门机构，抽调专门的人员对辖区内的拆迁安置情况的进行全程监督，确保拆迁实施单位在授权范围内实施拆迁，同时，也要加强对拆迁事务所工作人员的监督和管理，在城市公益征地项目中，拆迁实施单位实际代表政府与被拆迁户签订协议，实施房屋拆迁和安置补偿，履行部分政府职能，其工作人员滥用职权谋取私利或玩忽职守都会造成国家财产的损失。因此，其从业人员在上岗前必须经过专门的法律知识和业务知识的培训，经考察合格的才能上岗，拆迁工作人员一旦发现有违法犯罪的，应严肃查处，并终身禁止其从事拆迁工作。
五是要落实对还房安置工程的全程监督。还房安置工程属重大民生工程，政府部门必须在房屋设计、招投标、施工建设、工程监理、竣工验收、安排入住的各个环节加强监督，不留死角，在确保工程质量的同时，按期交付，避免因延期交付导致安置成本的增加。在交付的过程中，一定要确保房屋最终分配的公开、公正和透明，除抓阄外，可采取公开摇号的方式，避免人为因素的暗箱操作，损害其他被拆迁人的利益，引发群体性事件。
参考文献：
[1]王利民.《物权法》的实施与征收征用制度的完善.法学杂志.2008（4）.
[2]牟少华、崔析宗.集体土地上非住宅房屋拆迁补偿的法律探析.人民司法.2012（13）.
关键词 农村 集体土地 房屋拆迁 民事案件
作者简介：赵国勤，四川省南充市高坪区人民法院航空港法庭法官、副庭长，研究方向：刑法、诉讼法。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.036
南充市高坪区自2007启动江东新区建设以来，又先后启动了航空港工业集中区、下中坝开发区、南充市物流园区、安汉新区等，城市规模不断扩大，桑田化楼宇，农民变市民。城市的经济得到发展，农民的生活水平有了很大的提高，房屋拆迁本应是一件各方皆大欢喜的事情，但令人不解的是，因拆迁农村集体土地上房屋拆迁引发的民事、刑事、行政案件却在屡见不鲜（也包括上级法院指定审理的此类案件），这些案件容易激化家庭矛盾、影响党群关系，引发群体性事件，社会影响较广，处理不好，极易引发更大的矛盾。研究引发此类案件的原因，希冀对于政府部门对集体土地征收和组织集体土地上房屋拆迁具有一定的参考作用。
一、2010-2015年因农村集体土地上房屋拆迁引发的民事案件基本情况
二、2010-2015年涉及农村集体土地上房屋拆迁的各类案件多发的原因
一是立法的滞后性。2011年1月21日，国务院制定的《国有土地上房屋征收与补偿条例》开始施行，对国有土地上房屋的征收原则、程序、价值补偿、强制拆迁、权利救济等做出了明确规定，使得对国有土地上房屋的征收与补偿有法可依。相反，对于农村集体土地上房屋征收与补偿，仅有《土地管理法》第47条和《物权法》第42条原则性的规定，实践中，往往由省、自治区和直辖市土地管理部门授权市县级人民政府根据各地实际情况制定具体拆迁补偿安置办法，而各地政府制定的补偿标准横向比较差距较大，且价格评估过程不够公开透明。对于安置人员资格的确认、房屋产权面积的确定、农村经营性房屋的确认，各地标准不一，这种随意性不但造成了补偿标准不统一，也造成了补偿标准的不合理性，拆迁人权力过大，权力寻租时有发生，因拆迁引发的刑事、民事、行政案件日益增多，直接影响了拆迁的进程和效率，也影响社会的和谐稳定。
二是对农民及第三人的合法权益保护不够。在农村集体土地上房屋拆迁中，往往只将房屋作为被征收集体土地上的附着物进行补偿，并不细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利，对于农民的宅基地使用权也往往视而不见，严重损害了房屋所有权人和第三人的合法权益。集体土地上的房屋拆迁和城市房屋拆迁一样，往往涉及多种民事法律关系，集体经济组织户农民个人以土地使用权入股等形式与他人共同兴办的企业在集体土地上修建的生产经营性房屋的补偿问题、对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的补偿问题，拆迁农房租赁户时涉及的租赁法律关系等等，其中既不仅涉及房屋所有权人的权益，同时又涉及房屋所有人以外第三人的权益。由于我国目前尚无明确的法律、法规对上述问题进行规范，地方市县级政府制定的政策性文件对上述问题往往也语焉不详，赋予拆迁人较大的灵活处置权，容易引发矛盾。
三是对户主之外的其他房屋所有权人的权益保障不力。实践中，农村房屋及宅基地往往登记于户主名下，在签订房屋拆迁补偿安置协议过程中，往往只要求户主签字同意，安置房或补偿款均交予户主名下。这样容易侵害房屋权利人（包括共有权人、遗产继承人等）的利益，激化家庭矛盾，引起纷争。例如，如2015年本院审理的一起离婚并分割财产案件，原告张某与被告蒲某2014年结婚，二人均系再婚，婚后不久，由张某出资将蒲某原有一层小青瓦房改建为二层砖木结构房屋，房屋建好不久，政府征收房屋所在村社土地，并与户主蒲某签订房屋拆迁补偿安置协议，后将补偿款全部汇入蒲某账户，因补偿款的分配二人引发争吵打斗，张某遂诉至法院要求与蒲某离婚并分割财产。又如本院2015年审理的一起因房屋拆迁引起分家析产纠纷案件，原告李某甲、李某乙与被告赵某系母子关系，二原告父亲李某丙已去世，李某甲、李某乙已分户各自成家立业，李某丙与赵某的房屋该楼房登记于李某丙名下，2010年政府征收该楼房所在村社的集体土地，并与赵某签订拆迁补偿安置协议书，之后将补偿款汇入赵某银行账户，后二原告与赵某因补偿款的分配产生矛盾，遂诉至法院。诸如此类案件层出不穷，破坏了社会的和谐稳定，既影响拆迁效率，又浪费司法资源。
四是对房屋拆迁人的监督不严。拆迁人必须是取得房屋拆迁许可证的单位。实践中，拆迁人既有依据政府文件成立的国有拆迁单位，也有私人拆迁企业，拆迁组织成立的门槛过低，拆迁工作人员培训不到位，政府对拆迁组织的监督不到位。房屋拆迁中的往往蕴含巨大利益，不对拆迁人的资格进行认真把关，保障被拆迁农民的利益和国有财产就无从谈起。如本院2012年审理的原高坪区高坪拆迁事务所向礼斌等人受贿窝案，即是拆迁事务所工作人员利用职权为拆迁户谋取非法利益的典型案例，本院2013年审理的原祥和拆迁事务所工作人员张天文诈骗一案，便是拆迁工作人员利用职权骗取国家补偿款为自己谋取非法利益的典型案例，张天文在堪丈其自己在承包的农村集体土地上修建的养殖厂房时，虚测多报，骗取国家赔偿款30多万元。
五是政府对还房工程的监管不到位。还房工程属民生工程，无论是由开发商修建，还是政府招标修建，政府的监管都必不可少。在江东新区还房工程中，曾出现开发商修建的还房刚刚入住便出现楼面倾斜，之后便推倒重建。本院2015年审结的上级法院指定管辖的南充市顺庆区新建镇南门坝村棚户区改造200户被拆迁户诉被告南充市顺庆区城市建设投资有限责任公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷集团诉讼案件的起因，便是被拆迁户对还房的质量不满所引发。 三、对策和建议
一是要完善立法切实保护农民权益。国务院应尽早出台《集体土地上房屋征收与补偿条例》，对集体土地上房屋的拆迁安置补偿的程序、宅基地使用权及房屋价值的评估、补偿方式等作出具体的规定，并授权各地方政府根据本地实际制定具体的拆迁补偿安置办法，按照市场价格对农民房屋进行公平合理的补偿，鉴于各地经济发展水平不同，应当允许各地具体的补偿价格有所不同，但制定过程必须公开透明，建议引入听证程序，广泛听取被拆迁人的意见。如被拆迁人对房屋评估价格有异议，应赋予其申请重新评估的权利，如对重新评估仍有异议，还应赋予其要求政府举行听证要求评估人对评估的依据、事实公开进行说明的权利。
二是要切实保护户主以外的其他房屋权利人的合法利益。在拆迁前，应全面确定被拆迁房屋的权利人，如有家庭成员在拆迁前死亡，应书面通知其继承人并告知其相关权利。在被拆迁房屋的权利人未书面委托户主签订补偿安置协议书的情况下，应让所有被拆迁房屋的权利人在补偿安置协议书上签字。在签订拆迁补偿安置协议书时，还应要求被拆迁房屋权利人书面承诺其已对还房或补偿金的内部分配达成一致意见或由其自行处理，并共同指定相关补偿金打款账户，以免因被拆迁房屋权利人内部分配问题影响拆迁工作。
三是要保护第三人的合法权益。在拆迁补偿安置过程中，往往只对被拆迁人直接进行补偿，而第三人的经济损失只能向被拆迁人主张。笔者认为，在拆迁过程中，引起第三人利益的损失，往往是因拆迁行为导致房屋所有权人与第三人之间协议不能履行而造成的，被拆迁人并无过错。
因此，要赋予第三人通过诉讼寻求救济的权利，只要不违法法律禁止性规定，法院就应当立案受理。以租赁关系为例，拆迁安置补偿款或还房实质是拆迁人通过货币补偿或实物交易的形式购买了被拆迁人的房屋，成为房屋的所有权人，根据“买卖不破租赁”原则，原租赁协议对新的房屋所有人即拆迁人仍然有效，基于此，承租人（第三人）依据租赁协议将拆迁人作为被告主张自己的权利，是符合法律规定的。
四是要加强对拆迁实施单位和其工作人员监督和管理。政府部门应严格控制房屋拆迁许可证的发放，同时加大违规拆迁者的法律责任，一旦发现违法违规操作，即列入政府黑名单，不得再从事拆迁事务，以有效地遏制当前拆迁中比较混乱的现象。政府部门要成立专门机构，抽调专门的人员对辖区内的拆迁安置情况的进行全程监督，确保拆迁实施单位在授权范围内实施拆迁，同时，也要加强对拆迁事务所工作人员的监督和管理，在城市公益征地项目中，拆迁实施单位实际代表政府与被拆迁户签订协议，实施房屋拆迁和安置补偿，履行部分政府职能，其工作人员滥用职权谋取私利或玩忽职守都会造成国家财产的损失。因此，其从业人员在上岗前必须经过专门的法律知识和业务知识的培训，经考察合格的才能上岗，拆迁工作人员一旦发现有违法犯罪的，应严肃查处，并终身禁止其从事拆迁工作。
五是要落实对还房安置工程的全程监督。还房安置工程属重大民生工程，政府部门必须在房屋设计、招投标、施工建设、工程监理、竣工验收、安排入住的各个环节加强监督，不留死角，在确保工程质量的同时，按期交付，避免因延期交付导致安置成本的增加。在交付的过程中，一定要确保房屋最终分配的公开、公正和透明，除抓阄外，可采取公开摇号的方式，避免人为因素的暗箱操作，损害其他被拆迁人的利益，引发群体性事件。
参考文献：
[1]王利民.《物权法》的实施与征收征用制度的完善.法学杂志.2008（4）.
[2]牟少华、崔析宗.集体土地上非住宅房屋拆迁补偿的法律探析.人民司法.2012（13）.