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摘要：文章结合乌海市土地利用现状，论述乌海市土地利用总体规划调整完善工作的重要意义在于新形势新要求的需要、五大发展理念的要求、城乡一体化的需要、笼头管控作用的要求等方面，提出了土地利用总体规划调整完善工作的目标任务。
关键词：土地；土地利用现状；调整完善；路径方略
《乌海市土地利用总体规划》自批复实施以来，在坚守耕地保护红线、推进节约集约用地、保护改善生态环境，促进经济社会全面协调可持续发展中发挥了重要作用。随着经济发展新常态和党的十八大以来国家新政策新要求的陆续出台，土地规划管理面临许多新情况、新问题、新挑战。现行土地利用总体规划与客观实际、发展需求出现了一些不协调不适应、在某种程度上影响到了地方的发展，迫切需要调整完善。笔者似就乌海市土地利用总体规划调整完善问题作一探之。
1. 调整完善工作重要意义
1.1 新形势新要求的需要
土地利用总体规划调整完善是贯彻落实党中央、国务院对国土资源工作一系列新要求的迫切需要。党的十八大、十八届三中、四中全会，对严格土地管理特别是从严保护耕地、大力推进节约集约利用、切实维护群众土地权益等方面提出了新的更高要求。落实新要求，需要加快转变土地利用方式，迫切需要加强和改进土地规划管理，进一步提高规划的可行性和可操作性。
1.2 五大发展理念的要求
调整完善土地利用总体规划是落实最严格耕地保护制度和严格节约用地制度的根本要求。第二次土地调查查明的全市耕地现状高于上级规划下达的耕地保有量指标，如果将退耕还林以及不稳定、沙化盐碱化耕地等情况考虑进来，全市可稳定利用的高质量耕地数量不高，严守耕地保护红线的压力仍然较大。“十二五”时期，全市建设用地增速较快，共使用土地利用计划指标1711公顷，布局失衡、利用粗放等问题同时存在。按照中央提出的加快生态文明建设有关要求，需进一步优化国土空间开发格局，节约集约利用土地。
1.3 城乡一体化的需要
调整完善土地利用总体规划是推进新型城镇化和城乡一体化发展的重要保障。2014年以来，自治区根据经济发展新常态和新形势，结合实际先后出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生的政策措施。特别是推进“8337”发展思路的出台和“十个全覆盖”项目的实施，对土地利用总体规划提出了新任务新要求。土地利用总体规划调整完善是促进城镇化发展、推动城乡一体化进程，缩小城乡差距，建设美丽乡村的重要抓手。
1.4 笼头管控作用的要求
调整完善土地利用总体规划是提高土地利用统筹管控能力加快建设法治国土的客观要求。经过三轮土地规划的探索实践，乌海市土地规划体系基本建立，规划编制和实施管理日益规范。但是，规划的科学性和可行性仍有待提高，土地规划与相关规划之间的协调衔接有待加强，以适应全面深化改革和全面依法治国的新要求。
2. 调整完善的路径方略
2.1 破解建设用地规划指标与现状倒挂的历史难题，保障经济社会发展用地需求
现行土地规划中，上级下达我市建设用地规划指标21798公顷。截至2013年年末，全市建设用地现状26915公顷，现状超出规划指标5117公顷。规划指标与现状倒挂，严重制约各级各类建设项目选址落地。本次调整完善将以2013年年末建设用地现状为基数，以资源环境承载力评价和土地规划实施中期评估为支撑，努力争取建设用地规划指标，力争规划增量指标不低于3500公顷。
2.2 优化建设用地结构与布局，为十三五发展创造条件
按照土地利用用途分类，建设用地分为城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地。从上表可以看出，截至2013年全市城乡建设用地现状超出规划指标7625.93公顷、交通水利用地规划指标结余2532.08公顷、其他建设用地指标与现状倒挂23.29公顷。城乡建设用地的实际增量与增速远超过规划修编时预测的规模。
本轮土地规划实施以来（2006年～2013年），全市城镇工矿用地增加了10389.27公顷，年均增加1300公顷，而同时期的农村居民点用地由2193公顷减少到了1915公顷。2013年，城镇工矿用地现状占建设用地总规模现状的比例达到了82%，而农村居民点现状占建设用地总规模现状的比例仅为7%左右。
鉴于此，要以问题为导向，着力优化建设用地结构和布局，调整城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地比例结构。遵循国家产业政策和供地政策，保障重点基础设施用地，优先安排和布局社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业以及健康养老服务业、文化旅游产业、生产性服务业发展用地，严禁为产能过剩行业预留规划空间。
2.3 确保耕地和基本农田数量基本稳定，质量不下降，保护优先应保尽保
2013年，全市耕地面积8302.07公顷，比上级下达的耕地保有量指标5655.05公顷，多出2647.02公顷。在保证5655.05公顷规划指标的前提下，调查了解规划实施以来建设已占用耕地数量与生态退耕情况，落实实有耕地面积基本稳定的要求。在查清不稳定耕地的基础上，有理有据申请合理调减耕地保有量指标，提高优质耕地保护比例。
2.4 追加新增建设占用耕地规划指标，为市委市政府发展战略保驾护航
自治区下达的全市新增建设占耕指标182公顷（年均占耕12公顷），据土地变更调查数据显示，规划实施以来（2006年～2013年）实际建设占用耕地规模约288公顷，年均占耕36公顷。市委市政府已将“一个中心、两个转型、三个率先、五个乌海”列入乌海市长期发展战略。“十三五”期间，将重点打造环乌海湖环甘德尔山区域，积极发展旅游文化产业，逐步将人口和第三产业向环山环湖区域集聚，成为经济社会发展新的增长点和支撑点。该发展战略的逐步实施将占用部分耕地，需积极申请追加占耕指标，为经济结构调整和发展方式的转变提供支撑。
参考文献：
[1] 王富友.中国·内蒙古网“在线访谈”栏目[N]，2013.
[2] 王业侨.节约和集约用地评价指标体系研究[J].中国土地科学，2006，（03）.
[3] 董黎明，袁利平.集约利用土地——21世纪中国城市土地利用的重要方向[J].中国土地科学，2000，（05）.
[5] 丁志平.关于内蒙古土地利用规划的实施问题研究[J].国土资源，2007，（02）.
关键词：土地；土地利用现状；调整完善；路径方略
《乌海市土地利用总体规划》自批复实施以来，在坚守耕地保护红线、推进节约集约用地、保护改善生态环境，促进经济社会全面协调可持续发展中发挥了重要作用。随着经济发展新常态和党的十八大以来国家新政策新要求的陆续出台，土地规划管理面临许多新情况、新问题、新挑战。现行土地利用总体规划与客观实际、发展需求出现了一些不协调不适应、在某种程度上影响到了地方的发展，迫切需要调整完善。笔者似就乌海市土地利用总体规划调整完善问题作一探之。
1. 调整完善工作重要意义
1.1 新形势新要求的需要
土地利用总体规划调整完善是贯彻落实党中央、国务院对国土资源工作一系列新要求的迫切需要。党的十八大、十八届三中、四中全会，对严格土地管理特别是从严保护耕地、大力推进节约集约利用、切实维护群众土地权益等方面提出了新的更高要求。落实新要求，需要加快转变土地利用方式，迫切需要加强和改进土地规划管理，进一步提高规划的可行性和可操作性。
1.2 五大发展理念的要求
调整完善土地利用总体规划是落实最严格耕地保护制度和严格节约用地制度的根本要求。第二次土地调查查明的全市耕地现状高于上级规划下达的耕地保有量指标，如果将退耕还林以及不稳定、沙化盐碱化耕地等情况考虑进来，全市可稳定利用的高质量耕地数量不高，严守耕地保护红线的压力仍然较大。“十二五”时期，全市建设用地增速较快，共使用土地利用计划指标1711公顷，布局失衡、利用粗放等问题同时存在。按照中央提出的加快生态文明建设有关要求，需进一步优化国土空间开发格局，节约集约利用土地。
1.3 城乡一体化的需要
调整完善土地利用总体规划是推进新型城镇化和城乡一体化发展的重要保障。2014年以来，自治区根据经济发展新常态和新形势，结合实际先后出台了一系列稳增长、促改革、调结构、惠民生的政策措施。特别是推进“8337”发展思路的出台和“十个全覆盖”项目的实施，对土地利用总体规划提出了新任务新要求。土地利用总体规划调整完善是促进城镇化发展、推动城乡一体化进程，缩小城乡差距，建设美丽乡村的重要抓手。
1.4 笼头管控作用的要求
调整完善土地利用总体规划是提高土地利用统筹管控能力加快建设法治国土的客观要求。经过三轮土地规划的探索实践，乌海市土地规划体系基本建立，规划编制和实施管理日益规范。但是，规划的科学性和可行性仍有待提高，土地规划与相关规划之间的协调衔接有待加强，以适应全面深化改革和全面依法治国的新要求。
2. 调整完善的路径方略
2.1 破解建设用地规划指标与现状倒挂的历史难题，保障经济社会发展用地需求
现行土地规划中，上级下达我市建设用地规划指标21798公顷。截至2013年年末，全市建设用地现状26915公顷，现状超出规划指标5117公顷。规划指标与现状倒挂，严重制约各级各类建设项目选址落地。本次调整完善将以2013年年末建设用地现状为基数，以资源环境承载力评价和土地规划实施中期评估为支撑，努力争取建设用地规划指标，力争规划增量指标不低于3500公顷。
2.2 优化建设用地结构与布局，为十三五发展创造条件
按照土地利用用途分类，建设用地分为城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地。从上表可以看出，截至2013年全市城乡建设用地现状超出规划指标7625.93公顷、交通水利用地规划指标结余2532.08公顷、其他建设用地指标与现状倒挂23.29公顷。城乡建设用地的实际增量与增速远超过规划修编时预测的规模。
本轮土地规划实施以来（2006年～2013年），全市城镇工矿用地增加了10389.27公顷，年均增加1300公顷，而同时期的农村居民点用地由2193公顷减少到了1915公顷。2013年，城镇工矿用地现状占建设用地总规模现状的比例达到了82%，而农村居民点现状占建设用地总规模现状的比例仅为7%左右。
鉴于此，要以问题为导向，着力优化建设用地结构和布局，调整城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地比例结构。遵循国家产业政策和供地政策，保障重点基础设施用地，优先安排和布局社会民生、扶贫开发、战略性新兴产业以及健康养老服务业、文化旅游产业、生产性服务业发展用地，严禁为产能过剩行业预留规划空间。
2.3 确保耕地和基本农田数量基本稳定，质量不下降，保护优先应保尽保
2013年，全市耕地面积8302.07公顷，比上级下达的耕地保有量指标5655.05公顷，多出2647.02公顷。在保证5655.05公顷规划指标的前提下，调查了解规划实施以来建设已占用耕地数量与生态退耕情况，落实实有耕地面积基本稳定的要求。在查清不稳定耕地的基础上，有理有据申请合理调减耕地保有量指标，提高优质耕地保护比例。
2.4 追加新增建设占用耕地规划指标，为市委市政府发展战略保驾护航
自治区下达的全市新增建设占耕指标182公顷（年均占耕12公顷），据土地变更调查数据显示，规划实施以来（2006年～2013年）实际建设占用耕地规模约288公顷，年均占耕36公顷。市委市政府已将“一个中心、两个转型、三个率先、五个乌海”列入乌海市长期发展战略。“十三五”期间，将重点打造环乌海湖环甘德尔山区域，积极发展旅游文化产业，逐步将人口和第三产业向环山环湖区域集聚，成为经济社会发展新的增长点和支撑点。该发展战略的逐步实施将占用部分耕地，需积极申请追加占耕指标，为经济结构调整和发展方式的转变提供支撑。
参考文献：
[1] 王富友.中国·内蒙古网“在线访谈”栏目[N]，2013.
[2] 王业侨.节约和集约用地评价指标体系研究[J].中国土地科学，2006，（03）.
[3] 董黎明，袁利平.集约利用土地——21世纪中国城市土地利用的重要方向[J].中国土地科学，2000，（05）.
[5] 丁志平.关于内蒙古土地利用规划的实施问题研究[J].国土资源，2007，（02）.